Наиболее крупной (и наиболее редко встречающейся) струк- 1урной составляющей нормативных правовых актов является часть. 3 страница

• дополнение структурной единицы статьи законодательного ак та новыми словами, цифрами или предложениями;

• дополнение структурными единицами законодательного акта;

• приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;

• продление действия законодательного акта или его структур ных единиц.

Не следует упоминать об изменениях в закон в новом законе, посвященном непосредственному фактическому регулированию общественных отношений, — во вновь принятом законе можно только лишать юридической силы ранее действовавший норматив ный правовой акт, внесение же изменений может повлечь за собой путаницу (тем более что принятие акта может повлечь изменения м актах более низкой юридической силы).

Все изменения и дополнения в нормативный правовой акі вносятся путем принятия специального изменяющего акта той же юридической силы. Федеральный закон изменяется феде­ральным законом, федеральный конституционный закон — фе деральным конституционным законом, указ президента — указом президента, региональный закон — законом того же субъекта Федерации и т.д. Изменения в Конституцию РФ могут быть вне сены специальным целевым законом о внесении изменений и Конституцию. Не допускается внесение изменений в норматив ный правовой акт актом иной формы или иной юридической силы (даже более высокой). Исключение составляют законопро екты о федеральном бюджете на соответствующий год и законо проекты о средствах государственных внебюджетных фондов, и которых допускается наличие статей о приостановлении дейст­вия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц.

В ходе разработки нового нормативного правового акта одно временно начинается подготовка к приведению в соответствие і этим актом ранее действовавшего законодательства. Для приведе ния законодательных актов в соответствие с вновь принятым фе деральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем Ж!' вопросам, разрабатывая законопроект, участники законотворче ( кой деятельности готовят предложения о приведении законода­тельства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты. Одно­временно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение нижней палаты парламента (Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции) следует вносить самостоятельные законопроекты о дейст­вующих законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению.

Закон о внесении изменений в принятый ранее закон отличает­ся по форме значительными особенностями. Можно выделить сле­дующие особенности закона о внесении изменений:

• в его названии содержится указание на целевое назначение этого закона — внесение изменений в ранее принятый и дей­ствующий закон, ссылка на который дается здесь же, в назва­нии (например: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон...»);

• такой закон имеет упрощенную структуру: в его составе име­ются только статьи, более крупные структурные составляющие при его создании не выделяются;

• статьи такого закона не имеют собственных названий толь­ко номера;

• первым положением такого закона является положение о вне­сении изменений с обязательным указанием вида изменяемого закона, даты подписания изменяемого закона, его регистраци­онного номера, наименования, а также соответствующих ис­точников его официального опубликования (например: «вне­сти в Федеральный закон от 17 декабри 2001 года N° 173-ФЭ “О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (Собрание за­конодательства Российской Федерации, 2001, N° 52, ст 4920) следующие изменения:...»);

• в таком законе не содержится непосредственных предписаний к поведению субъектов правоотношений есть только указа­ния о внесении изменений;

• изменения в закон об изменениях не вносятся (это может по­влечь путаницу), в случае необходимости внесения новых, по­вторных изменений в основной закон следует принимать но­вый изменяющий закон;

• изменяющий закон не должен быть длинным, представляет­ся неоправданным включение в состав такого закона более 20 статей — если изменения носят масштабный характер, ме няется большинство статей закона, его лучше изложить в но вой редакции. В противном случае субъект правового регули рования рискует просто не запомнить всех чрезмерно много численных изменений и запутаться в действовавших ранее и нововведенных предписаниях.

Эти же правила применяются и в ходе внесения изменений и и подзаконные акты — в форме издания специального изменяющего нормативного правового акта, равного по силе изменяемому.

В одном изменяющем нормативном правовом акте могут со держаться изменения нескольких действующих законодательных актов. Каждая статья изменяющего закона посвящена одному кон кретному изменению и содержит указания на это, включая повто рение всех реквизитов изменяемого акта. Выражение в одной его статье нескольких изменений не допускается, так как это будет на рушение изложенных выше правил структурирования нормативных правовых актов. Однако положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вноси мые изменения и признание утратившими силу должны быть изло жены последовательно (постатейно).

При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обяза тельном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.

При внесении изменения в законодательный акт сначала указы­вается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений (замена или исключение слов, исключение структурных единиц, дополнение и др.). Внесение изменений в за конодательный акт следует оформлять начиная с наименьшем структурной единицы.

