Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства 4 страница

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно быть рассмотрено судом согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, участвующих в деле, в том числе прокурора, извещенных о времени и месте судебного заседания (ч. 1, 2 ст. 252, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В за­висимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявле­ние в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещен­ных о времени и месте судебного заседания (ч. 2 ст. 252, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Однако неявка в суд субъекта публичной вла­сти, принявшего оспариваемый акт, может влечь более суровые для него последствия. В соответствии с ч. 4 ст. 246 ГПК РФ эти последствия имеют двоякий характер. Во-первых, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя

¹ О формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве более под­робно см.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. С. 203—206.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 399

органа государственной власти, органа местного самоуправле­ния или должностного лица, т. е. субъекта, издавшего оспари­ваемый нормативный правовой акт. Во-вторых, в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом МРОТ.

Рассмотрение судом заявления об оспаривании нормативно­го правового акта по существу представляет собой проверку этого акта на соответствие его федеральному закону или друго­му нормативному правовому акту, имеющим большую юриди­ческую силу. В процессе такой проверки суд обязан выявить (установить) юридические факты, образующие в своей сово­купности предмет доказыванияпо делу об оспаривании норма­тивного правового акта. В предмет доказывания включаются: а) факт принятия и опубликования оспоренного нормативного правового акта в установленном порядке; б) правомочность субъекта публичной власти на принятие оспоренного норма­тивного правового акта; в) дата опубликования и вид средства массовой информации, где был опубликован нормативный правовой акт; г) соответствие оспариваемого нормативного правового акта (или оспариваемой его части) федеральному за­кону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу; д) факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод граждан и орга­низаций, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; е) факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом ком­петенции субъекта публичной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 246, ст. 56, ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обя­занности по доказыванию фактов предмета доказывания рас­пределяются между участвующими в деле лицами таким обра­зом, что основное бремя доказывания несет субъект публичной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт. Именно он обязан доказать факт принятия в пределах своей компетенции и опубликования оспариваемого нормативного правового акта в установленном порядке; факт соответствия нормативного правового акта (или оспариваемой его части) фе­деральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Заявитель же, в том числе когда в этом качестве выступает сам субъект публичной власти (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), обязан доказать факт и дату опуб­ликования оспариваемого нормативного правового акта в кон-

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

кретном средстве массовой информации (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ), а также факты нарушения таким актом или оспариваемой его частью прав, свобод граждан или организаций либо компетен­ции субъекта публичной власти.

Необходимыми доказательствами по данной категории дел являются, например, копия оспариваемого нормативного пра­вового акта или его части, источники опубликования норма­тивного правового акта; документы, определяющие компетен­цию субъекта публичной власти, принявшего акт¹.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, суд не связан основаниями и довода­ми заявленного требования (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Это специ­альное правило общего характера обусловливает ряд особенно­стей в порядке рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Во-первых, суд вправе истребовать доказатель­ства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ). Во-вторых, отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). В-третьих, признание субъектом публич­ной власти, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, требования заявителя для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Завершая вопрос о порядке рассмотрения судом дел об ос­паривании нормативных правовых актов, хотелось бы отметить два момента, имеющих практическое значение. Первое. Спе­цифика дел публичного судопроизводства, и прежде всего дел об оспаривании нормативных правовых актов, требует чрезвы­чайно осторожного и взвешенного подхода к применению об­щих правил искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ). Не­понимание правовой сущности, целей и задач производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов нередко является причиной судебных ошибок по применению общих правил искового производства. Так, руководствуясь нормой ч. 1 ст. 246 ГПК РФ о допустимости применения общих пра­вил искового производства при рассмотрении дел, возникаю­щих из публичных правоотношений, областной суд при рас­смотрении в качестве первой инстанции дела по заявлению прокурора о признании противоречащими федеральному зако-

¹ См.: Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И. В. Решетниковой. 2-е изд. М., 2005. С. 302—303.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 401

