Ответственность за вред, причиненный актами власти
Методологически нужно договориться. Вопросы со 2 по 6 посвящены специальным деликтам. Есть исходное деление: генеральный и специальный деликт. В специальном деликте у нас либо появляются специальные условия ответственности, либо общие условия меняются.
Поэтому характеризуя каждый из специальных деликтов, мы будем останавливаться только на особенностях таких деликтов, а всё, что не подвергается изменению (все общие правила, не измененные в специальном деликте), будут применяться в специальном деликте.
Собственно, правовая регламентация данного деликта обусловлена статьей 53 Конституции (каждый имеет права на возмещение государством вреда, причиненного действием или бездействием органа государственной власти или их должностных лиц).
Это предписание практически продублировано в ст.16 ГК: обязанность публичного образования возместить убытки, возникшие вследствие незаконных действий такого образования.
Тут, прежде всего, общие условия возникновения такого деликта.
Прежде всего, тут характерно специфическое понимание такого общего условия, как противоправность. Тут длительное время доктрина исходила из того, что вопрос о противоправности действия должен решаться с точки зрения той отрасли права, которая регламентирует данную деятельность. Именно по этой причине наша доктрина исходила из того, что для вопроса об ответственности органов власти не действует общая презумпция противоправности причинения вреда. Тут, мол, должна применяться обратная презумпция: презумпция правомерности всякого поведения государственного органа.
Тут и с бытовой точки зрения легко эту позицию обосновать. Всякое действие государственного органа, посягающее на субъективное право, рассматривалось бы противоправным. А так нельзя. Поэтому доктрина и говорит, что так нельзя.
Длительное время доктрина даже не парилась по поводу этого вопроса.
Но так было где-то до середины 90-х, когда в процессуальном законодательстве (ГПК, АПК) появились специальные правила, связанные с обжалованием действий государственных органов и их должностных лиц. И вот, эти процессуальные нормы говорили, что в рамках такой процедуры обжалования доказывать правомерность своих действий должны именно госорганы. Сейчас в ГПК и АПК так и говорится.
И вот сегодня в доктрине появилась уже популярная точка зрения, что эти процессуальные правила являются отражением материального правила. Эти процессуальные нормы воплощают не что иное, как воплощение в специальном деликте общего принципа генерального деликта: презумпция противоправности всякого причинения вреда.
Павлов говорит, что последняя концепция неочевидна. Ибо это два разных обстоятельства. Решение вопроса о бремени доказывания в процедуре обжалования и решение с точки зрения материального права – это две большие разницы.
Предписания ГПК и АПК не входят в систему гражданско-правового регулирования, а значит, они не применимы.
И вот, в п.5 Инф. Письма ВАС №145 от 31.05.2011 (дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами) ВАС делает следующий вывод: требуя возмещение вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, причинившего вред и совершенного госорганом или его должностным лицом. Отсюда, ВАС исходит из презумпции правомерности.
Тут общая презумпция меняется (презумпция неправомерности).
Справедливости ради, нужно сказать, что это указание ВАСа несколько противоречиво. Ибо с одной стороны, этой фразой п.5 начинается, а дальше ВАС говорит: при этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, лежит на ответчике. Это, казалось бы, понятно: нужно разделить гражданско-правовое регулирование (презумпция противоправности) и одновременно применить процессуальные нормы (где бремя доказывания правомерности принятого акта доказывается тем, кто принял такой орган).
Если мы обратимся к казусу, который в п.5 описан, то этот казус порождает больше вопросов, чем ответов.
Но, собственно, как бы то ни было, это указание ВАСа еще раз подчеркивает, что вопрос о противоправности как условии, необходимым для реализации предписаний о данном специальном деликте, является вопросом непростым. И руководствоваться только процессуальным законодательством, наверное, невозможно.
При этом, говоря о противоправности как условии возникновения деликтного обязательства, мы должны понимать, что обязательным условием для возмещения соответствующего вреда является предварительное признание соответствующего акта незаконным или недействующим.
При этом нужно понимать, что речь идет о самой методике: сначала признаем акт недействительным, это дает нам противоправности, а, следовательно, это дает нам путь к возмещению вреда. Если не признать акт незаконным, то противоправности не будет.
Однако механизм признания акта может быть абсолютно различным, ибо речь уже идет о реализации процессуальных средств соответствующих правил.
Например, в п.4 Инф. Письма №145 ВАС рассматривает ситуацию, когда вред был причинен ненормативным правовым актом. ВАС говорит, что с точки зрения процессуальных средств, вовсе не обязательно изначально обращаться с требованием о признании соответствующего акта незаконным. Это требование может быть рассмотрено в рамках самого иска о возмещении причиненного вреда.
