Региональная инвестиционная политика

Базовый состав элементов региональной инвестиционной политики может быть представлен следующим образом:

- цели и задачи политики;

- основные эффекты, планируемые от ее реализации;

- состав основных сфер и объектов политики;

- принципы взаимодействия государства с другими участниками процесса реализации политики.

По нашему мнению, существует инвариантный перечень целей и задач региональной инвестиционной политики, детерминированный ее местом в системе различающихся по функциям видам региональной политики, общими для всех территорий макроэкономическими условиями, тенденциями и проблемами развития. В качестве основной цели можно выделить обеспечение устойчивого экономического роста и на этой основе - достижение последовательного повышения качества жизни населения. На втором уровне состав базовых целей определяется следующим образом:

1.1. Формирование прогрессивной структуры и повышение конкурентоспособности экономики региона, ее отдельных отраслей и предприятий.

1.2. Развитие социальной сферы региона и рост ее вклада в увеличении экономического потенциала региона.

1.3. Повышение уровня интеграции региона в национальное и мировое экономическое, научное и образовательное пространство.

При их декомпозиции на третьем уровне выделяются следующие ключевые задачи:

1.1.1. Обеспечение государственной поддержки инвестиционной деятельности отраслей, являющихся «точками» роста экономики региона.

1.1.2. Содействие формированию и развитию ассоциативных форм бизнеса, основанного на межотраслевых, межрегиональных связях.

1.1.3. Стимулирование инновационной деятельности предприятий, связанной с освоением наукоемкой продукции, конкурентоспособной на национальном, мировом рынках.

1.1.4. Содействие становлению современной инфраструктуры инвестиционного рынка, эффективных рыночных механизмов межотраслевого перелива капитала.

1.1.5. Создание условий для развития системы консалтинговых услуг и информационных коммуникаций.

1.2.1. Обеспечение финансовой устойчивости социальной сферы.

1.2.2. Стимулирование инновационных процессов в социальной сфере.

1.2.3. Содействие процессам интеграции организаций (вузов, НИИ), реализующих креативный потенциал с бизнес-единицами.

1.3.1. Содействие процессам формирования устойчивых, долговременных кооперационных межрегиональных и внешнеэкономических связей предприятий региона.

1.3.2. Содействие процессам интеграции в национальное и мировое образовательное и научное пространство организаций, реализующих креативный потенциал.

Другой компонент инвестиционной политики - эффекты, которые намерены получить субъекты инвестиционной политики: государство, частные внешние инвесторы, предприятия и организации.

Для региональных органов власти и управления, по нашему мнению, наиболее значимы такие эффекты, как: рост доли региона в общероссийском объеме инвестиций в основной капитал, увеличение налоговой базы и на этой основе - доходов регионального и местных бюджетов, повышение уровня доходов и занятости населения, рост конкурентоспособности региональной экономики и ее отдельных отраслей, улучшение состояния окружающей среды.

Для частных инвесторов в составе эффектов реализуемой инвестиционной политики следует выделить: снижение инвестиционных рисков, уменьшение трансакционных издержек, связанных с процессами размещения инвестиционных ресурсов, повышение доходности инвестиций.

Для предприятий и организаций основными эффектами являются: расширение финансовой базы обновления факторов производства, увеличение функционирующего капитала и повышение его доходности, рост конкурентоспособности продукции и услуг, освоение новых сегментов рынка, снижение трансакционных издержек, связанных с процессами поиска и привлечения инвестиционных ресурсов.

Следующий компонент инвестиционной политики - основные сферы и объекты ее осуществления. Приоритетными сферами такой политики в современных российских условиях являются: реальный сектор региональной экономики, ее производственная, социальная и рыночная инфраструктура, природоохранная деятельность.

Состав объектов, одновременно привлекательных для бюджетного и частного инвестирования, по нашему мнению, может быть определен по следующим критериям:

- отнесенность предприятий к перспективным отраслям, «точкам роста», реализующим конкурентные преимущества региона;

- принадлежность реципиентов к группе социально значимых предприятий (в том числе, градообразующих, бюджетообразующих);

- идентификация инвестиционных проектов как наукоемких, реализующих новейший технологический уклад и обеспечивающих выход предприятий и организаций на новые сегменты национального и мирового рынков товаров и услуг.

Для государства как инвестора значимы будут и другие объекты. Необходимым для него будет финансирование инвестиционных процессов в отраслях, предприятиях производственной инфраструктуры.

Его инвестиционные ресурсы, по нашему мнению, должны также дополнить ограниченные источники самофинансирования унитарных предприятий, играющих ключевую роль в экономике страны и региона и нуждающихся в реструктуризации, качественном обновлении технической базы и технологий. Приоритетными объектами инвестиций для государства будут и организации социальной инфраструктуры, относящиеся к публичному сектору.

Переходя к характеристике следующего компонента инвестиционной политики - принципам взаимодействия государства с другими участниками, заметим, что попытка разработки их наиболее полной версии предпринята в Концепции государственной инвестиционной политики на период до 2010 года.

