Основные нормативные акты. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // Ведомости РФ. 1992. N 3. Ст.89.

Постановление Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. N 2980-1 "Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) // Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст.1617; 1993. N 2. Ст.79; N 28. Ст.1073.

Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. N 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" // Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст.312.

Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" // САПП РФ. 1992. N 1. Ст.3.

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 1. Ст.2.

Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1478.

§ 1. Понятие приватизации государственного
и муниципального имущества

Существование социалистического способа производства в нашей стране основывалось в числе прочего на едином фонде государственной собственности. Реформирование экономики страны в конце 80-х гг. ХХ в., отказ от административно-командных методов управления и постепенный переход к рыночным отношениям потребовал соответствующих изменений в системе отношений собственности на средства производства. Уже в середине 80-х гг. появились правовые конструкции, опосредующие перевод государственных предприятий на самоокупаемость и хозрасчет, в том числе путем создания арендных и иных коллективных предприятий. Но для устранения монопольного положения государственных предприятий и создания независимых и самостоятельных хозяйствующих субъектов были необходимы более радикальные методы, направленные на разгосударствление экономики. Термин "разгосударствление" широко использовался в нормативных актах, часто одновременно с понятием приватизации, при этом основное различие между указанными понятиями основывалось на правовом статусе лица, приобретающего государственное имущество (коллективные и частные предприятия)*(430). Законодательство этого периода широко использовало экономические термины, выделяя особо коллективные формы собственности. Преобразование государственной собственности в коллективную, основанную на существовании "коллективных" (арендных) предприятий, традиционно рассматривалось как "разгосударствление". Приватизация понималась как один из способов разгосударствления, направленный на преобразование государственной собственности в частную*(431). Таким образом, сущность приватизации заключается в изменении формы собственности и субъекта права собственности на имущество. Следовательно, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

В экономическом смысле под приватизацией понимается "преобразование отношений собственности путем передачи или продажи на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам"*(432). В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский под приватизацией предприятия понимают инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления; под приватизацией экономики - происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственников в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта*(433).

Термин "приватизация государственного имущества" традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). Понятие "приватизации" в качестве юридического термина появилось в Законе РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-I "О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации"*(434). Под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др. (ст.1 Закона).

Данное определение содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества;

использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества.

В ГК РФ приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК). Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства о приватизации, начавшаяся в 1997 г., изменила и легальное определение приватизации.

Действующее законодательство понимает под приватизацией государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц (ст.1 Закона о приватизации 2001 г.).

Легальное определение приватизации изменялось и развивалось на протяжении ряда лет, в том числе в результате изменения ее целей и методов.

От приватизации следует отличать иные отношения, возникающие при отчуждении в частную собственность государственного и муниципального имущества, в том числе при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями закрепленным за ними государственным имуществом.

Законодательство о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

государственного и муниципального имущества на основании судебного решения.

Отчуждение государственного и муниципального имущества в указанных случаях регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Так, например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется Законом о банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации.

§ 2. Законодательство Российской Федерации о приватизации
государственного и муниципального имущества

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируя отношения, в которых государство играет главенствующую роль. Эта роль проявляется также и в том, что нормы законодательства о приватизации, как правило, императивны и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского права при регулировании соответствующих отношений.

Основу правового регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основой осуществления приватизации государственных предприятий стал вышеупомянутый Закон 1991 г., которым определялись порядок и способы приватизации, льготы, предоставляемые при приватизации, основания и порядок признания недействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.

Закон 1991 г. выделял следующие условия приватизации государственных предприятий:

1) нахождение приватизируемого объекта в государственной (муниципальной) собственности;

2) принадлежность покупателя к субъектам частной собственности;

3) возмездный характер приобретения приватизируемых объектов.

Как правило, приватизация предприятий носила возмездный характер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату. Исключением из общего правила стало их приобретение за приватизационные чеки, бесплатно распространяемые среди населения.

Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(435), существенно изменившего понятие и условия приватизации.

Основные изменения порядка приватизации заключались в числе прочего в следующих принципах:

обязательная возмездность приватизации;

законодательное определение способов приватизации;

принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона;

существенное изменение некоторых способов приватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных и муниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

ужесточение правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество.

Закон 1997 г. утратил силу в связи с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", вступившего в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении трех месяцев с момента его опубликования. Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную собственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключен один из основных и первоначальных ее способов - выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменен статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.

Цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации в Российской Федерации устанавливались Государственной программой приватизации. В период приватизации существовало три программы приватизации: на 1992-1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. N 2980-1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" была утверждена новая программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" были установлены цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.

Программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации.

Большое значение для правового регулирования приватизации имели указы Президента РФ, определяющие способы и порядок приватизации, компетенцию государственных органов в период приватизации и т.п. Основную роль в правовом регулировании процесса приватизации сыграл Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. N 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", которым было утверждено 7 различных Положений, в том числе о порядке оформления документов на приватизацию, о приватизации предприятий на аукционе и по конкурсу, о работе комиссий по приватизации и некоторые другие. Порядок приватизации имущества, сданного в аренду, также определялся Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду"*(436).

Реализация основного способа приватизации - преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества также регулировалась Указом Президента. Порядок преобразования был определен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" (далее - Указ N 721), утвердившим Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовой устав акционерного общества.

Постановления Правительства РФ принимались на основании и во исполнение указов Президента, определяя порядок приватизации в конкретных отраслях промышленности, а также детализируя и уточняя положения указов Президента. Так, во исполнение Указа N 721 было принято постановление Правительства РФ от 4 августа 1992 г. N 547 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества"*(437), которым было утверждено Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации, и типовой план приватизации.

