Работа с письмами и обращениями граждан

Письменные обращения граждан следует рассматривать как важное средство осуществления и охраны прав личности.

Обращения граждан выражаются как в письменной, так и в устной форме. В них могут быть поставлены вопросы, касаю­щиеся прав и законных интересов как автора обращения, так и других граждан или интересов всего общества. Обращения де­лятся на предложения, заявления и жалобы.

Под предложениями обычно понимаются обращения граж­дан, направленные на улучшение деятельности государственных органов, рыночных структур экономики и общественных органи­заций, не связанные с нарушением прав и законных интересов са­мого гражданина. Предложения — это желание автора вклю­читься в общественную жизнь, эффективное средство полити­ческой активности гражданина, его непосредственного участия в совершенствовании форм управления. Обычно в них содер­жатся данные собственных наблюдений или практики работы автора, затрагивающие проблемы государственной и общест­венной жизни с указанием на недостатки в их решении, допус­каемые конкретными органами, предлагаются пути и способы решения затронутых проблем.

Под заявлениемподразумевается обращение граждан в це­лях реализации личных прав и законных интересов, не связан­ных с нарушением этих прав и интересов. Юридический эн­циклопедический словарь дает следующее определение: «За­явление — официальное обращение лица (или нескольких лиц) в учреждение или к должностному лицу, не связанное... с нарушением прав и законных интересов гражданина и не содержащее поэтому требования об устранении такого нару­шения. Заявления подаются, во-первых, в целях реализации права или законного интереса гражданина... и, во-вторых, для того, чтобы сообщить о тех или иных недостатках в ра­боте предприятий, учреждений и организаций...»*.

* Юридический энциклопедический словарь. — М.: Советская энциклопедия, 1984, с. 108.

Термин жалоба в словаре определен следующим образом:

«жалоба — обращение в государственный либо общественный орган или к должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина), общественной организации, предприятия и т.д.»*. Таким обра­зом, под жалобой понимается обращение с требованием о восста­новлении законных интересов граждан, нарушенных действиями либо решениями государственных органов, владельцами различных форм собственности, должностными лицами и общественными организациями. Жалобой признается также несогласие с решени­ем или действиями государственного либо другого органа, пред­приятия, учреждения, организации, затрагивающими права и охраняемые законом интересы граждан.

* Там же, с.95.

Работа с обращениями населения имеет свои особенности и ведется отдельно от общего делопроизводства. Она регламенти­руется специальным общеотраслевым документом «Типовое по­ложение о ведении делопроизводства по предложениям, заявле­ниям и жалобам граждан в государственных органах, на пред­приятиях, в учреждениях и организациях». В нем определен чет­кий порядок работы с этими документами, независимо от кате­гории и специфики деятельности того или иного учреждения. Кроме того, в некоторых регионах России изданы акты субъек­тов Федерации о работе с этой категорией документов. Напри­мер, 18 июля 1997 г. Московской городской Думой принят За­кон г. Москвы «Об обращениях граждан».

Прежде всего обращения граждан должны подаваться в те органы, учреждения и тем должностным лицам, от которых за­висит разрешение данного вопроса.

Жалобы на общественные организации, не имеющие выше­стоящих органов, подаются в местные органы власти.

Личную ответственность за организацию работы с обраще­ниями граждан, состояние делопроизводства по ним несут руко­водители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, которые обязаны постоянно держать этот участок работы под контролем.

При организации работы с обращениями надо использовать указанный выше нормативно-методический документ, взяв из него прежде всего порядок работы с этой категорией документов.

Технология работы с обращениями граждан требует орга­низации:

• приема граждан;

• приема и первичной обработки письменных обращений;

• регистрации обращений;

• направления обращений на рассмотрение;

• уведомления заявителя о направлений обращения в дру­гие учреждения;

• уведомления заявителя о длительном расследовании обращения;

• контроля за сроками исполнения документов и выполне­нием принятых по ним решений;

• информационно-справочной работы по обращениям;

• извещения заявителя о вынесенных решениях с одновре­менным, в случае необходимости, направлением решений для исполнения в соответствующие органы;

• группировки в дела и текущего хранения обращений;

• анализа поступивших обращений.

Обращения граждан в государственные и общественные орга­ны, на предприятия, в учреждения, организации могут быть по­даны в письменной форме, лично, по почте, с помощью телегра­фа и телетайпа, факса, электронной почты, а также устно долж­ностному лицу, наделенному правом и обязанностью рассмотре­ния обращений или ведущему прием граждан.

Все письменные обращения принимаются централизованно в одном месте. Проверив правильность доставки, письма вскры­вают, при этом конверты не уничтожаются, так как штамп на нем может являться доказательством даты получения документа. Кроме того, адрес автора обращения, по которому предстоит ответить, часто бывает написан лишь на конверте. Поэтому конверт сохраняется вместе с документом до конца решения вопроса и будет подшит в дело.