нодательству отдельных положений закона субъекта РФ, приос­тановил производство по этому делу на основании абз. 6 ст. 215 ГПК РФ. Приостановление производства было произведено в связи с направлением в Конституционный Суд РФ запроса о соответствии оспариваемых положений закона субъекта РФ Конституции РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ обоснованно отменила определение суда первой инстанции о приостановлении производства по делу по указанному основанию. При этом Коллегия сослалась на то, что действующее законодательство не предусматривает права судов общей юрисдикции направлять в Конституционный Суд РФ запросы о проверке на соответствие Конституции РФ оспариваемых в порядке абстрактного нормоконтроля законов субъектов РФ. В порядке гл. 24 ГПК РФ, т. е. при осуществле­нии абстрактного нормоконтроля, суды вправе и обязаны са­мостоятельно, без обращения в Конституционный Суд РФ, признавать противоречащими федеральным законам, кроме Конституции РФ, обжалуемые нормативные правовые акты. Именно в этом и проявляются правовая сущность, цели и задачи, а также предмет судебной деятельности по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Приостановление производства по делу по мотиву необ­ходимости направления судом общей юрисдикции в Конститу­ционный Суд РФ запроса о соответствии Конституции РФ ос­поренного закона субъекта РФ возможно только в случае рас­смотрения судом конкретного дела по спору о субъективном праве или законном интересе¹.

Второе. В судебной практике неоднократно возникал во­прос о возможности прекращения производства по делу об ос­паривании нормативного правового акта, который на момент рассмотрения дела в суде утратил силу². По мнению Конститу­ционного Суда РФ, «суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного са­моуправления или должностного лица, принявшего данный нор­мативный правовой акт, утратившим силу, после подачи в судсоответствующего заявления, если в процессе судебного разби-

¹ БВС РФ. 2005. № 10. С. 15-16 (п. 2).

² О некоторых вариациях на эту тему см., например: БВС РФ. 2002. № 4.
С. 23; 2006. № 5. С. 15 (п. 6).

402 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

рательства будет установлено нарушение оспариваемым норма­тивным правовым актом прав и свобод заявителя...»¹ (курсив мой. — Г. О.). С такой позицией трудно согласиться по сле­дующим соображениям.

Во-первых, сам факт нарушения оспариваемым норматив­ным правовым актом прав и свобод граждан и организаций рассматривается законодателем всего лишь как необходимое условие для рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, един­ственной целью которого является проверка судом оспоренно­го акта (или его части) на предмет его законности. Восстанов­ление же или защита иными способами нарушенных незакон­ным нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов возможны по российскому законодательству не только в случае признания судом нормативного правового акта незаконным, но и в случае утраты таким актом своей силы по решению субъекта публичной власти, принявшего незаконный акт (или его часть). Причем независимо от того, по решению какого органа незаконный нормативный правовой акт был признан утратившим силу, вопрос о последствиях издания не­законного нормативного правового акта в любом случае реша­ется в рамках искового производства в порядке рассмотрения и разрешения судом дел о защите нарушенных незаконным ак­том прав, свобод и законных интересов способами, предусмот­ренными законом (п. 1 ч. 1 ст. 22, гл. 12—22 ГПК РФ; ст. 13, 16, 1069 ГК РФ; ст. 419 ТрК РФ; ст. 11 ЖК РФ и т. д.). В свя­зи с этим вывод Конституционного Суда РФ о недопустимости прекращения производства по делу об оспаривании утративше­го силу нормативного правового акта (или его части) в связи с тем, что им нарушены права и свободы заявителя, представля­ется недостаточно убедительным, поскольку вопрос о восста­новлении нарушенных незаконным актом прав, свобод и за­конных интересов всегда решается не в этом, а в исковом про­изводстве.

¹ Пункт 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 ГПК РФ» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3396; см. также: Определение Конституци­онного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-0 // СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 403

Во-вторых, принимая во внимание процессуальную цель производства по оспариванию нормативных правовых актов¹, продолжение судебного процесса с вынесением судебного ре­шения о признании недействующим акта, который уже утратил силу, и, следовательно, является недействующим, представля­ется нелепым и с юридической точки зрения бессмысленным.

Таким образом, если в процессе судебного разбирательства дела об оспаривании нормативного правового акта (или его части) будет установлено, что оспариваемый акт (или его часть) утратил силу по решению органа или должностного лица, его принявшего, производство по делу о признании такого норма­тивного правового акта недействующим целесообразно прекра­щатьввиду исчезновения предмета судебного разбирательства с применением в таких случаях по аналогии нормы абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

Особенности, характеризующие решение судапо делам об ос­паривании нормативных правовых актов, предусмотрены ст. 253, ч. 8 ст. 251, ст. 250, 248, ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, а также п. 17 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, воз­никших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

По итогам судебного разбирательства дела об оспаривании нормативного правового акта суд вправе вынести одно из двух решений. Во-первых, решение об отказе в удовлетворении заяв­ленияо признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части. Такое решение суд выносит в том случае, если придет к выводу, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт является законным,потому что не противоречит федеральному законуили другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу(ч. 1 ст. 253 ГПК РФ). Во-вторых, решение о признании нормативно­го правового акта недействующим полностью или в части.Такое решение выносится в том случае, если суд придет к выводу о незаконности актав силу того, что оспариваемый норматив­ный правовой акт или его часть противоречит федеральному за­конулибо другому нормативному правовому акту, имеющим боль­шую юридическую силу (ч. 2ст. 253 ГПК РФ).

