Федеральные округа как перспективная модель территориального управления в России

Ранее был рассмотрен ряд базовых вопросов теории и практики территориальной организации российского общества. На основе многочислен ных процитированных работ следует считать доказанным тезис о том, что идеи безграничной федерализации действительно были поддержаны рядом политиков, ученых, увидевших в процессах развития России в 1991-1999 гг. некие исторические аналогии.

Предложения по реформированию территориально-политического устройства, как уже было отмечено, выдвигались непрерывно в 80-90е гг. Российские эксперты уже в 1997 г. указывали, что «не исключена возможность реформирования в будущем сетки административно-территориально го деления России с учетом «встраивания» в нее крупных экономических районов (федеральных округов). Однако система мер в этом направлении должна быть тщательно подготовлена и осуществлена поэтапно с преобладанием на начальных этапах ассоциативных экономических и институцио нальных межрегиональных структур в крупных экономических районах». Однако лишь в настоящее время они существуют как часть общей тенденции. Так, в 2001 г. была озвучена идея ликвидации дотационной Курганской области путем раздела ее между Челябинской, Свердловской и Тюменской.

В 2002 г. проблемы укрупнения субъектов Федерации поднимались несколько раз губернаторами Красноярского края Александром Лебедем и Ярославской области - Анатолием Лисицыным. Первый предложил вернуть в состав края Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. Второй - присоединить к более богатой, индустриально развитой Ярославской области две соседние - Ивановскую и Костромскую. В комментариях к своему законопроекту об укрупнении регионов Центральной России, который Лисицын направил на рассмотрение в администрацию президента и правительство РФ, он писал, что слияние промышленно развитой Ярославской области с аграрно развитой Костромской дало бы хорошие результаты. Кроме того, он напомнил, что Ярославская область является донором российского бюджета, а упомянутые соседи получают дотации. В результате слияния они могли бы образовать самодостаточный эффективный регион и не просить денег у Центра. Бывший руководитель межрегиональ ной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Централь ная Россия» Анатолий Лисицын считает, что Москва должна в порядке эксперимента разрешить объединение двух-четырех регионов центральной части России.

Было бы серьезным преувеличением видеть за такими губернаторс кими инициативами только хорошо продуманный пиар. Политический аспект проблемы не должен затмевать экономический и управленческий аспект проблемы. Как правило, предлагается делить или присоединять дотационные области. В этом случае банкротство региона действительно может быть предотвращено. Потенциально такая возможность существует. Журнал «Эксперт» приводит слова заместителя министра финансов, руководи теля департамента внутреннего долга Минфина РФ Беллы Златкис о том, что в отношении регионов, неспособных обслуживать собственный внутренний долг, может начаться процедура банкротства.

Существуют, впрочем, технические сложности. Угрожая регионам «внешним управлением», Минфин на самом деле не может вмешаться в их финансовые дела. В Бюджетном кодексе РФ не прописана сама процедура введения федерального контроля. Более того, в кодексе сказано, что решение о введении внешнего управления принимает «орган государственной власти», но какой именно - неизвестно. Тем не менее очевидно, что стойкая бюджетная недостаточность может стать основанием не только для федеральной санации но, в конечном счете, запустить процедуру изменения территориально-политического устройства. Мнения специалистов сходятся на том, что существуют некоторые ключевые проблемы, которые с неизбежностью возникнут в случае постановки задачи укрупнения субъектов Федерации в практическом плане. Отсутствует целостное видение «конечного продукта» укрупнения, т.е. той модели Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стремится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т.д. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представле нии властью его результатов. Кто серьезно исследовал последствия, к которым приведет стихийное укрупнение? Если вместо 89 будет создано 20-30 субъектов Федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституцион ного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Безусловного одобрения заслуживает идея необходимости законода тельного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных, малочисленных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотацион ным субъектом и др.). Ясно, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны. Существует еще один очень интересный аспект укрупнения субъектов: «Трудно управлять 89-ю субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения. Наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной Федерации, состоящей из одностатусных субъектов