В нижнем правом углу документа проставляется штамп уч­реждения, получившего обращение. В нем стоит дата его полу­чения и начала работы с ним в данном учреждении. Иногда она может не совпасть с датой на конверте, так как последняя проставляется почтовым отделением, которое не всегда в тот же день доставляет письмо адресату. Поэтому именно с даты, про­ставленной в штампе, начинается отсчет срока исполнения об­ращения. Помимо даты в штампе указывается и регистрацион­ный номер предложения, заявления, жалобы, который состоит из начальной буквы фамилии автора и порядкового номера по­ступившего обращения, например, К — 121. Типовое положение о ведении делопроизводства по обращениям граждан допускает дополнение регистрационного индекса другими обозначениями, обеспечивающими систематизацию, поиск, анализ и сохран­ность обращений граждан.

К обращениям могут быть приложены различные справочные материалы в подлинниках или копиях. Их надо скрепить вместе с обращением, чтобы они не потерялись в процессе работы. На этом заканчивается первый этап работы с обращениями.

После первичной обработки все обращения передаются на регистрацию, которая ведется по единой форме в порядке, установленном Типовым положением. Регистрация этой ка­тегории документов помимо общих задач регистрации — учет, контроль и справочная работа — является также юридическим свидетельством того, что они приняты к рассмотрению в дан­ном учреждении. Регистрацию рекомендуется вести на ком­пьютере или на карточках и только в тех случаях, когда в уч­реждение, организацию или на предприятие поступает незна­чительное количество документов населения, можно оставить и журнальную форму регистрации.

Суть регистрации — внесение в компьютер или запись на карточке основных поисковых признаков документа и сведений о заявителе (см. вариант формы). При использовании автомати­зированной системы регистрационная карточка на обращения заполняется на экране компьютера.

При традиционной технологии регистрационные карточки изготавливаются из плотной бумаги формата А5 (210×148) или А6 (105×148).

Количество экземпляров заполняемых регистрационно-контрольных карточек определяется из потребностей организации контроля за исполнением и справочной работы по обращени­ям. Чаще всего это два-три экземпляра: 1-й — для контрольной картотеки, 2-й — для справочной картотеки, 3-й — направляет­ся вместе с документом к исполнителю. Однако прежде чем приступить к регистрации в любой форме, выявляют по алфа­витной картотеке или алфавитной книге, не является ли данное обращение повторным.

Повторным считается обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со време­ни подачи первого предложения, заявления или жалобы ис­тек установленный законодательством срок их рассмотрения или заявитель не был удовлетворен данным по первому об­ращению ответом.*

* См.: Типовое положение, п.4.

Повторное обращение при первичной обработке получает очередной регистрационный индекс, так как ведется валовой учет всех поступающих документов. Однако при регистрации повторного обращения в регистрационной карточке указывают­ся все признаки и первого документа, т.е. его номер и дата. На самом повторном обращении в правом верхнем углу и на его регистрационно-контрольной карточке делается от руки или специальным штемпелем отметка «повторно».

Типовое положение предусматривает и такой случай, когда гражданин одно и то же предложение, заявление или жалобу на­правил одновременно нескольким адресатам, и они были в ко­нечном итоге переадресованы в одно учреждение (организацию или предприятие), которое может решить поставленный вопрос по существу. Все эти обращения, попавшие в результате в одно место, должны учитываться под одним регистрационным индек­сом первого полученного документа с добавлением порядкового номера, например, В — 194/1, В — 194/2, В — 194/3 и т.д.

Зарегистрированный документ докладывается руководителю или его заместителю для принятия решения.

В законодательно-нормативных актах предусмотрен вариант, когда полученное обращение вообще не относится к компетен­ции получившего его учреждения (организации, предприятия). В этом случае работником, отвечающим за эту категорию доку­ментов, оно должно быть не позднее чем в пятидневный срок направлено на рассмотрение в компетентный орган или заяви­телю. В ответном письме дается разъяснение, куда ему следует направить свое обращение.

Если в обращении поставлены вопросы, требующие решения разных компетентных органов, руководитель организации, по­лучивший обращение, рассматривает вопрос, относящийся к его компетенции, а о содержании других вопросов сообщает в уста­новленные сроки соответствующим организациям.

Во всех случаях пересылки документов в другие организации заявители ставятся об этом в известность в пятидневный срок с момента получения документа. В том случае, когда руководитель сразу в процессе рассмотрения документа может решить постав­ленный в нем вопрос, он отражает свое решение в резолюции, которая является по существу ответом. На ее основе составляет­ся ответное письмо заявителю. Если вопрос требует лишь разъ­яснения, руководитель в резолюции указывает исполнителя и срок написания ответного разъяснительного документа. Все ука­зания руководителя о порядке рассмотрения документа и ис­полнения переносятся в регистрационно-контрольную карточку.

