Характеристики качества Федеральных программ поддержки, требующие улучшения

Анализ Федеральных программ поддержки МП показал, что они обладают такими недостатками, что по сути не могут выполнять своего основного назначения: быть средством обеспечения целенаправленности, скоординированности и эффективности совместных действий структур государственной власти при решении проблем малого бизнеса.

Среди причин такого положения можно выделить несколько основных. Первая состоит в том, что разработка программ осуществлялась методами традиционными для разработки планов мероприятий, и потому неизбежно порождались все те слабости, преодолевать которые призвано целевое программирование.

Вторая причина - оторванность решения задач разработки программы от задач управления ее реализацией. Поэтому предлагаемая технология разработки программы включает и технологию построения системы управления ее выполнением.

Третья причина имеет более скрытый характер, чем две предыдущие. Специальные психологические исследования показали, что создание эффективных целевых программ требует развитого стратегического мышления. Однако оно встречается очень редко, а у подавляющего большинства людей либо не сформировано вовсе, либо находится на низком уровне развития. Поэтому необходимо при разработке программ включать механизмы компенсации недостатков стратегического мышления разработчиков программ поддержки МП.

Анализ разрабатывавшихся ранее Федеральных программ поддержки и развития малого бизнеса показывает, что они обладают целым рядом существенных недостатков. К ним относятся:

* отсутствие четко сформулированной стратегии действий по поддержке малого бизнеса;

* неполнота выделения актуальных проблем МП, их неструктурированность и неранжированность по значимости;

* нечеткость определения целей, делающая невозможным контроль их достижения;

* неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов;

* не скоординированность мер поддержки, осущест-вляемых по разным направлениям;

* неопределенность результатов реализации мер поддержки;

* необоснованность сроков реализации мер и несогласованность логически связанных мер по срокам выполнения;

* не реалистичность программ из-за их ресурсной необеспеченности.

Известно, что необходимость в разработке программ поддержки МП возникает, если в этом секторе экономики существуют актуальные проблемы, т.е. имеются значительные несоответствия между тем, что есть, и тем, что желательно иметь с точки зрения социально-экономических интересов страны.

Поэтому обоснование такой программы должно давать ответы на вопросы: что в состоянии и динамике изменения малого предпринимательства не удовлетворяет объективным требованиям, какие изменения в этом секторе являются наиболее приоритетными, и какие факторы препятствуют этим изменениям. Иначе говоря, должны быть выделены проблемы, на решение которых ориентирована программа.

Всякая проблема проявляет себя как несоответствие между тем, что есть в действительности и тем, что требуется иметь. Острота проблемы тем больше, чем больше величина этого расхождения (см. рис. 3.3).

Первое, что дает основание говорить о наличии или отсутствии проблем в малом предпринимательстве, - это результаты работы этого сектора и динамика их изменения. Должно быть показано, что такие-то результаты работы малого бизнеса или (и) такие-то тенденции их изменения требуют существенного улучшения. Кроме того, должна быть не только выявлена неудовлетворительная результативность сектора малого предпринимательства, то установлены причины этого.

Рис. 3.3. Модель симптома наличия проблемы

Недостатки результатов сектора малого предпринимательства являются следствием каких-то внутренних его недостатков (его структуры, материально-технической базы, технологического уровня предприятий, качества менеджмента и т.п.) либо (и) недостатков внешней среды его деятельности. Такие недостатки должны быть выявлены и должна быть оценена степень их негативного влияния на результативность. Только это даст возможность сделать обоснованные выводы о характере проблем, подлежащих решению и степени их значимости (актуальности).

Однако, если обратиться к реализованным программам поддержки, то на проблемы в них уделяется минимальное внимание. Наиболее развернуто проблемы описаны в программе 1998-99 года. Однако, в раздел под названием «Содержание проблемы» разработчики включили всего понемногу. Здесь и задачи, которые призвано решать малое предпринимательство, и его результативность за предыдущий период, и описание системы действующей поддержки малого бизнеса, и основные направления реализации программы. К проблемам можно отнести однозначно только фрагмент, описывающий негативные тенденции в секторе малого бизнеса: «В малом пред-принимательствеусилилась тенденция ухода в “теневой” сектор, уменьшается количество постоянно занятых на малых предприятиях и их средний размер. Значительная часть зарегистрированных малых предприятий так и не приступает к хозяйственной деятельности».