В совокупность предложенных в этом документе «принципов государственной инвестиционной политики» включены принципы:

А) усиления роли государства как гаранта нормативно-правового режима хозяйственной деятельности инвесторов;

Б) обеспечения публичности, открытости и предсказуемости проводимой политики;

В) обеспечение «прозрачности» инвестиционных потоков и программ;

Г) создания равных конкурентных условий хозяйственной деятельности всем инвесторам независимо от формы собственности;

Д) иммунитета внутренних инвесторов в отношении вступления в силу правовых норм, ухудшающих условия внутренних инвестиций;

Е) приоритета инвестиций в «человеческий капитал», в решение проблем развития социальной инфраструктуры;

Ж) приоритета государственной поддержки стратегически важных для страны инфраструктурных объектов, а также проектов, обеспечивающих экологическую безопасность;

З) нацеленности на решение приоритетных социально-экономических задач [2].

Применительно к региону Концепция вводит принципы: З) эффективного использования бюджетных инвестиций; К) активного содействия выравниванию инвестиционного потенциала; Л) сведения до минимума совместного финансирования инвестиционных проектов.

Анализ предложенного состава принципов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, полагаем, что принципы «обеспечения публичности, открытости и предсказуемости ...», «эффективного использования инвестиций», «обеспечение «прозрачности» инвестиционных потоков и программ», «нацеленности на решение приоритетных социально-экономических задач» скорее относятся не к принципам взаимодействия участников этой политики, а к императивам, определяющим требования к процессам ее разработки и реализации.

Во-вторых, приведенный перечень принципов инвестиционной политики не является достаточным. Полагаем, что он должен быть дополнен включением принципов: приоритета государственной поддержки инвесторов, обеспечивающих развитие и реализацию конкурентных преимуществ территорий; балансирования интересов государства и других участников инвестиционной политики.

В-третьих, содержательная характеристика отдельных принципов отличается неполнотой. Неясно, например, почему иммунитет в отношении вступления в силу правовых норм, ухудшающих условия инвестирования, гарантируется только внутренним инвесторам. Хотя проблема привлечения зарубежных инвестиций по-прежнему остается нерешенной, в том числе, по причине непредсказуемости изменений в региональном правовом поле деятельности иностранных инвесторов.

Непонятно также: почему действие императива эффективного использования инвестиций ограничивается сферой бюджетного финансирования. Между тем, государство должно содействовать продуктивному применению и частных инвестиций.

Полагаем возможным предложить уточненный по составу и содержанию перечень принципов взаимодействия участников инвестиционной политики:

- балансирования интересов государства и других участников инвестиционной политики.

- активной роли государства в создании институциональной среды, стимулирующей инвестиционную деятельность субъектов хозяйствования;

- обеспечения равных конкурентных условий хозяйственной деятельности инвесторам независимо от формы собственности;

- приоритета государственной поддержки стратегически важных для страны инфраструктурных объектов, а также проектов, обеспечивающих экологическую безопасность;

- гарантии иммунитета любых инвесторов в отношении вступления в силу правовых норм, ухудшающих условия внутренних инвестиций;

- приоритета инвестиций в «человеческий капитал»;

- приоритета государственной поддержки инвесторов, обеспечивающих развитие и реализацию конкурентных преимуществ территорий.

Продуктивность любой политики, в том числе, инвестиционной, в существенной мере определяется качеством процессов ее разработки и реализации. Его обеспечение сопряжено с реализацией определенных принципов.

Следует отметить, что в опубликованных работах в названной предметной области представлены единичные попытки определения их необходимого и достаточного состава. В качестве примера может быть приведена Программа инвестиционной деятельности Московской области. В ней содержится ряд искомых принципов, в том числе: избирательного подхода к территориям, имеющим неодинаковые условия и потенциал социально-экономического развития; наличие адекватного информационного обеспечения разработки и реализации такой политики [3].

Авторы «Методических рекомендаций по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования» считают, что при формировании инвестиционной политики следует ориентироваться на следующую систему принципов: целенаправленность, вариантность, избирательность, гласность [4].

Первый из названных принципов предполагает выбор и обоснование конкретных для рассматриваемого периода целей инвестирования. Второй - разработку и оценку возможных стратегий инвестирования с позиций местного сообщества. Третий - решение особо приоритетных проблем развития территории [5].

По нашему мнению, первый принцип фиксирует только одно из требований к определению целевой функции инвестиционной политики: ее конкретизацию. Не менее значимым является обеспечение взаимосвязанной проработки целей и других элементов этой политики: эффектов, инструментария и др. Трактовка второго принципа также отличается ограниченностью, поскольку разные участники политики (региональные и местные власти, институциональные и иные инвесторы, предприятия и организации) будут реализовывать разные стратегии.

