Уровень затрат на НИОКР в российской экономике

Чтобы говорить о финансировании науки, необходимо иметь общее представление о среднем уровне затрат в этом секторе экономики и об их структуре.

В качестве основного показателя уровня затрат на НИОКР в российской экономике используются внутренние затраты – стоимость научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, произведенных силами самих организаций, без учета стоимости заказов на производство НИОКР, размещенных ими среди сторонних организаций.

Таблица 1. Структура внутренних затрат на НИОКР в российской экономике по источникам финансирования (%)

Источник финансирования
Всего в том числе:
Средства из бюджета	60,7	59,6	52,2	49,9
Средства организаций предпринимательского сектора	15,3	15,5	17,3	15,7
Средства частных бесприбыльных организаций	0,5	0,8	0,9	0,04
Собственные средства научных организаций	11,5	10,5	13,7	10,4
Средства внебюджетных фондов	6,2	6,0	5,5	6,9
Средства высших учебных заведений	0,1	0,1	0,1	0,2
Средства иностранных источников	5,6	7,4	10,3	16,9

Эти данные позволяют увидеть следующие устойчивые тенденции.

1) Снижение доли бюджетного финансирования. Тем не менее около половины расходов на НИОКР финансируются государством, что существенно выше, чем в большинстве развитых стран. Там внебюджетные источники обеспечивают до 78 процентов общего объема внутренних затрат на НИОКР, ведущая роль при этом принадлежит предпринимательскому сектору. В промышленно развитых странах доли финансирования науки за счет бюджета имеют тенденцию к уменьшению. Наиболее заметна эта тенденция была в 1985-1995 годах, во многих странах это произошло за счет сокращения оборонных НИОКР. В среднем для стран ОЭСР расходы бюджета на науку снизились в 90-е годы с 0,9 процента до 0,65 процента от ВВП.

2) Увеличение доли финансирования из зарубежных источников. Учитывая тенденцию к росту реальных затрат на НИОКР в рассматриваемый период, можно сделать заключение о том, что зарубежные инвесторы и потребители предъявляют все более возрастающий спрос на российскую научную продукцию.

Такое развитие событий вызывает серьезную озабоченность среди некоторой части правящей элиты, особенно связанной с силовыми ведомствами. Опасения вызывает возможная потеря первенства России в некоторых военных технологиях через «утечку мозгов», промышленный шпионаж и навязывание иностранных технологических решений. Следствием этого становятся попытки искусственно ограничить внешнеэкономическую активность российских научно-исследовательских организаций.

3) Стабильно низкая доля участия предпринимательского сектора. На более продолжительном промежутке времени наблюдается даже ее снижение (с 19,9 процента в 1994 году до 15,7 процента в 1999-м ). Хотя основные причины низкой активности частного сектора в финансировании науки лежат вне сферы НИОКР, вопрос о том, не вытесняет ли государство частные инвестиции в науку, остается открытым. К числу вероятных причин можно отнести также недостаточную эффективность косвенных методов стимулирования негосударственных инвестиций в науку (таких как налоговые и таможенные льготы).

4) Постепенное повышение роли внебюджетных фондов. Система внебюджетных фондов НИОКР, которая создается с 1992 года, заслуживает особого внимания с точки зрения возможностей государственного регулирования. В определенном смысле эти фонды можно считать формой государственного перераспределения средств, т. к. поступления фондов образуются за счет уменьшения налогооблагаемой базы предприятий и организаций. Однако осуществляется это перераспределение не путем прямого государственного вмешательства (изъятия части прибыли предприятий в виде налогов с целью последующего перераспределения), а более гибкими методами. Государство стимулирует предприятия вкладывать средства в НИОКР, предоставляя им налоговые льготы, но не доверяет предприятиям самостоятельно выбирать направления НИОКР для финансирования, оставляя эту функцию за собой.

Сегодня в России действуют около 100 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, создаваемых при министерствах, ведомствах, отраслевых ассоциациях и зарегистрированных в Минпромнауки, которые являются основным стержнем этой системы. Средства этих фондов формируются на добровольно-договорной, а распределяются – на конкурсной основе. Часть средств внебюджетных фондов аккумулируется в Российском фонде технологического развития (РФТР) при Министерстве промышленности, науки и технологий РФ. РФТР профинансировал в 2000 году более 100 проектов общей стоимостью свыше 400 миллионов рублей.

Однако принятие в июне 2001 главы 25 Налогового кодекса, отменяющей все льготы по налогу на прибыль, по всей вероятности приведет к сокращению и даже к свертыванию деятельности внебюджетных фондов НИОКР. Поскольку не вводится никаких компенсирующих механизмов косвенного стимулирования негосударственных инвестиций в НИОКР, в ближайшем будущем можно ожидать некоторого сокращения затрат на эти цели, а также усиления лоббистской активности, направленной на увеличение бюджетных расходов на науку.

Целевое финансирование

1. Программно-целевые методы финансирования НИОКР

Распределение ресурсов с использованием программно-целевых методов теоретически позволяет реализовать селективный подход к поддержке науки и обеспечивает развитие ее приоритетных направлений и наукоемких технологий. Попытки переориентировать бюджет науки с «валового» финансирования сети учреждений на целевой принцип распределения ресурсов и учесть при этом заинтересованность государства в поддержке заключительных (инновационных) звеньев научного цикла предпринимались еще в СССР путем создания системы государственных научно-технических программ. В России с начала 90-х годов финансирование науки через ФЦП было объявлено одним из основополагающих направлений научно-технической политики. Однако реальные сдвиги в этом направлении происходят весьма медленно, а формы программно-целевого подхода не всегда соответствуют действительному положению дел.