Таким образом, в Программе сразу возникает разрыв между реально существующими проблемами малого бизнеса и планируемыми результатами ее реализации.

При анализе целей программ поддержки следует также учитывать, что позитивные изменения в структуре, потенциале и результативности малого бизнеса, которые могут являться целями программы, в связи с ограниченностью ресурсов, должны соответствовать не только актуальным проблемам, но и имеющимся в распоряжении разработчиков возможностям их решения.

Обратимся к основным целям Федеральных программам поддержки:

· цель Федеральной программы 1994-95 года - «создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования в России развитой инфраструктуры малого предпринимательства, обеспечивающей его эффективный рост»;

· цель Федеральной программы 1996-97 года - «обес­пе­че­ние ус­той­чи­во­го раз­ви­тия ма­ло­го пред­при­ни­ма­тель­ст­ва в про­из­вод­ст­вен­ной, ин­но­ва­ци­он­ной и дру­гих сфе­рах как не­отъ­ем­ле­мой час­ти но­вой струк­ту­ры эко­но­ми­ки, важ­ней­ше­го на­прав­ле­ния соз­да­ния но­вых ра­бо­чих мест и эф­фек­тив­ных ин­сти­ту­цио­наль­ных пре­об­ра­зо­ва­ний»;

· цель программы 1998-99 года - «создание благоприятных условий для устойчивой деятельности малых предприятий путем совершенствования нормативно-правовой базы, развития инфраструктуры поддержки, освоения новых форм и механизмов финансовой поддержки малого предпринимательства»;

· цель программы 2000-2001 года - «обеспечение благоприятных условий для развития малого предпринимательства на основе повышения качества и эффективности мер государственной поддержки на федеральном уровне».

Такие формулировки целей на качественном уровне выглядят привлекательно. Однако они делают затруднительной оценку их достижения, поскольку трудно представить себе качественные и количественные показатели оценки всего того, что в них включено. Впрочем, подобное представление целей является типичным дефектом большинства российских программ поддержки предпринимательства любого уровня.

Цели программы - это желаемые изменения в резуль-тативности, структуре и потенциале МП, которые ожидается получить в результате реализации запланированных мер его под-держки.

Основные требования, предъявляемые к целям программы, состоят в следующем:

· они должны быть представлены в виде ожидаемых изменений тех параметров структуры, потенциала и результативности МП, которые на стадии стратегического планирования были выбраны в качестве целевых ориентиров;

· они должны быть контролируемыми, т.е. заданны-ми так, чтобы можно было сравнить ожидаемые и реально полученные результаты;

· они должны быть реалистичными, т.е. соответ-ствовать существующим возможностям.

Однако, разработчики Федеральных программ поддержки по-разному все же стремились зафиксировать результаты их реализации. Причем можно также отметить позитивные тенденции в этом вопросе.

Для первой программы эта попытка определить результаты предпринята так же, как и при формулировке цели, на качественном уровне: «Реализация … цели в сочетании с мероприятиями регионального и отраслевого уровня должна повысить значение малого бизнеса в народном хозяйстве, привести к существенным качественным изменениям в структуре экономики, созданию реальной конкурентной среды, насыщению рынка товарами и услугами, укреплению налоговой базы бюджета, росту занятости населения, в том числе вследствие значительного увеличения числа малых негосударственных предприятий, повышения доли производимой ими продукции (работ, услуг) в валовом внутреннем продукте, усиления конкуренции на региональных и местных рынках».

Далее оценки были не только качественные, но и количественные.

После реализации программы 1996-97 года, по оценкам разработчиков, предполагалось, что «дол­жен быть обес­пе­чен рост чис­ла ма­лых пред­при­ятий в 1,5 - 2 раза и ко­ли­че­ст­во их со­ста­вит 2 - 2,5 мил­лио­на. Это обес­пе­чит зна­чи­тель­ный (око­ло 1 млн.) при­рост но­вых ра­бо­чих мест. В 1996 го­ду до­ля ма­лых пред­при­ятий в ва­ло­вом про­дук­те долж­на воз­рас­ти до 15 - 20 про­цен­тов и со­ста­вить 200 - 240 трлн. руб­лей. Это по­зво­лит по­лу­чить до­пол­ни­тель­ные то­вар­ные ре­сур­сы, рез­ко по­вы­сить уро­вень кон­ку­рен­ции сре­ди оте­че­ст­вен­ных то­ва­ро­про­из­во­ди­те­лей и тем са­мым по­вли­ять на сдер­жи­ва­ние рос­та цен».