В п.6 рассматривается ситуация, когда вред причинен изданием нормативного (!) акта. Тут ВАС говорит, что в подобном случае (ввиду того, что НПА распространяется на широкий круг субъектов и задача суда состоит в нейтрализации акта по отношению не только к заявителю, но и ко всем лицам), нужно отдельно подать заявление о признании такого НПА недействующим. В крайнем случае, возможно объединение заявления о признании НПА недействующим и иск о возмещении вреда. Но в любом случае, требование о признании НПА недействующим должно быть подано отдельно от иска о возмещении вреда.
С точки зрения противоправности, нужно учитывать в этом деликте, что применительно к актам правоохранительных органов и суда возможна ситуация, когда такие акты формально соответствуют закону. Но само по себе это обстоятельство не исключает квалификации таких действий таких органов как неправомерных.
Ст.1070 говорит о возмещении вреда, причиненного незаконным применением меры пресечения в виде заключения под стражу. В момент принятия такой меры оно может быть формально полностью законно. Однако эта формальность не препятствует постановке вопроса о возмещении вреда, ибо впоследствии уголовное преследование может быть признано незаконным или оное прекращено по реабилитирующим основаниям, а значит, и мера в виде заключения под стражу может в итоге стать ошибочной.
Определенными особенностями в данном случае обладает и такое условие, как вина.
Это выражается в том, что частный случай соответствующего специального деликта (ответственность за вред, причиненный актами правоохранительных органов и суда) строится на принципе безвиновной ответственности.
Но нужно понимать, что акты правоохранительных органов и суда не покрывают всего спектра актов госорганов. Отсюда, общим правилом для остальных актов будет наличие виновной ответственности.
Но тут все равно есть особенность: признание соответствующего акта незаконным уже, как правило, свидетельствует о вине (к тому же, с учетом действия презумпции виновности). Это практический аспект.
Наконец, еще одна особенность, характерная для общих условий состоит в специфике такого общего условия, как причинная связь. Проблема состоит в том, что зачастую при причинении вреда актами власти, вред является нераздельным результатом действий нескольких органов или должностных лиц.
Например, причинение вреда вследствие незаконного заключения. Там решение о мере пресечения принимают органы следствия или дознания, прокурор и суд. И вот, уголовное преследование признано незаконным. Мера пресечения тоже незаконна. И вот вопрос: причинная связь где? Сложно понять, но тут сложностей нет. Ответственность несет государство в целом, а, следовательно, нам причинная связь важна лишь в том смысле, что лишь бы органы причинили вред актом в рамках своей компетенции. Иск подается к Российской Федерации (в лице тех или иных представителей).
Наряду со спецификой общих условий деликт вследствие издания акта власти есть специальные условия. В рамках этого специального деликта нужно, чтобы вред был причинен актом власти.
При этом под актами власти понимаются различные властные предписания, которым все лица, к коим они адресованы, должны подчиняться. Мы видим, что под актом власти понимаются и акты нормативные, и акты ненормативные. Более того, и доктрина, и судебная практика, исходят из широкого понимания категории акта власти, включая сюда, в том числе, и бездействие соответствующих органов.
При этом, на доктринальном уровне все акты власти, которые охватываются этим деликтом, дифференцируются на две группы: акты в сфере административного управления (акты управления) и акты власти в правоохранительной сфере (акты правоохранительных органов и суда). Эта дифференциация условна, но она имеет серьезное значение, ибо эта дифференциация сегодня есть и в ГК.
Если мы посмотрим на параграф 1 главы 59, то там есть ст.1069 и ст.1070. Как раз регулирование этого вопроса (специального деликта) двумя отдельными нормами догматически оправдывается внутренним делением. Ст.1069 – ответственность за акты управления, а ст.1070 – ответственность за акты правоохранительных органов и суда.
Итак, это первое специальное условие (акт власти).
Второе специально условие – соответствующие акты власти должны быть приняты должностными лицами. При этом в гражданском законодательстве нет определения категории должностного лица. Практика и доктрина используют легальное определение должностного лица, которое содержится в УК и КоАП.
В самом общем представлении под должностным лицом с точки зрения специального деликта понимается представитель власти в узком смысле этого слова – то есть лицо, имеющее властные полномочия по отношению к лицам, не подчиненным ему по службе. Отсюда, должностные лица – это работники правоохранительных органов, инспекций, служб и т.д.
Наконец, третье специальное условие состоит в том, что соответствующее должностное лицо приняло акт власти при осуществлении своих служебных полномочий. То есть сам этот акт власти должен являться реализацией властной компетенции, которой это должностное лицо наделено. При этом опять, доктрина исходит из широкого понимания данной категории. Если соответствующий субъект причиняет вред, действуя с превышением своей компетенции, он все равно реализует свои властные полномочия.
Не имеет значения, реализуются ли эти полномочия в рабочее или нерабочее время, по месту работы или вне ее. Если вне работы, то субъекты оборота должны воспринимать причинителя как представителя власти. Если теща не воспринимает затя-милиционера как представителя власти, то он действует не как должностное лицо.
Эти три специфических условия нужны и для ст.1069, и для ст.1070. При этом нужно понимать, что в рамках двух указанных норм эти специфические условия могут получать и получают достаточно разное воплощение.