Так, в 2000 году в рамках подраздела 0602 «Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса» финансировались НИОКР в рамках 68-ми ФЦП. Хотя доля бюджета науки, распределяемая через министерства и ведомства в соответствии с целевыми программами, постоянно увеличивается, она не превышает 30 процентов расходов раздела 06. Эффективность и результативность этого финансирования в значительной степени предопределяется общими проблемами ФЦП. Целевые программы, по мнению многих экспертов, относятся к плохо контролируемым формам бюджетного финансирования.

Вместе с тем следует признать, что в последние годы предпринимались усилия по совершенствованию как системы ФЦП, так и практики финансирования их научных блоков. Если судить по формальным признакам, то успешно внедряется конкурсный механизм отбора исполнителей проектов, входящих в состав ФЦП. Формирование научных блоков ФЦП осуществляется в рамках проектов, направленных на создание конкретной продукции или технологии. Отбор исполнителей осуществляется в соответствии с конкурсно-контрактными принципами. В 1999 году государственные заказчики НИОКР в рамках ФЦП провели более 1 000 конкурсов, по результатам которых были заключены контракты на выполнение работ.

Следует отметить, что все попытки упорядочить бюджетный процесс в части ФЦП путем их укрупнения, пересмотра и рационализации до сих пор не приводили к ощутимым результатам. Как правило, все сводилось к переименованию и формальному объединению нескольких программ в одну. Эту проблему нельзя преодолеть без глубокой реформы всего бюджетного процесса и бюджетного устройства России.

2. Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения» (ФЦНТП)

Выделение ФЦНТП из состава прочих федеральных программ, содержащих НИОКР, связано с тем, что именно она призвана выполнять функции основного механизма реализации национальных приоритетов в области науки и техники. В этой связи бюджетное финансирование программы можно рассматривать как отражение этих приоритетов в бюджетном процессе.

Масштабы и особенности формирования ФЦНТП. ФЦНТП принято рассматривать как сравнительно новый для России механизм реализации приоритетов в области науки и техники, внедрение которого последовало за официальным утверждением в 1996 году перечня этих приоритетов и критических технологий федерального уровня. ФЦНТП была сформирована через объединение научно-технических программ и их формальную привязку к официально установленным приоритетам. Это предопределило недостатки ФЦНТП, характер ее основных проблем. Позже в состав ФЦНТП была включена также программа поддержки государственных научных центров.

Более половины средств ФЦНТП (55 процентов в 2000 году) используется для финансирования программы развития государственных научных центров (ГНЦ). Прочие средства идут на подпрограммы и проекты, соответствующие восьми приоритетным направлениям развития науки и техники и обеспечивающие реализацию последних.

Программа ГНЦ. Программа ГНЦ стала одной из первых попыток реализации принципа селективности в современной российской научной политике. Целью программы, фактическая реализация которой началась уже в 1992 году, стало сохранение и развитие лучших отраслевых институтов. В разные годы сеть ГНЦ включала от 56 до 61 организации. Тематика работ ГНЦ по существу перекрывает весь спектр приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий. Обязательства государства перед ГНЦ состоят прежде всего в финансировании за счет средств бюджета фундаментальных и прикладных работ. Ведомственное финансирование этих центров дополняется программным.

Такова была идея программы ГНЦ. На практике же бюджетные обязательства не исполнялись, сроки поступления средств нарушались и т. д. Высокие в отдельные годы показатели исполнения бюджета этой программы не отражали реального положения дел, поскольку были достигнуты за счет налоговых освобождений, системы взаимозачетов, других неденежных форм исполнения бюджета. Вдобавок сильные колебания в объемах финансирования были вызваны постоянным пересмотром системы приоритетов научно-технической политики. Тот факт, что ГНЦ получали бюджетные средства одновременно через вышестоящее министерство и программу ГНЦ, имел своим следствием несогласованность приоритетов в области науки и техники – отраслевых и правительственных.

3. Федеральные бюджетные фонды поддержки науки

Бюджетные фонды поддержки науки (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере) выделены в разделе 06 функциональной классификации расходов бюджета отдельными строками. Фонды являются относительно новыми для России получателями бюджетных средств. Они образованы в 1993 году, и их появление связано с реализацией провозглашенных в начале 90-х годов ключевых принципов реформирования российской науки – конкурсное, адресное, грантовое финансирование при независимой экспертизе заявок.

Эффективность распределения бюджетных средств через фонды считается общепризнанной в мировой практике. Тем не менее суммарный объем фондовой поддержки науки в России пока невелик и не соответствует потенциалу фондов. В 2000 году через фонды распределялось только около девяти процентов средств соответствующего раздела федерального бюджета.

Контроль

Отсутствие отлаженной и отработанной системы контроля неизбежно ведет к нарушению всего процесса бюджетного финансирования.

Большую роль в вопросах внешнего контроля занимает Счетная палата, контрольно-ревизионные отделы и департаменты Минфина и другие структуры исполнительной власти. В то же время, как показывает опыт проверок Счетной палатой деятельности Минпромнауки, анализ реальной эффективности на деле подменяется формальным подходом. Счетная палата и другие контролирующие инстанции проводят финансовый аудит – проверяют правильность целевого расходования средств, соблюдение процедур распределения ассигнований, ведение отчетности и т. д. Однако они не могут (да и не обязаны) проводить технический аудит, определяющий действительную степень реализации принятых программ, степень их завершенности, наличие научных и практических результатов, их соответствие государственным приоритетам и т. д.