Разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей и арбитражной юрисдикции

После введения в действие с 1 июля 1990 г. Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц" началось последовательное расширение полномочий суда общей юрисдикции по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений. Постепенно это привело к тому, что к подведомственности суда общей юрисдикции, а затем и арбитражного суда были отнесены дела об оспаривании нормативных актов.

Так, согласно Закону РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", инкорпорированному в ГПК РСФСР (гл. 24.1), в порядке гражданского судопроизводства стали рассматриваться жалобы на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, если только их проверка не была отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо не предусматривался иной порядок их судебного обжалования. К решениям же названных органов и должностных лиц относятся и исходящие от них нормативные акты.

В результате применения положений названного Закона сложилась обширная судебная практика по рассмотрению дел о признании нормативных актов противоречащими другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Значительную часть в общем количестве таких дел составили дела об оспаривании законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных постановлений Правительства РФ, проверка конституционности которых в соответствии с п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ относится к компетенции Конституционного Суда РФ. Как и в конституционном судопроизводстве, по таким делам другие суды осуществляют прямой (абстрактный) нормоконтроль.

В теории и судебной практике это привело к разногласиям относительно полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов осуществлять рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов, перечисленных в названных конституционных нормах, вне связи с рассмотрением спора о защите конкретных прав. Кульминационным выражением возникших разногласий явилось Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П, которое было принято по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ*(442).

Из-за неоднозначности его формулировок и выводов оно было воспринято другими судами как содержащее положения об исключении из компетенции общих и арбитражных судов дел об оспаривании всех нормативных актов, указанных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, если только эти полномочия судов не установлены федеральным конституционным законом. Поскольку возможность судебного оспаривания перечисленных в п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным конституционным законом не была предусмотрена, суды общей юрисдикции по мотиву неподведомственности прекратили рассматривать дела о проверке законности названных актов в процедуре абстрактного нормоконтроля.

Что касается практики арбитражных судов, то на нее Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П почти не повлияло, поскольку они не рассматривали дела об оспаривании законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Правовые позиции, изложенные в названном Постановлении, в большей степени сработали для арбитражной юрисдикции на перспективу, поскольку в соответствии с ними в действующем АПК 2002 г. были сформулированы полномочия арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, отнесенных к их компетенции федеральным законом.

Изменение практики судов общей юрисдикции по данной категории дел произошло в то время, когда значительная часть нормативных актов субъектов Российской Федерации вступала в прямое противоречие с федеральным законодательством. Правовой сепаратизм в регионах приобрел такой размах, что под угрозу было поставлено не только единое правовое пространство, но и единое экономическое пространство страны, поскольку нормативными актами субъектов Российской Федерации вводились запреты на перемещение товаров, создавались преимущества для местных товаропроизводителей, задерживались или отменялись платежи в федеральный бюджет и т.п. Нередко в результате регионального законотворчества создавалась нормативная база для грубого нарушения прав и свобод человека и гражданина и в других сферах общественной жизни.

Между тем конституционных оснований для такого понимания Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П не имелось. Часть 2 ст. 125 Основного закона страны, которая явилась предметом толкования по данному делу, определяет лишь его компетенцию по проверке конституционности указанных в ней нормативных актов соответствующего уровня. Она включает не только федеральные законы, но и акты меньшей юридической силы, которые сами могут быть проверены на соответствие федеральному закону, а часть из них (подзаконные нормативные акты регионального уровня) и на соответствие закону субъекта Российской Федерации. Следовательно, сам по себе вид проверяемого нормативного акта не позволяет дать ответ на вопрос о компетентном суде. Для этого еще нужно учитывать, что выступает в качестве непосредственного критерия для судебной проверки нормативного акта в процедуре абстрактного нормоконтроля.