Реализация мероприятий Программы 1998-99 года должна была позволить:

· «увеличить численность занятых в малом предпринимательстве до 13,5-14,5 млн. человек, число малых предприятий до 900-950 тысяч; создать новые рабочие места (прежде всего в производственной и инновационной сферах);

· расширить налогооблагаемую базу, повысить собираемость налогов с малых предприятий в бюджеты всех уровней, снизить уровень теневого оборота в сфере малого предпринимательства;

· увеличить вклад малого предпринимательства в валовой внутренний продукт до 13-14%».

Однако, как показывает опыт, ни одна из трех полностью реализованных программ запланированных результатов не достигла.

Например, как отмечали разработчики Программы 1998-99 года, подводя итоги реализации предыдущей программы, внешние негативные факторы, «а также нечеткая со-гласованность действий исполнителей реализации мероприятий, организационные просчеты, нарушения при финансировании мероприятий Программы и недостаток ресурсов фактически позволили выполнить Программу 1996-1997 гг. только наполовину. Из 81 намеченного мероприятия полностью выполнено 53%, частично выполнено 25% и не выполнено - 22% мероприятий». Конечно, велико было влияние внешних негативных факторов, но существенным был и вклад недостатков, связанных с качеством программ и процессом их разработки и реализации.

Таким образом, можно зафиксировать, что при разработке Федеральных программ поддержки не были определены параметры структуры, потенциала и результативности МП, которые на стадии стратегического планирования могли бы быть выбраны в качестве целевых ориентиров; цели программ не были заданы так, чтобы можно было сравнить ожидаемые и реально полученные результаты, а также они не были реалистичными, т.е. не соответствовали в полной мере существующим возможностям реализации программы.

Известно, что программы поддержки могут влиять на изменения в структуре, потенциале и результативности МП не прямо, а лишь опосредованно, путем изменения условий создания, функционирования и развития малых предприятий (среды малого бизнеса). Улучшение этих условий является задачей, за счет решение которой будут достигаться цели программы. Однако задачи программ сформулированы таким образом, что содержат в качестве объектов изменений не только условия малого предпринимательства, но и его структурные характеристики и даже характеристики результатов.

Для примера приведем задачи Федеральной программы на 1998-99 год, которые направлены на:

· преодоление административных барьеров, предотвращение коррупции и ухода малых предприятий в “теневую экономику”, макси-мальную легализацию деятельности малого предпринимательства;ускоренное освоение новых кредитно-инвестиционных механизмов – фран-чайзинга, микрокредитования, инвестиционных конкурсов, условий, облегчающих доступ субъ-ектов малого предпринимательства к финансовым, информационным, производственным и другим ресурсам;

· поддержку образования кредитных и ин-вестиционных союзов, обществ взаимного страхования, кредитно-инвестиционных и гарантийно-инвестиционных организаций;

· создание РЦПП;

· стимулирование малого предпринимательства в инновационной деятельности;

· активное включение малого предпринимательства в деятельность по стандартизации, метро-логическому обеспечению и сертификации про-дукции и услуг; новых программ подготовки молодых менеджеров и предпринимателей;

· Анализ разрабатывавшихся ранее развитие международного сотрудничества в сфере малого предпринимательства;

· укрепление социального статуса, повышение престижа и обеспечения безопасности пред-принимателей;

· создание условий для привлечения регионов к решению проблем малого предпринимательства.

Чтобы сделать среду малого бизнеса более благоприятной для него, нужно реализовать комплексы соответствующих действий. Эти действия образуют меры поддержки МП. Потенциально возможных мер поддержки всегда больше, чем можно осуществить в действительности. Поэтому при разработке программы решается задача выбора реально возможных мер поддержки, осуществление которых позволит получить наилучший результат.

Для обоснованного выбора состава мер поддержки, программа должна в качестве элементов содержать общий замысел изменения среды МП и приоритетные направления действий, т.е. иметь стратегию программы.

Стратегии программы могут различаться, прежде всего, по их общей целевой ориентации на рост или на развитие. В тех ситуациях, когда сектор МП развит слабо, основная задача состоит в том, чтобы создать условия для его экстенсивного роста. В случае развитого сектора МП основной может быть задача его развития за счет технического и технологического перевооружения, освоения новых видов продукции и рынков и т.п. Однако доминирующая ориентация на рост не исключает решения задач поддержки развития либо всех действующих малых предприятий, либо какой-то их части. Точно так же, доминирующая ориентация на развитие не исключает поддержки роста числа малых предприятий, действующих в каких-то отраслях или территориях.

