Использование теории внешних эффектов в экономической практике. Государственное регулирование внешних эффектов в Республике Беларусь

Одним из приоритетных направлений государственной политики Республики Беларусь являются вопросы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Они касаются различных сфер деятельности человеческого общества, во много определяя особенности устойчивого развития каждого государства, в том числе и нашей страны.

Обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду определяется Конституцией Республики Беларусь, социально направленным законодательством по проблемам окружающей среды, основой которого является принятый в 1992 году Закон Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" в сочетании с комплексом уже принятых и принимаемых законодательных актов в области охраны окружающей среды и принципов природопользования.

Главным направлением государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды является осуществление заложенного в Конституции права граждан на благоприятную для жизни окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, а также на компенсацию ущерба, нанесенного здоровью или имуществу в результате нарушения этих прав. Проводимая государственная экологическая политика предусматривает последовательное проведение структурной перестройки производственной сферы, совершенствование технологического уровня производства, ориентирующегося на ресурсосбережение, применение малоотходных и безотходных технологий, сокращение объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в природную среду, утилизацию и переработку отходов, ликвидацию негативных последствий хозяйственной деятельности на окружающую среду.

Главной целью экологической политики Республики Беларусь является обеспечение экологически безопасных условий для проживания людей, рациональное использование и охрана природных ресурсов, выработка правовых и экономических основ охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений. Для достижения этой цели необходимо, прежде всего, последовательно проводить структурную перестройку производственной сферы, осуществлять техническую политику, основанную на ресурсосбережении, ресурсозамещении, применении малоотходных и безотходных технологий.

Основными принципами Концепции государственной политики в области охраны окружающей среды являются:

1. государственная собственность на все виды природных ресурсов, предусматривающая возможность передачи их на основе соответствующего законодательства в постоянное либо временное пользование отдельным юридическим и физическим лицам;

2. охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории республики в сочетании с созданием системы особо охраняемых природных территорий;

3. законодательно обеспеченная, финансируемая из государственного бюджета система государственного контроля за состоянием окружающей среды, охраной и использованием
природных ресурсов, качеством продуктов питания, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения;

4. экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий в себя:

- платность природопользования;

- льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности;

- поддержку на государственном уровне предприятий и организаций всех форм собственности, занимающихся проблемами экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потребления.

5. участие в решении глобальных экологических проблем, в том числе:

- сохранении биоразнообразия;

- охране озонового слоя;

- предотвращении антропогенного изменения климата;

- охране лесов и лесовосстановлении;

- развитии и совершенствовании системы охраняемых природных территорий различного ранга и назначения;

- регламентации торговли редкими и находящимися на
грани уничтожения видами животных и растений.

Основными объектами отношений в области охраны окружающей среды являются земля (включая почву), недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, озоновый слой, леса, растительный и животный мир, особо охраняемые территории, а также климат.

Республика Беларусь имеет развитую нормативно-правовую базу для регулирования отношений в сфере природопользования. Основой государственной политики в данной сфере является Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь об охране окружающей среды. Основными задачами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды являются:

обеспечение благоприятной окружающей среды;

регулирование отношений в области охраны природных ресурсов, их использования и воспроизводства;

предотвращение вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

улучшение качества окружающей среды;

обеспечение рационального использования природных ресурсов.

Применительно к отдельным компонентам среды действуют следующие Законы: для атмосферного воздуха – "Об охране атмосферного воздуха" (1997 г.) и "Об охране озонового слоя" (2001 г.); для водных ресурсов – Водный кодекс (1998 г.); для полезных ископаемых – Кодекс о недрах (1997 г.); для земельных ресурсов – Кодекс о земле (1999 г., в редакции 2002 г.); для растительности – Лесной кодекс (2000 г., в редакции 2004 г.) и Закон "О растительном мире" (2003 г.); для животного мира – Закон "Об охране и использовании животного мира" (1996 г.); для сохранения ландшафтного и биологического разнообразия – Закон "Об особо охраняемых природных территориях" (1994 г., в редакции 2000 г.). Решение проблемы обращения с отходами регулируется Законом "Об отходах" (1993 г., в редакции 2000 г.). Обеспечение экологической безопасности населения регламентируют Законы "О радиационной безопасности населения" (1998 г.), "О питьевом водоснабжении" (1999 г.), "О санитарно-эпидемическом благополучии населения" (2000 г.).

Предотвращение чрезвычайных ситуаций регулируют Законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1998 г.), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (2000 г.), "О перевозке опасных грузов" (2001 г.).

Принципы экологического регулирования природопользования подразделяются на административный и экономический. Первый из них представлен в Законе "О государственной экологической экспертизе" (1993 г., в редакции 2000 г.) и иных законодательных актах, второй – в Законах "О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)" (1991 г., в редакции 2002 г.) и "О платежах за землю" (1991 г., в редакции 1999 г.), Указом Президента РБ № 215 «О ставках налога за использование природных ресурсов (экологического налога) и некоторых вопросах его взимания».

Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления и их территориальными органами, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции.

К специально уполномоченным республиканским органам государственного управления относятся Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерство здравоохранения Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь и иные республиканские органы государственного управления в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Административный принцип природопользования базируется на разрешительно-запретительном подходе. Он предусматривает проведение государственной экологической экспертизы планируемой хозяйственной и иной деятельности, экологическую сертификацию предприятий. Составной частью административного принципа природопользования является также установление лимитов на пользование природными ресурсами, выбросы и сбросы в окружающую среду загрязняющих веществ. В то же самое время данная мера относится и к экономическому принципу, поскольку ее реализация проводится с использованием экономических методов.

Государственная экологическая экспертиза является обязательной процедурой, предшествующей проведению любой деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду. Она призвана обеспечить ее соответствие природоохранным нормам.

Экологическая сертификация предприятий предназначена для обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности. Она предполагает внедрение на предприятиях систем управления окружающей средой, соответствующих международным стандартам серии ИСО 14000. Такое внедрение служит одним из условий выхода предприятий на международный рынок.

Лимиты на природопользование устанавливаются с таким расчетом, чтобы не допустить истощения природно-ресурсного потенциала, а также опасных уровней загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв, растительности. Лимиты на природопользование устанавливаются также в соответствии с добровольно принятыми на себя обязательствами в рамках международных конвенций и протоколов.

В настоящее время Республика Беларусь является участницей более 30 двусторонних и многосторонних конвенций и договоров, регулирующих охрану окружающей среды, важнейшими из которых являются:

Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (Принята: 09.05.92, Нью-Йорк, подписана Республикой Беларусь: 14.06.92, ратифицирована Республикой Беларусь: 10.04.2000, вступила в силу для Республики Беларусь: 09.08.2000);

Венская Конвенция об охране озонового слоя (Принята 22.03.85 в Вене, подписана Республикой Беларусь 22.03.85, ратифицирована Республикой Беларусь 23.05.86 , вступила в силу для Республики Беларусь 22.09.88);

Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Принят 16.09.87 в Монреале, подписан Республикой Беларусь 22.01.88, ратифицирован Республикой Беларусь: 25.10.88, вступил в силу для Республики Беларусь 01.01.89);

Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Принята 13.11.79 в Женеве, подписана Республикой Беларусь 14.11.79, ратифицирована Республикой Беларусь 14.05.80, вступила в силу в РБ 16.03.83);

Женевский Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., касающийся финансирования совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП);

Протокол о сокращении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха набольшие расстояния (Принят: 31.10.88, София, подписан Республикой Беларусь: 01.11.88, ратифицирован Республикой Беларусь: 24.05.89, вступил в силу для Республики Беларусь: 14.02.91);

Хельсинкский Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. о сокращении, по крайней мере на 30 %, выбросов серы или их трансграничных потоков;

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ЭСПО, EIA) ( Принята 25.02.91 в Эспо, подписана Республикой Беларусь 26.02.91);

Конвенция о биологическом разнообразии (Принята 05.06.92 в Рио-де-Жанейро, подписана Республикой Беларусь 11.06.92, ратифицирована Республикой Беларусь 10.06.93, Постановление Верховного Совета РБ №2358 –XII, вступила в силу в РБ 29.12.93);

Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Принята 03.03.73 в Вашингтоне, ратифицирована Республикой Беларусь 20.12.94 Постановлением ВС РБ о присоединении № 3462 – XII, вступила в силу для Республики Беларусь: 08.11.95);

Рамсарская Конвенция о водно-болотных угодьях имеющих международное значения, главным образом, в качестве местообитания водоплавающих птиц (Принята: 02.02.71, Рамсар, ратифицирована Республикой Беларусь: 25.05.99, Указ Президента РБ №292, вступила в силу для Республики Беларусь: 10.09.99);

Базельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Принята 22.03.89 в Базеле, ратифицирована Республикой Беларусь 16.09.99, Указ Президента № 541, вступила в силу в РБ 09.03.2000);

Конвенция о всемирном культурном и природном наследии (Ратифицирована Республикой Беларусь: 12.10.88);

Орхусская Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды;

Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке;

Картахенский Протокол по биобезопасности к Конвенции по биоразнообразию (Принят 15.05.2000 в Картахене, ратифицирован Республикой Беларусь: 06.05.02);

Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных (Принята 23.06.1979 в Бонне, ратифицирована Республикой Беларусь 12.03.2003, Указ Президента о присоединении № 102);

Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Принята 17.03.92 в Хельсинки, ратифицирована Республикой Беларусь: 21.04.2003, Указ Президента о присоединении № 161);

Конвенция о стойких органических загрязнителях (Принята 22.05.2001 в Стокгольме, ратифицирована Республикой Беларусь 26.12.2003, Указ Президента о присоединении № 594) [9];

Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием/деградацией земель(Принята воктябре 1994 г, подписана Республикой Беларусь:Указ президента Республики Беларусь от 17 июля 2001 г.№ 393, вступила в силу в РБ27.11.2001 г.).