После выхода Указов Президента РФ № 849 (13.05.2000) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федераль ном округе» и № 1149 (21.06.2000) «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» и прохождения законодательных инициатив о новом порядке формирования верхней палаты парламента Российской Федерации, а также внесения изменений в общие принципы организации законодательных, исполнительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления политологи и юристы заговорили об усилении исполнительной власти. Так называемый пакет президентских инициатив по укреплению государственности, состоял из пяти документов: двух Указов - «О полномочном представителе Президента РФ в федераль ном округе» (13.05.2000) и «О государственном Совете РФ» (1.09.2000); и трех законов - «О порядке формирования Совета Федерации Федераль ного Собрания РФ» (5.07.2000), Изменения и дополнения (поправки) к законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (29.07.2000) и «Об общих принципах организации органов местного самоуправления РФ» (4.08.2000).

Ситуация качественно изменилась после создания новых единиц территориального деления страны, а именно семи федеральных округов.

Перечень федеральных округов (с изменениями на 21 июня 2000 г.)

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградс кая область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярс кий край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федераль ного округа - г. Хабаровск.

Итак, только состав субъектов Дальневосточного федерального округа повторяет состав Дальневосточного экономического района. Остальные федеральные округа создавались путем объединения нескольких районов или их частей. Сибирский федеральный округ объединил субъекты Западно- и Восточно-Сибирского районов. Значительные изменения при формирова нии федеральных округов произошли на Урале. В составе Уральского федерального округа из субъектов Федерации Уральского экономического района остались: Курганская, Свердловская и Челябинская области. При этом остальные субъекты Уральского района (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) «ушли» в состав Приволжского федерального округа. Однако это было компенсирова но отделением от Западно-Сибирского экономического района и присоеди нением к Уральскому округу Тюменской области с округами, находящимися внутри ее (Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким). Соответственно, в состав Приволжского округа вошел Волго-Вятский экономический район, Поволжский район без Волгоградской и Астраханской областей и Республи ки Калмыкия и пять субъектов Федерации Уральского района.

В состав Центрального федерального округа полностью вошли субъекты Центрального и Центрально-Черноземного экономических районов. Северо-Западный округ составили два экономических района - Северо-Западный и Северный районы и Калининградская область. Наконец, Южный федераль ный округ включает все субъекты Федерации Северо-Кавказского экономи ческого района, а также три региона Поволжского экономического района.

Важно выяснить, какова же цель создания семи округов? Обратимся к формулировке Указа Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями 9 сентября 2000 г.). В документе отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Таким образом, нельзя говорить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статисти ческой информации и координация деятельности территориальных подразде лений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено. «Формирование мегарегио нов, если можно их так назвать, не должно сказыват ься на снижении устойчиво сти вертикали власти. Ведь речь идет не о регулировании экономических процессов, а о соблюдении правового поля «единых правил игры», определенных федеральным законодательством в границах округа и обусловленных национальными геостратегическими интересами страны. Трудно сказать, что будет через два-три года, может быть, изменятся границы округов

Откуда же появилась подобная схема, имеющая достаточно слабое сходство с системой экономического районирования? Ответ можно получить, обратившись к Указу Президента РФ (27.07.1998) № 900 «О военно-админист ративном делении Российской Федерации». Согласно Указу установлено следующее военно-административное деление Российской Федерации:

Ленинградский военный округ - в административных границах Республики Карелия, Республики Коми, Архангельской, Вологодской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей, Санкт-Петербурга и Ненецкого автономного округа;

Московский военный округ - в административных границах Белгород ской, Брянской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей и г. Москвы;

Северо-Кавказский военный округ - в административных границах Республики Адыгея, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарс кой Республики, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия Алания, Чеченской Республики, Краснодарского, Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей;

Приволжский военный округ - в административных границах Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Удмуртской Республики, Чувашской Республики, Кировской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа;

Уральский военный округ - в административных границах Курганс кой, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Ханты-Мансийско го и Ямало-Ненецкого автономных округов;

Сибирский военный округ - в административных границах Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Тыва, Республики Хакасия, Алтайско го, Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Читинской областей, Агинского Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненец кого), Усть-Ордынского Бурятского и Эвенкийского автономных округов;

Дальневосточный военный округ - в административных границах Республики Саха (Якутия), Приморского, Хабаровского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской, Сахалинской областей, Еврейской автономной области, Корякского и Чукотского автономных округов.

Лекция 6