При внесении изменений в нормативные правовые акты cooi ветствующий текст заключается в кавычки. Внесение изменений и обобщенной форме в законодательный акт (например, замена слон и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») їм допускается. По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единимы законодательного акта, которая изменяется.

При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, пол пункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение

должно находиться: «...статью 1 после слов “............................ ” дополни п.

словами “..................... ”».

В случае если дополняется словами определенная структурная единица статьи нормативного правового акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, приме­няется следующая формулировка: «...пункт I статьи I дополнить словами: “ ”».

При необходимости заменить цифровые обозначения употреб­ляется термин «цифры», а не «числа» (например: «цифры «12, 14, 125» заменить цифрами «13, 15, 126»), При необходимости заменить конкретные слова употребляется термин «слова» (например:

I«...слова ”в 50 раз”» заменить словами “в 100 раз”...»).

При необходимости внесения в изменяемый акт новых струк­турных составляющих необходимо заботиться о сохранении сквоз­ной нумерации этих составляющих.

В случае если поправки кардинально изменяют первоначальный смысл законодательного акта, его предписания начинают носить принципиально новый характер, этот акт целесообразнее изложить н новой редакции. Изложение в новой редакции представляет собой новое, повторное принятие того же акта с уже внесенными измене­ниями, в результате которого ранее действовавший акі теряет силу. Эта форма внесения изменений допустима только в случаях, если необходимо:

• внести в законодательный акт изменения, требующие пере­работки законодательного акта по существу п не позволяю­щие ограничиться новой редакцией его отдельных струк­турных единиц (например, если существует необходимость изменить принципы правового регулирования, па которых он основан);

• внести в законодательный акт изменения, затрагивающие большую часть его структурных единиц (например, более по­ловины его глав или разделов);

• сохранить значение только отдельным структурным единицам законодательного акта, причем частично;

• внести изменения в законодательный акт, признанный утра­тившим силу в неотделимой части.

Изложение в новой редакции возможно не только всего акта, по и отдельных его статей. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях, если необходимо вне­сти существенные изменения в данную структурную единицу или если в текст этой структурной единицы неоднократно вносились

L

изменения.

Изложение структурной единицы законодательного акта и новой редакции не является основанием для признания утрати и шими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы.

При необходимости изложить одну структурную единицу зако нодательного акта в новой редакции применяется следующая фор

мулировка: «Внести в статью 10 Федерального закона от................... №

“О .................. ” (Собрание законодательства Российской Федерации,

...... , № ст. ...) изменение, изложив ее в следующей редакции

“Статья 10. (текст статьи в новой редакции”)».

В случае возникновения необходимости отмены акта законода тельства (полностью или частично) это может быть сделано двумя способами. Во-первых, для отмены действующего законодательно го акта может быть принят новый акт, регламентирующий по новому те же общественные отношения. Этот метод предпочти тельнее, так как в этом случае в результате отмены нормативного правового акта не возникает пробела в праве. В этом случае необ ходимо в тексте нового акта (в структурной составляющей, по священной переходным положениям) специально указать, какой акт теряет свою юридическую силу и в какой части. Во-вторых, возможно принятие особого нормативного правового акта, кото рый лишает юридической силы другой акт. И в том и в другом случае для отмены законодательного акта требуется принятие акта той же юридической силы.

Прекращения действия закона (или подзаконного акта) пг влечет восстановления юридической силы нормативных актои, которым ранее было прекращено действие приостановленным актом. При прекращении действия нормативного правового ак та, прекращающего действие другого, ранее принятого акта, юридическая сила этому ранее прекращенному акту не восста навливается, если иное не установлено в самом законе. Указан ное правило равно применяется в отношении структурной еди ницы закона.

После вступления в силу нового закона недопустимо вноси м, изменения в перечень нормативных актов, которым в этой связи прекращается их действие, равно как недопустимо изменять поря док (в том числе дату) его вступления в силу. Нельзя изменять дату прекращения действия закона, если такое изменение произойди после ее наступления.

Прекращение действия последней нормативной структурной единицы закона должно осуществляться путем прекращения дейст­вия закона в целом.

Нежелательно повторное введение в действие отмененного за­кона (подзаконного акта).

Безусловно, вышеуказанными правилами методика изложения текста нормативного правового акта не исчерпывается. Однако они представляются наиболее важными и значимыми, определяющими весь остальной процесс формулирования в законодательстве текста конкретных нормативных правовых предписаний.

Контрольные вопросы

1. Что такое нормативные правовые предписания? Какие виды нормативных правовых предписаний вам известны?