Основной смысл Постановления КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П заключается в том, что другие суды вне связи с разрешением дела о защите конкретных прав не вправе проверять конституционность тех нормативных актов, проверка конституционности которых в соответствии с п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ относится к исключительной компетенции самого Конституционного Суда РФ. Однако его нельзя рассматривать как запрет судам осуществлять проверку соответствия нормативных актов иным нормативным актам с большей юридической силой вне связи с рассмотрением дела о защите конкретных прав, если это не связано с признанием их неконституционными.

В названном Постановлении также выражена верная по существу правовая позиция, согласно которой законодатель может предусмотреть осуществление судами проверки нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, но впредь согласно ч. 3 ст. 128 Конституции РФ соответствующие полномочия судов должны устанавливаться только федеральным конституционным законом. Вместе с тем по смыслу ст. 15 (ч. 1), 18, 125 (п. "а" и "б" ч. 2, ч. 4, 5 и 6), а также п. 1 и 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, если закон, на основании которого суды осуществляют указанное полномочие, принят до вступления в силу федеральной Конституции, то такой закон не может быть признан неконституционным и утратившим силу лишь на том основании, что по форме он не является конституционным законом.

Правовой же основой универсального характера для рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов ниже уровня федерального закона явился Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятый до принятия действующей Конституции. Последующие федеральные законы, относящие к компетенции судов рассмотрение дел о проверке нормативных актов различного уровня, не всегда принимались в форме конституционных законов. Однако они лишь конкретизировали общие правила, содержащиеся в названном Законе, принятом до введения в действие Конституции РФ.

Непоследовательность судебной практики при разрешении вопроса о подведомственности судам дел об оспаривании нормативных актов во многом была устранена с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*(443). Этим Постановлением Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения названных норм, поскольку во взаимосвязи с ч. 3 ст. 10, ст. 41, 231 и 239.1-239.8 ГПК РСФСР они означали, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным ГПК РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению.

С учетом предмета запроса Конституционный Суд РФ сформулировал в данном Постановлении правовую позицию лишь относительно обращений прокурора в суд общей юрисдикции с требованием о признании законов субъекта Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Однако эта позиция применима также к определению подведомственности дел по заявлениям граждан и организаций, о проверке и не только законов, но и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В мотивировочной части названного Постановления Конституционный Суд РФ указал, что решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания. Судебное решение означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда по такому делу в законную силу не подлежащим применению. Лишение же закона юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего данный акт, или в порядке конституционного судопроизводства.

С точки зрения автора, некоторые выводы Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П не согласуются с юридической природой вступившего в законную силу судебного решения. Обоснование этому дано в особом мнении, приобщенном к официальному тексту Постановления, однако большинство судей не согласились с приведенными в особом мнении доводами.

Правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П, должны учитываться и в практике применения судами положений действующих АПК и ГПК, введенных в действие соответственно с 1 сентября 2002 г. и с 1 февраля 2003 г.

Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ рассматриваются Верховным Судом РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК) и Высшим Арбитражным Судом РФ (п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК), дела об оспаривании законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации рассматриваются областными и равными им по уровню судами общей юрисдикции или арбитражными судами в субъекте Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК, ст. 29, ч. 1 ст. 34 АПК).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П, признавшем конституционность полномочия судов общей юрисдикции по проверке в порядке абстрактного нормоконтроля региональных законов, сделано исключение для конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, определяющих их конституционный статус. Проверка этих актов на предмет соответствия федеральному законодательству может осуществляться лишь в порядке конституционного судопроизводства, поскольку они определяют конституционный статус субъектов Российской Федерации и затрагивают отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, непосредственно урегулированные Конституцией РФ. Однако суды продолжали принимать к рассмотрению соответствующие заявления, в связи с чем Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК, которая наделяла суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции РФ*(444).

