Сходство и различие искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Среди всех видов судопроизводства исковая форма судебной защиты имеет универсальный характер, что находит отражение и в законодательстве. Согласно ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 263 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, и дела особого производства рассматриваются и разрешаются в гражданском процессе по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в специальных нормах соответствующих глав. Арбитражное процессуальное законодательство указывает на применение общих правил искового производства при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 189, ч. 1 ст. 191, ч. 1 ст. 197, ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 207, ч. 1 ст. 212 АПК), дел об установлении в порядке особого производства фактов, имеющих юридическое значение (ч. 1 ст. 217 АПК), дел упрощенного производства (ч. 1 ст. 228 АПК).

Исковое производство как таковое всегда возбуждается принятием судьей искового заявления (иска), отсюда и его название. В литературе существуют разные определения иска, но как институт гражданского и арбитражного процессуального права он представляет собой по своей сути подлежащее рассмотрению и разрешению судом требование заинтересованного лица о защите своего или чужого права. При осуществлении судопроизводства иск есть право заинтересованного лица требовать по суду "то, что следует"*(161). С учетом этого нетрудно заметить, что требование заинтересованного лица о защите права присутствует во всех других видах судопроизводства, что и позволяет использовать в них основные правила искового производства. Однако специфика защищаемого права в каждом из них требует от законодателя внесения существенных корректив в порядок применения этих общих правил.

Так, в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, суд по заявлению заинтересованных лиц контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Спорное материальное право по таким делам входит в состав правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Особенность предмета судебной защиты по ним состоит и в том, что права и обязанности участников публично-правовых отношений, как правило, непосредственно определяются законом или иным нормативным актом. В отличие от этого субъекты частноправовых отношений, которые становятся обычно предметом разбирательства по делам искового производства, свободны в установлении на основе договора своих прав и обязанностей.

При передаче публично-правового спора в суд его участники, несмотря на их неравенство в спорном материальном правоотношении, перед лицом суда становятся в процессуальном смысле юридически равноправными субъектами судопроизводства. Как и в исковом производстве, суд рассматривает возникшее дело с учетом диспозитивных начал гражданского и арбитражного процесса, на основе принципов состязательности и равноправия сторон. Однако публично-правовой характер предмета судебной защиты по такому делу объективно требует определенного смещения целевой направленности судопроизводства с частного интереса заинтересованного лица в сторону обеспечения законности и правопорядка в соответствующей сфере общественной жизни. В судопроизводстве, порядок которого определяется законодательством, это проявляется в изменении обычного для искового производства соотношения процессуальных прав и обязанностей участников спорных отношений, ограничении действия принципа диспозитивности, более активной роли суда при установлении фактических обстоятельств дела.

Так, нормами гражданского и арбитражного процессуального законодательства обязанность по доказыванию законности оспариваемых актов, решений и действий по этим делам возлагается на органы и лиц, от которых они исходят. Суд наделяется полномочиями подвергнуть штрафу представителей соответствующих органов и должностных лиц за неявку в судебное заседание и непредставление ими доказательств. Доказательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в отличие от общих правил доказывания могут быть истребованы по инициативе самого суда. При обращении заинтересованного лица в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта его последующий отказ от своего требования, а также признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют суду рассмотреть дело по существу.

В связи с этим следует заметить, что судопроизводство по гражданским делам вне зависимости от характера защищаемого права органически сочетает в себе публичные и частные начала. По общему правилу процесс по делу возникает и развивается по инициативе участников спорных материальных правоотношений, отстаивающих чаще всего свои частные интересы. Однако обязательным субъектом гражданских и арбитражных процессуальных отношений является суд как орган государственной (судебной) власти, наделенный полномочиями по осуществлению правосудия. Отсюда и двойственный характер судопроизводства. С одной стороны, это отношения процессуально равных участников судебного спора, с другой - отношения власти (суд) и подчинения (ординарные субъекты судопроизводства).

Вместе с тем по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, публичное начало выражено в значительно большей степени. Заинтересованное лицо, отстаивая по ним свое субъективное материальное право, непосредственно выражает и общественный интерес, в связи с чем основная цель судопроизводства, которая состоит в защите прав и свобод лиц, участвующих в рассмотрении и разрешении дела, носит более выраженный публичный характер. В отличие от этого при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из частноправовых отношений, основной акцент судопроизводства смещается в сторону защиты субъективных прав конкретных лиц. Публичные цели правосудия по ним факультативны и проявляются косвенно постольку, поскольку каждое правильное решение по гражданскому делу способствует реализации государством присущей ему в силу требований Основного закона функции защиты прав и свобод человека и гражданина, вносит правомерную упорядоченность в общественные отношения, работая на укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду.

Таким образом, порядок судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с учетом специфики предмета защиты предусматривает перераспределение бремени доказывания в пользу инициатора процесса, на которого возлагается обязанность со ссылкой на соответствующие доказательства лишь указать в заявлении, какие решения, действия (бездействие), по его мнению, являются незаконными, какие права и свободы нарушены (осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия). Обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений и действий (бездействия) лежит на другой стороне в публично-правовом споре, с возложением на нее процессуальной ответственности за уклонение от обязанности по доказыванию. Предусмотрена также и более активная роль самого суда в установлении действительных обстоятельств дела. Это повышает доступность правосудия для лиц, заинтересованных в возбуждении дела, в его рассмотрении и разрешении.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и исковое производство объединяет наличие спора о субъективном материальном праве с участием в нем лиц с противоположными интересами, оба производства возбуждаются по обращению заинтересованного лица в суд, в котором независимо от наименования в законе (исковое заявление или заявление) содержится требование о защите права. Это дает некоторым авторам основания утверждать, что процедуры обоих производств идентичны*(162). Однако Г.Л. Осокина, отстаивая наличие двух разновидностей искового производства, вместе с тем верно отмечает, что административный иск в отличие от гражданского представляет собой требование о защите субъективных прав и интересов субъектов вертикальных (публично-правовых) отношений, что обусловливает процессуальные особенности каждой процедуры*(163). Такие особенности столь существенны, что законодатель имеет веские основания рассматривать исковое производство и производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в качестве различных видов судопроизводства.

Вместе с тем следует заметить, что любая классификация есть обобщение, которое не охватывает все возможные отклонения от общих признаков, выступающих в качестве основания для распределения определенной совокупности явлений в ту или иную группу. Например, по отдельным категориям гражданских дел искового производства бремя доказывания также может возлагаться на сторону, против которой заявлен спор. По другим делам наличие или отсутствие гражданского права может быть обусловлено спорным публично-правовым актом, и такой комплексный спор в полном объеме будет рассматриваться в исковом производстве, даже в тех случаях, когда заинтересованное лицо обращается в суд по правилам производства по делам, возникающим из административных или иных публичных правоотношений (ч. 3 ст. 247 ГПК)*(164). Однако эти частности не колеблют общих правил, которыми руководствуется законодатель при дифференциации гражданского и арбитражного процесса.