Реформирование системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства и оплаты услуг

Предоставление любой жилищно-коммунальной услуги, как правило, связано с взаимодействием нескольких хозяйствующих субъектов, Демонополизация и развитие конкуренции в этой сфере направлены на привлечение в технологическую цепочку производства и предоставления услуг специализированных организаций, что позволяет получить оптимальное соотношение цены и качества необходимых работ и услуг.

Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сложную отрасль, в которой можно выделить две группы хозяйствующих субъектов:

· действующих в условиях рыночной конкуренции;

· являющиеся локальными монополистами.

Тариф на ту или иную жилищно-коммунальную услугу формируется как совокупность регулируемых и рыночных цен организаций, задействованных в предоставлении услуги. Например, тариф по отоплению, в общем случае, может состоять из:

· рыночной (регулируемой) цены управления процессом отопления жилого дома (планирование работ, заключение договоров, контроль за их выполнением);

· регулируемой цены производителя тепла;

· регулируемой цены (тарифа) организации, осуществляющей транспорт тепла по магистральным и разводящим сетям;

· рыночной цены обслуживания внутридомовых сетей;

· рыночных цен абонентского обслуживания по расчету и сбору платежей;

· рыночной цены обслуживания счетчиков тепла и других регистрирующих и регулирующих приборов.

Таким образом, можно представить формирование тарифа на любую жилищно-коммунальную услугу.

Следовательно, процесс установления тарифа для каждой жилищно-коммунальной услуги должен начинаться с определения составных частей этого тарифа путем анализа деятельности по обеспечению услуги и определения подходов к определению цен на отдельные виды работ, связанные с предоставлением услуги.

Утверждение тарифа, как правило, следует проводить с учетом анализа всей совокупности цен на работы, связанные с предоставлением этой услуги. В исключительных случаях возможно рассмотрение цен только на отдельные вида работ по предоставлению услуги.

Стоимость работ и услуг в конкурентных отраслях должна не регулироваться, а определяться рынком. Причем, в различных сегментах рынка цены на одну и ту же работу или услугу могут отличаться. Задача тарифной политики в этом случае состоит в определении принципов определения стоимости работ, включаемой в тариф на услугу, с учетом различных рыночных цен на эти работы в отдельных сегментах рынка.

Локальные монополисты подразделяются на две группы:

К первой группе относятся предприятия, относящиеся к локальным естественным монополиям в силу объективных технологических, экологических, экономических или иных причин.

Стоимость работ и услуг, предоставляемых предприятиями монополистами должна регулироваться, так как специфика любой монополии проявляется в ее заинтересованности завышения стоимости своих работ и услуг. В жилищно-коммунальном хозяйстве данная проблема особенно обострена в силу социальной значимости оказываемых услуг. Отсутствие (или невозможность конкуренции) означает, что предприятие может сохранять неэффективную структуру производства, которая, в частности, может заключаться в нерациональном использовании ресурсов, неэффективном управлении и т.д.

Ко второй группе относятся предприятия, работающие в потенциально конкурентных подотраслях, в которых необходимо проводить политику демонополизации.

Специфика потенциально конкурентных отраслей ЖКХ заключается в том, что их монополизм на местных локальных рынках не имеет объективных экономических, технологических или иных причин. При этом, если в одних случаях это единственное предприятие в городе, специализирующееся на определенном виде услуг (вывоз и депонирование твердых бытовых отходов — спецавтохозяйство), то в других случаях

( обслуживание жилищного фонда)- таких предприятий может быть несколько, и каждое из них, по существу, имеет свой закрепленный за ним “сегмент” данного локального рынка услуг, т.е. по факту является олигопольной моделью рынка, которая может давать результат, сравнимый с монополией.

До тех пор пока предприятия, попадающие в эту группу, функционируют в отсутствии реальной конкуренции, стоимость их работ и услуг должна регулироваться на тех же принципах, что и для предприятий первой группы.

Процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Утвержденный тариф (цена) должен быть связан с конкретной программой деятельности предприятия.

Решение вопросов перспективного развития и модернизации коммунального предприятия — монополиста возможно только при финансовом обеспечении программы развития через тарифную политику и при способности общества оплачивать такой тариф.