Каждое решение, принимаемое по обращению граждан, прежде всего должно быть основано на требованиях конкретных законов, всестороннем изучении обстоятельств и причин, поро­дивших критические замечания.

Чаще всего для принятия по обращению обоснованного решения необходимо собрать нужный информационно-спра­вочный материал, послать запрос на места, потребовать объ­яснения от виновных, направить документ для проверки в под­ведомственные органы, организовать выезд на место ответст­венного работника.

К рассмотрению обращений не следует привлекать лиц, уча­стие которых может повлиять на объективное решение вопро­сов, поднятых в документе.

Весь процесс рассмотрения обращений граждан подлежит обязательному контролю.

Сроки исполнения обращений определяются в зависимости от сложности поставленных в них вопросов. Как максимальный установлен месячный срок разрешения жалоб, заявлений и пред­ложений во всех органах. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются безотлага­тельно, но не позднее 15 дней со дня поступления. В тех случа­ях, когда для принятия решений по жалобе или заявлению не­обходимо проведение специальной проверки и истребование дополнительных материалов, разрешено, в порядке исключения, продление сроков не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу. Для разрешения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей были установлены более короткие сроки: в центральных органах вла­сти и управления — до 15 дней, в местных органах власти, на предприятиях и в учреждениях — безотлагательно, но не позднее 7 дней. Практика работы подтвердила оптимальность уста­новленных сроков работы с документами граждан. Этих сроков продолжают придерживаться и сегодня.

Контроль за своевременным разрешением рассматривае­мых документов возлагается на должностных лиц, которые обязаны обеспечивать своевременное, правильное и полное рассмотрение обращений и исполнение решений, принятых по обращениям граждан.

Типовое положение специальным пунктом указывает, что письма граждан, направленные в государственные органы, пред­приятия, учреждения, организации, различным адресатам, тре­бующие сообщить результаты рассмотрения предложения, заяв­ления, жалобы, берутся на особый контроль. На всех экзем­плярах регистрационно-контрольных карточек и на предложениях, заявлениях и жалобах проставляется штамп КОНТРОЛЬ или знак контроля К. Предложения, заявления и жалобы граждан, на кото­рые даются промежуточные ответы, с контроля не снимаются.

Контроль за исполнением ведется по регистрационно-контрольным карточкам, которые ставятся по срокам исполнения в контрольную картотеку. Контрольная картотека по обращениям граждан организуется и строится так же, как и контрольная сроковая картотека по другим административным документам.

Все движение контролируемого документа, передача его от исполнителя к исполнителю отмечаются на карточке с указани­ем не только фамилии исполнителя, но и даты передачи ему документа. Обращение снимается с контроля только после фак­тического выполнения принятого по нему решения, о чем дела­ется отметка в контрольно-регистрационной карточке. Распоря­жение о снятии с контроля дает лицо, принявшее по данному документу решение.

Для организации контроля за исполнением предложений, заявлений и жалоб граждан успешно используется компьютер. Количество документов, которое может быть проконтролирова­но с помощью компьютера, практически не ограничено. Быст­рота ввода и вывода информации в ЭВМ обеспечивает получе­ние оперативных данных о ходе исполнения документов до ис­течения срока исполнения, что позволяет осуществлять превен­тивный, предупредительный контроль, обеспечивать выполнение документов в запланированные сроки. Напоминания могут по­ступать с любой запрограммированной периодичностью, ЭВМ в случае необходимости может обобщить и проанализировать за определенный период времени работу отдельных исполнителей и структурных подразделений по исполнению обращений граждан.

Ввод данных в память компьютера по обращениям осуществ­ляется с клавиатуры. На экране можно перестраивать сводки о хо­де выполнения жалоб и заявлений по различным аспектам и полу­чать необходимое количество копий на печатающих устройствах. Диалог с компьютером ведет сотрудник, работающий с этой кате­горией документов. Автоматизированная система «АСУ—заявле­ние» способствует обеспечению высокой исполнительской дисци­плины, своевременному исполнению обращений граждан.

Имеются типовые программы для ведения контроля за сроками исполнения документа на персональных электронно-вычислительных машинах (ПЭВМ) и типовые программы для i ведения контроля и справочной работы с обращениями граждан.

.Одним из важных этапов работы с обращениями граждан является организация по ним информационно-справочной работы. Одно­временно с постановкой одного экземпляра регистрационно-контрольной карточки в сроковую картотеку другой экземпляр карточки ставится в справочную картотеку, построенную в порядке алфавита фамилий заявителей. По этой картотеке всегда можно дать ответ на запрос гражданина или учреждения о состоянии рас­смотрения конкретного обращения. Значительно удобнее вести справочную работу при автоматизированной системе, дающей воз­можность навести справку по любому реквизиту документа.