Одним из основных нормативных документов, регулирующих природопользование и основные направления государственной политики по охране окружающей среды является Национальная концепция устойчивого развития Республики Беларусь на период до 2020 года, принятая во исполнение Повестки дня на XXI век ООН.

Кроме того, по бюджетной статье «Охрана окружающей среды» осуществляется бюджетное финансирование по следующим государственным программам:

- Государственная программа по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2006–2010 годы;

- Государственная программа развития Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь на 2006– 2010 годы;

- Государственная программа геологоразведочных работ по развитию минерально-сырьевой базы Беларуси на 2006–2010 годы и на период до 2020 года.

Экономический механизм природопользования основан на принципе: "загрязнитель платит". Он включает в себя финансирование деятельности по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, ее экономическое стимулирование, плату за природопользование, а также возмещение вреда в связи с негативными изменениями окружающей среды. Следует отметить, что сложившаяся в стране к началу 2000-х годов система экономического регулирования природопользования носила скорее фискальный, а не стимулирующий характер, поскольку экологические платежи не имели реального влияния на техническое и финансовое состояние предприятий-загрязнителей.

Финансирование природоохранной деятельности в стране осуществляется из различных источников. В качестве таковых выступают средства республиканского и местных бюджетов, государственных целевых фондов охраны природы, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, кредиты банков и иностранные инвестиции. Общие затраты на охрану окружающей среды составляют примерно 2% от ВВП. Кроме этого около 1% от ВВП расходуется на преодоление последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В Республике Беларусь механизм изъятия части ренты, получаемой от эксплуатации ресурсов, реализован через экологический налог, который и является в настоящее время основным элементом экономического регулирования охраны окружающей среды. Он включает платежи за использование природных ресурсов, а также платежи за вредное воздействие на окружающую среду.

Платежи за вредное воздействие на окружающую среду взимаются за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы сточных вод, размещение отходов, ввоз на территорию страны озоноразрушающих веществ или продукции с их содержанием.

Чтобы обеспечить экономическую заинтересованность хозяйственных субъектов в выполнении установленных лимитов природопользования, за их превышение вводятся повышающие коэффициенты к ставкам экологического налога. Так, за использование природных ресурсов сверх установленных лимитов налог увеличивается в 10 раз, за сверхлимитные выбросы и сбросы загрязняющих веществ – в 15 раз, за сверхлимитное размещение отходов производства – в 5 раз.

Для сохранения регулирующей роли платежей, побуждающей предприятия осуществлять природоохранные мероприятия, ставки экологического налога должны периодически корректироваться. Подобного рода работа в Беларуси проводится постоянно.

Экономическое стимулирование охраны окружающей среды предусматривает установление льгот по налогообложению за внедрение малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, использование отходов в качестве вторичного сырья, осуществление иных природоохранных мер, а также их льготное кредитование, ускоренную амортизацию оборудования, предназначенного для охраны окружающей среды.

Возросла роль экологического налога, что позволило существенно снизить уровень загрязнения окружающей среды. При этом расширился перечень платежей, составляющих экологический налог. Кроме того, в состав налога включены платежи, ранее носившие неналоговый характер (например, платежи за геологоразведочные работы, выполненные за счет средств бюджета; платежи за размещение отходов производства; за производство и/или импорт пластмассовой тары и иных товаров, после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и требующие организации систем их сбора, обезвреживания и/или использования и др.).

Усовершенствована система льгот для категорий плательщиков экологического налога, осуществляющих природоохранные мероприятия с целью снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, сбросов сточных вод в реки и водоемы, уменьшения объемов образования отходов (строительство и реконструкция объектов размещения и обезвреживания отходов), а также направленные на внедрение систем управления окружающей средой.

Экологические налоги и платежи, направляемые в бюджетные фонды охраны природы, позволяют в значительной мере компенсировать ущерб, наносимый субъектами хозяйствования окружающей среде и здоровью населения, и поддерживать природные экосистемы страны в сбалансированном режиме, что является основой устойчивого развития общества.

Таким образом, в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды применение экономических инструментов должно способствовать выполнению следующих задач:

– максимальному возмещению экономического ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате хозяйственной деятельности;

– формированию новых и совершенствованию действующих источников финансирования мероприятий, направленных на улучшение состояния окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов и восстановление природных экосистем;

– стимулированию внедрения новых методов и технологий, направленных на более полное использование природных ресурсов, сокращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов сточных вод, объемов образования отходов, увеличение доли использования вторичных ресурсов, а также развитие рынка экологических работ и услуг;

– стимулированию ресурсосбережения на основе внедрения малоотходных, безотходных и безопасных технологий.

Платность природопользования, наряду с эффективным и экономным использованием природных ресурсов, должна обеспечить максимальную компенсацию вреда, причиняемого окружающей среде. Дальнейшее совершенствование системы платы за природопользование, очевидно, должно проводиться в сторону увеличения доли компенсации ущерба за загрязнение окружающей среды вплоть до его полного возмещения

Доцент, к.э.н. Ходас А.К.