В рамках муниципальных образований целесообразно проводить единую тарифную политику на коммунальные услуги, поставляемые по инженерным сетям, находящимся в муниципальной собственности, для всех потребителей, а также на жилищные услуги для муниципального жилищного фонда. Например, желательно, чтобы стоимость услуги по отоплению была одинаковой по всему муниципальному образованию внутри каждой из групп потребителей (промышленность, бюджетная сфера, население) вне зависимости от конкретного источника тепла.

Такой подход определяет необходимость расчета средневзвешенной стоимости работ и услуг, выполняемых разными подрядчиками по объективно разным ценам (производство тепла, обслуживание жилищного фонда) и включение в тариф на данную жилищно-коммунальную услугу этой средневзвешенной стоимости.

Для обеспечения баланса интересов при регулировании тарифов необходимо создать публичную систему их формирования и регулирования, в том числе на муниципальном уровне, которая обеспечит необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу, а также необходимую нормативную базу для внедрения такой системы.

Система регулирования должна основываться на следующих основных принципах:

· Последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;

· Прозрачность тарифов позволяет достичь доверия каждого потребителя, в частности, и общества, в целом;

· Регулирование должно носить целевой характер и заключаться в оптимизации некоторого множества целей, носящих отчасти противоречивый характер и отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др. Точный перечень целей и их относительная значимость индивидуальны для каждого регулирующего органа. Построение иерархии целей на основе баланса интересов — ключевая задача разработки целевой системы регулирования.

Для того чтобы создаваемая система регулирования была максимально эффективна при ее создании необходимо обеспечить:

· надлежащее стимулирование коммунальных предприятий к экономному использованию финансовых и природных ресурсов;

· должное стимулирование инвесторов к вкладу капитала в перспективные и хорошо управляемые коммунальные предприятия;

· максимальную вовлеченность потребителей, инвесторов, налогоплательщиков в процесс регулирования;

· снижение политизированности ценообразования.

Для создания эффективной системы регулирования необходимо разделение функций управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в пределах компетенции органов местного самоуправления. Деятельность по предоставлению услуг также должна быть отделена от деятельности органов исполнительной и законодательной власти по регулированию в сфере услуг.

Для осуществления функций по регулированию тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования.

Возможна передача функций регулирования независимому регулирующему органу, не входящему в структуру органов муниципальной исполнительной и представительной власти.

Одним из таких решений может стать передача регулирующих функций региональным энергетическим комиссиям. Данное решение представляется оправданным для малых и сельских муниципальных образований в регионах, где региональные энергетические комиссии являются самостоятельными юридическими лицами, имеющими штат профессионально подготовленных сотрудников. Решение о передаче функций по регулированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги независимому регулирующему органу могут принять только сами органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

При создании процедуры регулирования необходимо определить:

· период регулирования — т.е. период действия установленного тарифа или регулируемой цены;

· условия, при наступлении которых тариф может быть пересмотрен в течение регулируемого периода (досрочно);

· объем и состав информации, предоставляемой предприятиями — локальными монополистами регулирующему органу при подаче заявки на тариф и в течение регулируемого периода;

· объем и состав информации, представляемой предприятиями — локальными монополистами, для обеспечения мониторинга деятельности предприятия в регулируемый период (при этом дается гарантия непроведения в течении этого времени внешних аудиторских проверок);

· порядок подачи, рассмотрения и утверждения заявки на пересмотр тарифа или регулируемой цены.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.

Система регулирования должна предусматривать ответственность регулирующего органа за принимаемые решения. Это должно обеспечиваться наличием форм отчетности регулирующего органа за принятые решения, а также правилами обжалования решения регулирующего органа.

6.1 Ценообразование в системе монопольного предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства

Типичными жилищно-коммунальными услугами, предоставляемыми предприятиями — монополистами, является поставка ресурсов по присоединенным сетям: отопление, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, газо- и электроснабжение. Наличие присоединенной сети делает безальтернативным для конкретного потребителя выбор поставщика услуги.

Основанием для пересмотра тарифа или регулируемой цены, как правило, должны являться либо окончание установленного срока действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа по результатам мониторинга коммунального предприятия.