Усиление нормотворческих функций Правительства РФ произошло после принятия Закона 1997 г., предусматривавшего принятие Правительством соответствующих нормативных актов. Во исполнение Закона Правительством РФ были приняты постановления, регулирующие отдельные способы приватизации:

от 27 марта 1998 г. N 356 "Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества"*(438);

от 23 мая 1998 г. N 487 "Об утверждении Положения о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации"*(439);

от 9 ноября 1998 г. N 1311 "Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества"*(440).

Особую роль в правовом регулировании приватизации сыграли нормативные акты Министерства имущественных отношений РФ (в период приватизации - Госкомимущество). Нормативные акты Госкомимущества разъясняли порядок применения законодательства при приватизации предприятий, определяя технические и организационные ее процедуры, особенности приватизации предприятий в отдельных отраслях промышленности, а также устраняя пробелы действующего законодательства в регулировании приватизации и функционировании создаваемых акционерных обществ. К числу наиболее значимых нормативных актов Госкомимущества следует отнести следующие распоряжения:

от 15 февраля 1994 г. N 342-р "Об утверждении Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий"*(441);

от 4 ноября 1992 N 701-р "Об утверждении и введении в действие Положения о продаже акций в процессе приватизации и Положения о специализированных чековых аукционах"*(442);

от 18 апреля 1994 г. N 840-р "Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества"*(443).

В целом законодательство о приватизации характеризуется постоянным изменением и совершенствованием принятых нормативных актов, большим количеством подзаконных нормативных актов, восполняющих существующие пробелы законодательного регулирования, краткосрочность действия многих нормативных актов. Все это обусловлено особенностями приватизации в нашей стране, в том числе сочетанием масштабности приватизации и ограниченности ее сроков.

§ 3. Субъекты отношений по приватизации государственного
и муниципального имущества

В процессе приватизации государственного и муниципального имущества между ее участниками возникают соответствующие общественные отношения, регулируемые правом. В правовой литературе распространено мнение о существовании особых "приватизационных правоотношений"*(444). В качестве субъектов указанных отношений выступают, с одной стороны, собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (ст.214 ГК РФ). Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст.215 ГК РФ). То есть собственником государственного и муниципального имущества, а следовательно, и субъектом приватизационных отношений являются соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Разделение государственной собственности, а также выделение муниципальной собственности было проведено на основании постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Дальнейшее разграничение государственной собственности и отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы и лица. Закон о приватизации 2001 г. наделяет правом действовать от имени Российской Федерации при приватизации федерального имущества Правительство РФ. В пределах своей компетенции Правительство РФ:

ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;

руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;

принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;

осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества.

Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями по осуществлению функций приватизации федерального имущества. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по приватизации федерального имущества является Министерство имущественных отношений РФ (ранее - Мингосимущество, Госкомимущество), действующее на основании Указа Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1063 "О Министерстве государственного имущества Российской Федерации"*(445) и Положения о Министерстве имущественных отношений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. N 377*(446). По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения. Таким образом, действующее законодательство ограничивает компетенцию федеральных органов исполнительной власти и иных государственных учреждений по принятию решений о приватизации и продаже имущества, закрепляя указанные полномочия непосредственно за Правительством РФ. Ранее действовавший Закон 1997 г. определял особую категорию субъектов в отношениях приватизации - продавцов федерального имущества (ст.10 Закона), которыми являлись специализированное учреждение и назначенные им представители. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1438 "О специализированном учреждении по продаже федерального имущества" в качестве специализированного учреждения был определен Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Правовое положение РФФИ было определено Положением о Российском фонде федерального имущества*(447), утвержденным Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. N 2173 "Вопросы Российского фонда федерального имущества"*(448). В настоящее время правовое положение РФФИ установлено постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества"*(449).

Соответствующие специализированные учреждения - фонды имущества были созданы и в субъектах Российской Федерации. Их правовое положение определялось распоряжением РФФИ от 14 апреля 1994 г. N 76 "Об утверждении Примерного Положения о фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наделенного полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества"*(450).

Федеральное законодательство не определяет структуру и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества. Указанные вопросы должны определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст.5 Закона о приватизации 2001 г.). Надо признать не совсем удачным выбор данного термина, поскольку не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового договора купли-продажи. Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Таким образом, покупателями при приватизации не могут быть государственные и муниципальные предприятия, а также иные юридические лица (общества, товарищества), имеющие определенную долю государственной собственности. Подобное ограничение установлено исходя из смысла приватизации, при которой государственное имущество должно быть передано только в частную собственность, в противном случае передача имущества не будет являться приватизацией. Открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации, поскольку это будет противоречить законодательству об акционерных обществах.

Обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на покупателя. В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.

Особую категорию покупателей всегда составляли нерезиденты - иностранные инвесторы. Ранее действовавшее законодательство ограничивало участие нерезидентов в приватизации предприятий (разд.10 Программы приватизации 1993 г.). Так, например, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи могли быть приняты Правительством РФ или правительствами республик в составе Российской Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) (п.10.1 Программы приватизации 1993 г.). Законодательство предусматривало перечень имущества, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (ст.4 Закона 1997 г.). Закон 2001 г. (ст.16) не содержит подобных ограничений в отношении нерезидентов, предъявляя лишь дополнительные требования к документам, представляемым иностранными покупателями государственного имущества. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов (ст.21 Закона о приватизации 2001 г.).

В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности.

Иногда в качестве субъекта приватизационных отношений особо выделяют государственное и муниципальное предприятие, подлежащее приватизации. Но вряд ли можно рассматривать предприятие в процессе приватизации в качестве самостоятельного субъекта приватизационных отношений. Предприятие в процессе приватизации является ее объектом.