¹ Целью оспаривания нормативного правового акта по мотиву его незакон­ности является получение судебного решения о признании такого акта полно­стью или в части недействующим, которое влечет за собой утрату силы оспорен­ного нормативного правового акта (или его части) (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ).

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Незаконный нормативный правовой акт (или его часть) признается судом недействующим либо со дня его принятия,ли­бо иного указанного судом времени(ч. 2 ст. 253 ГПК РФ)¹. Вре­мя, с которого нормативный правовой акт признается недейст­вующим, должно быть указано в резолютивной части решения (абз. 2 п. 17 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых во­просах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Кроме того, резолютивная часть решения должна содержать указание на распределение судебных расходов (ч. 1ст. 246, ч. 5 ст. 198 ГПК РФ). Так, на вопрос о допустимости применения нормы ст. 101 ГПК РФ о порядке распределения судебных расходов при рассмотрении дел об оспаривании нор­мативных правовых актов Верховный Суд РФ дал утвердитель­ный ответ².

Следует также иметь в виду, что если нормативный право­вой акт признается судом недействующим не со дня его приня­тия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировоч­ной части решения (абз. 3 п. 17 вышеуказанного постановления Пленума).

Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, т. е. по общим правилам искового производства. Всту­пление в законную силу этого решения имеет ряд специфиче­ских для данного вида судопроизводства последствий. Рассмот­рим некоторые из них. Во-первых, вступление в законную силу указанного решения влечет за собой утрату силы оспоренного нормативного правового акта или его части, а также других нор­мативных правовых актов, основанных на признанном недейст­вующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ)³.

¹ Судебная практика твердо придерживается правила о том, что срок пре­
кращения действия незаконного нормативного правового акта определяется су­
дом. См., например: БВС РФ. 2003. № 9. С. 6-8 (п. 5); 2004. № 7. С. 23 (п. 4).

² БВС РФ. 2004. № 3. С. 23; 2005. № 6. С. 21-22 (п. 2); 2006. № 5. С. 18 (во­
прос 10).

³ Несмотря на логичность и целесообразность такой нормы, она, тем не ме­
нее, подвергается некоторыми авторами критике. См.: Никитин С. В. Пробле­
мы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
С. 146-147.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 405

Во-вторых, поскольку нормативный правовой акт касается неопределенного круга лиц, то порядок исполнения решения о признании такого акта недействующим установлен ч. 3 ст. 253 ГПК РФ. Он сводится к тому, что данное решение или сообще­ние о таком решении публикуется в печатном издании, в кото­ром был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. В случае, если это печатное издание прекратило свою деятельность, решение или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются норматив­ные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного ли­ца¹. В связи с этим резолютивная часть решения должна содер­жать помимо прочего указание о том, в течение какого срока и в каком конкретном печатном издании должен быть опублико­ван текст соответствующего решения или сообщение о его при­нятии.

В-третьих, опубликование судебного решения по делу об ос­паривании нормативного правового акта значительно облегчает возможность его обжалования иными лицами в порядке надзо­ра. По общему правилу, судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции в течение года со дня их вступления в законную силу (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ). По­скольку нормативный правовой акт распространяет свое дейст­вие на неопределенный круг лиц, то решение суда, вынесенное в результате рассмотрения дела об его оспаривании, может быть обжаловано в порядке надзора не только участвующими в деле лицами, но и иными лицами, правоотношения с участием которых регулируются данным актом. При этом необходимо иметь в виду, что срок, установленный ч. 2 ст. 376, следует ис­числять, по мнению Верховного Суда РФ, с момента офици­ального опубликования решения суда об оспаривании норма­тивного правового акта, а если решение не опубликовано, то с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о наличии судебного решения по данному вопросу².