Для инициирования процедуры регулирования коммунальное предприятие должно направить в регулирующий орган заявку с расчетом своих финансовых потребностей и, соответственно, минимально приемлемого, который позволит ему предоставлять потребителям услуги требуемого качества в необходимом объеме. Потребности в финансировании должны определяться в соответствии с утвержденной регулирующим органом методикой. Заявка предприятия должна охватывать следующие вопросы.

· Обоснование прогнозируемого объема и качества услуг с учетом требований потребителей и имеющихся производственных возможностей.

· План мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т.д. с учетом требований потребителей.

· Прогноз себестоимости и налоговых платежей, основанный на фактических показателях прошлого регулируемого периода с учетом планируемых мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т.д.

· Прогноз потребностей в прибыли:

потребность в инвестициях в основные и оборотные средства и обоснование их эффективности;

потребность в финансировании для погашения кредитов, займов и процентов по ним;

отчисление в фонд потребления в зависимости от прогнозируемого эффекта от реализации мероприятий и инвестиционных проектов, что создаст дополнительные стимулы для предприятий к повышению эффективности деятельности.

Подразделения местной администрации готовят для регулирующего органа информацию, отражающую требования к качеству, надежности и объему услуг, потребляемых населением и бюджетными организациями, а также обоснование предельно допустимой с учетом финансовых возможностей муниципалитета и населения величины тарифа. При разработке заявки используется система специально разработанных индикаторов. Заявка составляется на основе комплексного стратегического плана развития города с учетом планов нового строительства, прогнозов социальных показателей, прогнозов бюджета города и т.д.

Заинтересованные представители предприятий - потребителей должны отразить в информации, направляемой в регулирующий орган, их требования к качеству, надежности и объему потребления услуг.

Рассмотрев представленные заявки и информацию всех заинтересованных сторон, регулирующий орган формирует тариф и/или регулируемую цену, и представляет их для утверждения соответствующим органам власти.

Главной задачей регулирующего органа является поиск баланса интересов сторон: коммунального предприятия — монополиста, муниципалитета, населения, организаций — потребителей и потенциальных инвесторов. Нижним пределом поиска компромисса между финансовыми потребностями предприятия — поставщика и платежеспособностью потребителя услуги может стать себестоимость работ поставщика. При едином методологическом подходе к расчету себестоимости особенности, связанные с конкретными условиями производства услуг, географическими факторами и пр., должны найти отражение в нормативных документах и методиках, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов Федерации

Социальная защита населения

Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в недопущении со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций:

· включения в экономически обоснованные тарифы затрат, связанных с монопольным положением организаций жилищно-коммунального хозяйства;

· сдерживания развития программы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных низкодоходным семьям;

· необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, предусмотренного договорами найма, на техническое обслуживание и предоставление жилищно-коммунальных услуг;

· введения неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг.

Необходимо пересмотреть федеральную политику в отношении льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг. По каждой льготе должен быть четко указан источник финансирования каждой льготы.

Следует принять меры по совершенствованию механизма предоставления жилищных субсидий и отражению изменений в оценке прожиточного минимума и минимальной потребительской корзины в целях увеличения платы за жилье и коммунальные услуги. Это, в частности, предполагает:

· исключение возможности отказа в выделении жилищных субсидий гражданам, имеющим на них право, под каким бы то ни было предлогом, в том числе проживающим в домах ведомственного жилищного фонда и домах, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении организаций;

· при определении величины субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг недопустимо исключение отдельных видов коммунальных платежей (оплата жилья, плата за наем, за водоснабжение, канализацию, теплообеспечение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение);

· установление процедур, не допускающих отказа в выдаче субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, имеющим просроченную задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг, при их согласии погасить эту задолженность в согласованные сроки. Это дало бы возможность исключить просроченную задолженность наименее обеспеченных семей;

· в целях создания эффективной системы мер воздействий на должников по оплате жилищно-коммунальных услуг, а также дополнительной защиты граждан от необоснованных санкций организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, контроль обоснованности применения мер принуждения к должникам целесообразно возложить на специальную комиссию (комиссию по жилищным спорам), куда следует включать представителей органов местного самоуправления, работников территориальных государственных жилищных инспекций, служб социальной защиты, а также юристов. К компетенции комиссии могут быть отнесены:

· проведение работы по выработке и реализации мероприятий по погашению задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг;

· консультирование семей по вопросам получения различных видов социальной помощи и содействие в получении этой помощи;

· организация добровольного обмена жилыми помещениями;

· формирование обменного жилищного фонда для переселения;

· выявление нанимателей, дела на которых передаются в суд, и организация подачи судебного иска.