Результаты решения вопроса, поставленного в обращении, сообщаются заявителю. Ответы должны быть исчерпывающими, соответствующими действующему законодательству. Если кон­кретное выполнение решения поручено какому-либо другому органу, оно берется под контроль и об этом сообщается автору обращения с указанием должности лица, на которое возложен контроль за исполнением принятого решения. Решение, принятое единолично компетентным должностным лицом, сообщается автору обращения от имени органа, которому подчинено долж­ностное лицо. Решение, принятое коллегиальным органом, со­общается автору обращения со ссылкой на номер и дату приня­тия этого решения либо в виде выписки из решения или прото­кола. В письменной форме сообщаются и решения об отказе в положительном удовлетворении поднятых в обращении вопро­сов. При этом отказ должен быть аргументирование обоснован, указаны мотивы и основания отказа со ссылкой на действующее законодательство и решения компетентных органов.

Сотрудник, ведущий делопроизводство по обращениям граж­дан, обязан систематически вести анализ этой категории доку­ментов. Периодически (раз в месяц или квартал) составляются аналитические обзоры или справки, в которых отражают вопро­сы, по которым были поданы обращения, их количество по каж­дому вопросу, количество положительных и отрицательных ре­шений. Кроме того, в справках указывается, сколько обращений было решено в срок, сколько с просроченным сроком исполне­ния и почему. Такой анализ служит выявлению причин, порож­дающих нарушение прав и интересов граждан, изучению общест­венного мнения, совершенствованию работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

На каждом документе после окончательного решения и ис­полнения делается надпись В ДЕЛО и ставится личная подпись должностного лица, принявшего это решение.

В соответствии с требованиями Типового положения пред­ложения, заявления, жалобы должны быть возвращены после их разрешения работникам, ведущим делопроизводство по обраще­ниям, со всеми относящимися к ним материалами и экземпля­ром регистрационно-контрольной карточки для централизован­ного формирования дела и картотеки. Формирование и хране­ние дел у исполнителей запрещается.

Работник, ведущий текущее хранение обращений, формирует их в дела отдельно от общей переписки. При этом вместе с обра­щением подшивается копия ответа и все относящиеся к этому во­просу документы, собранные в процессе его рассмотрения, т.е. ка­ждое обращение составляет в деле самостоятельную группу. Внут­ри дела эти группы документов по обращениям располагаются обычно по фамилиям заявителей в алфавитном порядке. Если в учреждение поступает большое количество обращений граждан, то каждое дело заводится по одной или нескольким начальным бук­вам фамилий заявителей. Например, «Предложения, заявления, жалобы граждан на букву «А», «Б», «В»» и т.д. Если обращений ма­ло, они могут быть сгруппированы в одно-два дела. Коллективные письма сосредоточиваются в отдельном деле. Причем предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам работы организаций группируются раздельно от обращений по личным вопросам.

При небольшом количестве обращений их можно распола­гать в делах и в хронологической последовательности. Появив­шиеся дополнительные материалы по вопросу, связанному с об­ращением, или повторное обращение подшиваются к первой группе материалов. В дела группируются только исполненные документы. Обложка дела с предложениями, заявлениями и жа­лобами граждан оформляется по установленной форме.

Законченные дела с предложениями, заявлениями и жалобами граждан хранятся в учреждениях, организациях и на предприятиях в справочных и других целях. Ответственность за их сохранность, как и за сохранность всех документов, несут руководители. Сроки хранения этой категории документов указаны в статьях Типовых и отраслевых перечней документов с указанием сроков хранения*.

* Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения. — М.: Главархив СССР, 1989, ст. 31—35, с.20—21.

Обычные обращения личного и второстепенного характера, составляющие подавляющее большинство этой категории документов, хранятся пять лет, но предложения, интересные для ис-1 тории и имеющие практическое значение, будут храниться посто­янно. Все дела с обращениями, имеющие постоянный срок хранения, передаются через год после завершения по ним делопро­изводства в архив учреждения, а затем в государственный архив.

Подготовка предложений, заявлений и жалоб граждан и сда­ча в архив включает в себя оформление дел, проведение экспер­тизы ценности документа, составление описей. В зависимости от сроков хранения проводится полное или частичное оформление дел. Оформление дел входит в функции лица, ответственного за работу с обращениями граждан.

Контрольные вопросы

1. Какие документы понимаются под обобщенным названием «обращения граждан»?

2. В каких нормативно-методических документах закреплены тре­бования к работе с обращениями граждан?

3. В чем особенность ведения делопроизводства по обращениям граждан?

4. Каков порядок регистрации обращений граждан?

5. Каковы сроки рассмотрения обращений граждан и порядок контроля за их исполнением?

6. Каков порядок группировки обращений граждан в дела и ка­ковы сроки их хранения?