Таким образом, в программе должно быть зафиксировано, будет ли она ориентироваться только на поддержку роста МП, только на поддержку его развития или же на поддержку роста и развития в определенном соотношении. Кроме того, характер стратегии должен быть определен с точки зрения ориентации программы только на меры общей поддержки МП (т.е. меры, распространяющиеся на все малые предприятия, независимо от их отраслевой, территориальной принадлежности или каких-то иных различий), только меры специальной поддержки (т.е. поддержки роста или (и) развития МП в каких-то выделенных отраслях, территориях, поддержки каких-то групп действующих или потенциальных субъектов МП) или же на сочетание общей и специальной поддержки. Третьим важнейшим для характера стратегии поддержки МП моментом является выбор между ориентацией на прямые или косвенные меры поддержки, или же на их сочетание с доминированием тех или иных.

Анализ всех четырех Федеральных программ поддержки позволяет в них выделить отдельные стратегические элементы, но обоснованной, четко сформулированной стратегии не имеет ни одна из них.

Центральный раздел каждой из программ поддержки - план мероприятий, реализация которых позволит достичь желаемых результатов.

Хорошо разработанный план действий обеспечивает:

· полноту мер поддержки, необходимых для достижения целей программы;

· логическую связанность и скоординированность мер поддержки;

· реалистичность запланированных мер поддержки с точки зрения их ресурсного обеспечения и сроков;

· контролируемость хода реализации.

· Для этого план действий должен содержать обоснованные ответы на следующие вопросы:

· какие общие меры поддержки нужно реализовать, для желаемого изменения среды МП в выбранных направлениях;

· какие меры нужно реализовать для целевой поддержки развития МП в приоритетных отраслях (видах деятельности), территориях, а также целевой поддержки тех или иных групп действующих и потенциальных субъектов малого бизнеса;

· какие результаты должны быть получены по завершении каждого мероприятия, включенного в план;

· когда должно быть начато и закончено выполнение каждого мероприятия;

· кто несет ответственность за выполнение каждого мероприятия и самостоятельных подпрограмм;

· сколько средств и из каких источников будет выделено на реализацию программы?

Во всех программах планы мероприятий представлены в табличной форме, которая существенно не изменялась. В них не просматривается связь между отдельными направлениями под-держки МП и мероприятиями.

Каждое мероприятие по поддержке также содержит ряд существенных недостатков. Многие из них нуждаются в даль-нейшей детализации, так как имеют нескольких исполнителей, результатов, растянутый на годы срок получения результата. Например, если в программе 1998-99 года проанализировать первое же мероприятие по нормативно-правовому обеспечению МП (1.1.) «составление перечня законодательных актов, регули-рующих деятельность субъектов малого предпринимательства, требующих последующих изменений и усовершенствования; выработку рекомендаций и соответствующих правовых актов» и его результативность «Формирование пакета законов, способст-вующих развитию малого предпринимательства», то можно сделать следующие выводы.

Результаты мероприятия определены таким образом, что их контроль является достаточно проблематичным, так как в графе «результативность выполнения мероприятия» фиксируется не конечный результат, а процесс его получения. Сроки выполнения мероприятия (1998-1999), как и финансирование растянуты на два года. Кроме того, оно имеет двух исполнителей, поэтому не ясна роль каждого из них в реализации.

Во всех программах очень бледным является раздел, связанный с управлением процессом реализации программы, хотя, как показывает опыт в процессе реализации ситуация изменяется достаточно быстро и требует корректировок в составе мероприятий; ? запланированных результатах мероприятий; в сроках начала и окончания мероприятий; в составе ответ-ственных исполнителей; в объемах финансирования; в конечных целях программы.

Управление программой - это совокупность скоордини-рованных действий, реализуемых органами управления различ-ного уровня и призванных обеспечить запуск программы, конт-роль и анализ хода работ, корректировку программы в случае необходимости, анализ и оценку конечных результатов реали-зации.

Для обеспечения эффективного управления реализацией Программы поддержки должна быть построена специальная управляющая система, определена структура и организационный механизм управления ее реализацией.

4. Направления повышения эффективности государственной поддержки предпринимательства