В-четвертых, теория и судебная практика по-разному трак­туют последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного правового акта или его части недей­ствующими. Например, ссылаясь на исключительный характер

¹ БВС РФ. 2005. № 10. С. 26 (вопрос 15).

² БВС РФ. 2005. № 1. С. 27 (вопрос 7); № 10. С. 26 (вопрос 15).

406 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

компетенции субъектов публичной власти по отмене принятых ими нормативных правовых актов, С. В. Никитин полагает, что признание судом нормативного правового акта недействующим не означает его отмены и автоматического исключения из нор­мативно-правовой системы. По мнению указанного автора, со­ответствующее решение суда является лишь тем предписанием, руководствуясь которым орган или должностное лицо, приняв­шее оспариваемый акт, должен привести его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу¹. Такая трактовка роли и значения решения суда о признании нормативного правового акта не­действующим не способствует ускорению и упрощению судо­производства по делам рассматриваемой категории, ибо служит идеологическим обоснованием чиновно-бюрократического произвола (со стороны органов и лиц, обязанных, по мысли С. В. Никитина, отменять нормативные правовые акты, при­знанные судом недействующими) и, как следствие этого, судеб­ной волокиты. Об этом красноречиво свидетельствует судебная практика, имевшая место еще в период действия ГПК РСФСР 1964 г. Имеется в виду случай возбуждения в суде дела по заяв­лению прокурора области об установлении факта непринятия мер Самарской губернской Думой по исполнению решения обла­стного суда, который признал противоречащими федеральному законодательству и, следовательно, недействующими отдельные положения Закона Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области»². Под не­принятием мер по исполнению решения суда имелось в виду бездействие законодательного органа, обязанного по решению суда отменить отдельные положения Закона Самарской облас­ти, признанные судом недействующими.

Между тем ГПК РФ, а именно ч. 3 ст. 253, прямо закрепля­ет положение о том, что решение суда о признании норматив­ного правового акта или его части недействующими после вступления его в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части.Иными слова­ми, признание судом нормативного правового акта недейст­вующим означает автоматическую его отмену, не требующую от субъекта публичной власти, издавшего незаконный акт (или

¹ См.: Никитин С. В. Указ. соч. С. 149—150.

² БВС РФ. 2003. № 3. С. 17-18 (п. 6).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 407

его часть), специальных действий по его отмене¹. Правомер­ность данного вывода подтверждается правилом ч. 4 ст. 253 ГПК РФ, в соответствии с которым «решение суда о призна­нии нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта»(выделе­но мной. — Г. О.).

В-пятых, одним из последствий вступления в законную силу решения суда является невозможность повторного обращения лиц, участвующих в деле, с тем же требованием и по тем же ос­нованиям (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ). Данное общее правило иско­вого производства не действует при рассмотрении дел об оспа­ривании нормативных правовых актов. По смыслу ч. 8 ст. 251 ГПК РФ после вступления решения суда по делу об оспарива­нии нормативного правового акта лица, участвующие в деле, а также все иные лица не вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, которые уже были предметом судебного разбирательства. Это означает, что заинтересованные лица не лишены права повтор­но требовать от суда проверки законности одного и того же нормативного правового акта по иным основаниям. Однако Верховный Суд РФ, сославшись на ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, со­гласно которой суд при рассмотрении и разрешении дел, воз­никающих из публичных правоотношений, не связан основа­ниями и доводами заявленных требований, высказал суждение о том, что заявителю должно быть отказано в принятии заявле­ния об оспаривании нормативного правового акта, законность которого проверена вступившим в законную силу решением су­да, независимо от оснований, приводимых им в обоснование заявленных требований². Такое суждение (разъяснение) носит чересчур категоричный характер и не учитывает, что реализа­ция судом положения, содержащегося в ч. 3 ст. 246, — это пра­во, а не обязанность суда. Кроме того, положение ч. 3 ст. 246 относится к специальным правилам общего характера, действие которых парализуется специальными правилами локального ха­рактера. Поэтому суду следует руководствоваться локальной нормой ч. 8 ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов отказ в принятии соответствующего заявления, если имеется вступившее в закон-

¹ См. также: Климова Е. В. Указ. соч. С. 25.

² БВС РФ. 2005. № 10. С. 26 (вопрос 15).

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ную силу решение суда, которым проверена законность оспа­риваемого нормативного правового акта, возможен только в том случае, если акт оспаривается по основаниям, которые уже были предметом судебного разбирательства.