Общее положение об указанной комиссии следует разработать на федеральном уровне.

Необходимо обеспечить оперативное отражение нормативных затрат, связанных с пользованием жилищно-коммунальными услугами, в методике расчета прожиточного минимума.

Вывод

По официальным данным износ инженерного оборудования в ЖКХ составляет 75%, при этом потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем энергоснабжения достигает 60% (при норме 16%), а темпы износа инженерных систем составляют 12% в год.

Отсюда – постоянное снижение качества среды обитания населения, рост числа катастроф, что подтверждается авариями на коммунальных объектах во многих районах. За последние 10 лет количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло в 5 раз.

Проблемы проявляются в нарушении энергетической и экологической безопасности среды обитания, отсутствии нормального теплоснабжения зданий из-за зашлакованности, коррозии, разрегулировки, физического износа действующих инженерных систем отопления и тепловых сетей, кровли, подвальных помещений, стеновой и оконной теплоизоляции.

Отдельно следует выделить проблему подготовки и переподготовки кадров в новых условиях реформирования ЖКХ, восстановление её основных фондов, расширенного нового строительства и обслуживания инженерных сетей.

Главным источником питьевой воды в России являются поверхностные водоёмы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужда, но и как приёмники канализационных стоков – хозяйственно-бытовых и промышленных. Уже к 2000 году степень очистки сточных вод снизилась до 60-65%, а около 24% сточных вод сбрасывается в водоёмы неочищенными.

Решение вышеперечисленных проблем достигается восстановлением энергетического и экологического равновесия среды обитания человека, а также путём реновации инженерных систем, то есть к приведению их в режим нормального функционирования.

Для решения проблем по реформированию ЖКХ предложено создать специальный фонд в размере не менее 250 миллиардов рублей, при этом на ремонт жилищного фонда направляется не менее 150 миллиардов рублей. Это отрадное явление, ранее на эти цели средств не выделялось.

Объёмы выделенных финансовых средств впечатляют, но предварительные расчёты показывают, что только на восстановление основных фондов ЖКХ до нормативных значений требуется 1 триллион 636 миллиардов рублей. И притом, что реальные цифры необходимых финансовых средств можно получить только после проведения технической инвентаризации основных фондов в ЖКХ, которая в настоящее время составляет в разных регионах от 5 до 40%. Отсюда следует, что муниципальные органы не обладают на настоящий момент достоверной информацией как об общем количестве объектов, их техническом состоянии, так и об объёме действительно необходимых финансовых средств для кардинального решения проблем ЖКХ на местах.

Эффективная реализация намеченных целей возможна только путём использования системного подхода и активного крупномасштабного применения новейших отечественных и зарубежных разработок в области реноваций (восстановлений) инженерных систем ЖКХ, для чего Фондом, как было сказано В.В. Путиным, должна быть подготовлена программа, рассчитанная на 4-5 лет. Однако реализация такой крупномасштабной программы требует технического и технологического перевооружения, а также переподготовки кадров, работающих в сфере оказания услуг в ЖКХ.

8. Использованная литература

1. Журнал ЖКХ-инфо №2(6) март 2008

2. Интернет-ресурсы:

revolution.

book.vsem.ru

3. Финансы: Учебник для вузов, под ред. М. В, Романовского, проф. О. В.Врублевской, проф. Б. М. Сабанти. – М.: Издательство “Перспектива”; издательство “Юрайт”, 2000, 520 с.4. Пешин Н. Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М: Формула права, 2000 – 448с.5. Дронов А.А. О состоянии ЖКХ России и перспективах его формирования // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ – 2004 — №8.