В другой работе ключевые принципы инвестиционной политики определены следующим образом:

- усиление государственного и муниципального контроля за целевым расходованием бюджетных средств, направляемых на инвестирование;

- последовательная децентрализация инвестиционных процессов на основе развития многообразных форм собственности;

- размещение ограниченных централизованных капитальных вложений исключительно на конкурсной основе;

- перенос центра тяжести с бюджетного безвозвратного финансирования на кредитование на возмездной и платной основе;

- приоритетное использование возрастающей части инвестиций на реализацию эффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов и объектов малого бизнеса;

- расширение практики долевого финансирования инвестиционных проектов государственными и коммерческими структурами региона [6].

Оценивая экономико-организационных потенциал ряда названных принципов отметим, следующее. Логично звучит императив децентрализации инвестиционных процессов, отражая повышение ответственности территорий за свое развитие. Однако применительно к бюджетным инвестициям его соблюдение сейчас вряд ли возможно, если учесть реально существующее и обостряющееся противоречие между потребностями региона, муниципального образования в этом виде ресурсов и усиливающейся их централизацией.

Излишне жестко формулируется требование размещения централизованных капитальных вложений исключительно на конкурсной основе. Для современных условий предпочтительным является вариант преимущественного использования конкурсного порядка распределения государственных инвестиций. Достаточно учесть ограниченные финансовые возможности унитарных предприятий, играющих ключевую роль в развитии отраслевой и региональной систем и нуждающихся в качественном обновлении производственного аппарата, слабость финансовой базы подавляющего большинства муниципальных образований.

Императив приоритетного использование возрастающей части инвестиций на реализацию эффективных и быстроокупаемых проектов и объектов малого бизнеса, на наш взгляд, ограничивает сферу инвестиционной политики, выводя из нее предприятия производственной и социальной инфраструктуры, отличающиеся значительным временным лагом между вложением инвестиций и получением от них эффекта.

Полагаем возможным предложить уточненный и дополненный состав принципов разработки и реализации инвестиционной политики:

- системности;

- комплексности;

- обеспечения публичности, открытости и предсказуемости проводимой политики;

- эффективного использования инвестиций;

- обеспечение «прозрачности» инвестиционных потоков и программ»,

- нацеленности на решение приоритетных социально-экономических задач;

- усиление роли инновационной составляющей целей и задач инвестиционной политики;

- размещение бюджетных капитальных вложений преимущественно на конкурсной основе;

- избирательного подхода к территориям, имеющим неодинаковые условия и потенциал социально-экономического развития;

- единства инвестиционной, структурной, социальной политики;

- единства действий разных уровней власти;

- соответствия бюджетных обязательств и их ресурсного обеспечения;

- необходимого и достаточного разнообразия форм и инструментов политики;

- обеспечения мониторинга процессов и результатов реализации инвестиционной политики.

В содержательной характеристике предложенных нами принципов обратим внимание на следующие компоненты.

1. Принцип системности. Его реализация предполагает взаимоувязанную проработку, обеспечение единства всех элементов региональной политики (целей, задач, эффектов, сфер, принципов взаимодействия участников, инструментария).

2. Принцип комплексности. Следование этому принципу требует учета условий и факторов разной природы (экономических, социальных, организационно-правовых), детерминирующих состав, приоритеты, содержание целей и задач инвестиционной политики, объем и структуру ее ресурсного обеспечения.

3. Принцип единства инвестиционной, структурной, социальной политики. Названный принцип отражает объективно существующую последовательность в достижении целей социально-экономического развития региона: посредством расширения объема и повышения эффективности инвестиций, направляемых в ключевые сферы и точки роста экономики, обеспечивается развитие ее структуры и повышение конкурентоспособности, что в конечном итоге позволяет улучшить качество жизни населения. Отсюда, потребность в согласовании целей и эффектов инвестиционной политики и других, связанных с нею видов региональной политики.

4. Принцип единства действий разных уровней власти. Этим принципом устанавливаются правила: взаимосвязанной разработки и реализации инвестиционной политики на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном; дополнения (усиления) экономических и организационных возможностей в этой сфере местного самоуправления и территориального управления ресурсами более высокого уровня.

5. Принцип соответствия бюджетных обязательств и их ресурсного обеспечения. Важность этого принципа определяется существенной ролью бюджетных инвестиций в обеспечении модернизации организаций производственной и социальной инфраструктуры, предприятий, играющих ключевую роль в региональной экономике.

6. Принцип необходимого и достаточного разнообразия форм и инструментов инвестиционной политики. Такой принцип означает, что состав средств, используемых органами государственной власти и управления при осуществлении инвестиционной политики, должен отражать многообразие ее целей и задач, специфику состояния отдельных сфер и объектов, существующее разделение предметов ведения и полномочий в инвестиционной сфере государственных органов разных уровней, а соответственно, особенности их экономико-организационного воздействия.

7. Принцип обеспечения мониторинга процессов и результатов реализации инвестиционной политики. Его роль определена потребностью в отслеживании ключевых характеристик инвестиционных процессов. Мониторинг призван содействовать решению следующих задач: оценки уровня достижения поставленных целей инвестиционной политики, оперативной корректировки (в случае необходимости) действий органов власти, анализа тенденций в инвестиционной сфере региона; прогнозирования и моделирования параметров инвестиционной сферы.