Другая проблема, связанная с разграничением компетенции между Конституционным Судом РФ и судом общей юрисдикции, возникла в связи с несогласием Правительства РФ с полномочиями Верховного Суда РФ по проверке его нормативных актов на предмет соответствия федеральному закону. В соответствии с арбитражным процессуальным законодательством Высший Арбитражный Суд РФ также уполномочен на рассмотрение в качестве суда первой инстанции дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК). Однако таких дел в его практике немного, поскольку для реализации соответствующих полномочий необходимо, чтобы арбитражный суд был прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела (п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК, п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(445)). Соответственно основные претензии у Правительства РФ накопились к Верховному Суду РФ, который к этому времени имел многолетнюю и обширную практику признания его нормативных постановлений незаконными, поэтому в Конституционный Суд РФ были оспорены лишь нормы гражданского процессуального законодательства, устанавливающие полномочия суда общей юрисдикции по проверке законности нормативных правовых актов. Однако результаты рассмотрения этого запроса Правительства РФ равным образом распространяются и на соответствующие нормы арбитражного процессуального законодательства.

Постановлением от 27 января 2004 г. N 1-П Конституционный Суд РФ признал взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК - в части, наделяющей Верховный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречащими Конституции РФ. Однако при этом указал, что эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования не предполагают разрешение Верховным Судом РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, поскольку такие акты могут быть проверены лишь в порядке конституционного судопроизводства.

Кроме того, КС РФ признал, что содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК регулирование, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону влечет за собой утрату силы этого акта, со дня принятия или иного указанного судом времени несовместимо с официальным толкованием ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, данным Конституционным Судом РФ в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, и является таким же, как ранее признанное им в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П, не соответствующим Конституции РФ.

Суд также возложил на Федеральное Собрание РФ обязанность принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства РФ, проверка которых не отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также привести правовое регулирование, обеспечивающее проверку законности нормативных правовых актов судами общей юрисдикции, в соответствие с требованиями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ*(446). Однако указанное требование, адресованное федеральному законодателю, до настоящего времени не исполнено.

Из-за сложности определить, принято соответствующее постановление Правительства РФ во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом или нет, Верховный Суд РФ после принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П стал иногда необоснованно отказывать в рассмотрении заявлений заинтересованных лиц, оспаривающих соответствующий нормативный правовой акт. Получив Определение Верховного Суда РФ с аргументами о возможности судебной проверки данного постановления Правительства РФ лишь по правилам конституционного судопроизводства, заинтересованные лица обычно обращаются с жалобой в Конституционный Суд РФ, однако и он иногда отказывает в рассмотрении соответствующей жалобы.

Так, определением Верховного Суда РФ от 13 февраля 2004 г. было отказано акционерному обществу "МКК-Обелиск" в принятии заявления об оспаривании п. 3 постановления Правительства РФ от 6 мая 1994 г. N 460, поскольку он пришел к выводу, что оно принято во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ федеральным законом. Отказывая данному заявителю в приеме жалобы на нарушение конституционных прав названным нормативным правовым актом, Конституционный Суд РФ указал в Определении от 15 июля 2004 г. N 306-О, что вопреки выводам Верховного Суда РФ из оспоренных нормативных положений не следует, что они приняты в силу прямого предписания федерального закона.

В Определении от 3 ноября 2006 г. N 545-О Конституционный Суд РФ уточнил правовую позицию, сформулированную по этому вопросу в Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, и указал, что Верховный Суд РФ не вправе разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ в порядке ст. 27 ГПК только в том случае, когда проверка законности этих актов невозможна без установления соответствия их Конституции РФ.

Таким образом, основные проблемы разграничения компетенции в сфере судебного нормоконтроля разрешены Конституционным Судом РФ посредством принятия решений, имеющих обязательный характер для всех ветвей государственной власти, включая суды общей и арбитражной юрисдикции. Однако на Федеральном Собрании РФ по прежнему лежит обязанность исполнить Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П в части принятия федерального конституционного закона, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства РФ, проверка которых не отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Из-за ненадлежащего законодательного регулирования до настоящего времени встречаются случаи необоснованного отказа Верховным Судом РФ в принятии заявлений заинтересованных лиц об оспаривании законности нормативных постановлений Правительства РФ со ссылкой на правовые позиции, сформулированные в данном Постановлении Конституционного Суда РФ.