2. Какие структурные составляющие применяются в настоящий момент в нашей стране при компоновке нормативных правовых актов? Какие правила формирования этих составляющих вам из­вестны?

3. Какие смысловые составляющие можно выделить в системе за­конодательного акта?

4. Какие приемы и способы применяются для изложения норм права в тексте нормативных правовых актов?

5. Каковы правила оформления в тексте нормативного правового акта ссылок?

6. Какие существуют правила внесения в текст нормативного пра­вового акта изменений? Каковы правила отмены актов законода­тельства?

Глава

Методика проведения кодификаций

11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства

Правовая наука и практика правового регулирования свидетельст вуют, что одним из главных требований к правовому регулирова нию является его системность. Однако постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохране ние в неприкосновенности сложившейся структуры системы пра ва. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существую щие, отмена их — все это в значительной мере десистематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотноше ние и взаимодействие нормативных правовых актов. Системності, правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификация предписаний и при ведение их в соответствие друг с другом. Все это обусловливает значительную роль в функционировании законодательства систе матизаций.

Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематиза ция представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в опре деленной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гар моничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанан ливает свои регулятивные возможности. Законодательство нужда ется в периодическом проведении систематизаций различною уровня и формы.

Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, кого рыми надлежит руководствоваться в ходе правоотношений. По­стоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений н уже сущест­вующие — все это создает большие трудности с выбором право­мерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых пред­писаний в зависимости от характера регулируемых общественных отношений.

Систематизации законодательства можно разделим, на офици­альные и неофициальные.

Официальные систематизации проводятся органами государст­венной власти (или отдельными должностными липами) в рамках осуществления ими своих служебных обязанностей Официальные систематизации законодательства, как правило, имеют формально- юридические последствия: создаются обязательные для всеобщего признания правовые сборники или даже новые комплексные нор­мативные правовые акты.

Однако на практике нередко потребность в правовой опреде­ленности создает условия для осуществления систематизации нор­мативного правового материала в частном порядке: юрпстами- практиками, учеными-правоведами и даже государственными слу­жащими за рамками своих обязанностей (например, должностными лицами, участвующими в правоприменении, чаще всего работ­никами судебной системы). Ибо очень часто субъекты правового регулирования, лица, к поведению которых нормами права предъ­являются особые требования, первыми сталкиваются < проблемами, которые влечет за собой бессистемность законодательства, они раньше, нежели государственные должностные лица, в обя шнности которых входит совершенствование системы правового регулирова­ния, осознают необходимость совершенствования и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Такие субъекты правоот­ношений живут и работают в постоянном контакте с правом, а по­тому очень оперативно воспринимают необходимое м. в правовом регулировании, замечают пробелы и несовершенства законодатель­ства. К сожалению, законодатели (и не только отечественные) та­кой тесной связи с жизнью права не имеют п не могут столь быст­ро, как специалисты в регулируемых общественных отношениях, сделать вывод о необходимости совершенствования п систематиза­ции существующего комплекса нормативных правовых актов. «Именно этим объясняется тот факт, что потребность в правовой определенности, будучи потребностью общественной, поначалу удовлетворяется также методами сугубо общественными: первые кодификации имеют неофициальное происхождение. Чаще всего они являются плодом усилий какого-либо судьи, адвоката или вы сокого сановника, стремящегося систематизировать правовые нор мы, чтобы облегчить их распространение или просто привести в порядок»^[89].

Характер систематизации законодательства определяется основ ными ее целями. Систематизация нормативных правовых актов не­изменно направлена на создание в их массиве определенной упоря доченности, которая может помочь субъектам правового регулиро вания найти нужное им в конкретной ситуации нормативно правовое предписание быстро и точно. Однако эта цель может бьт. достигнута различными путями — в зависимости от приоритетов, и I которых исходят субъекты систематизации.

Необходимо выделить следующие виды систематизации законо дательства.

1. Инкорпорация. Этот вид систематизации законодательства представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким-либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологичс ском порядке или разделение на группы в зависимости от пред мета правового регулирования). Инкорпорация представляет со бой внешнюю систематизацию законодательства — его объеди нении в разного рода сборниках на основании определенных общих признаков, без изменения нормативного содержания, Официальная инкорпорация представляет собой подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборни ков законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой с технической точки зрения вил систематизации законодательного массива. В ходе инкорпорации в нормативные правовые акты не вносится никаких изменений, просто выбирается системообразующий критерий и нормативны!' правовые акты разбиваются на соответствующие группы. Субъек ты правоотношений в результате инкорпорации могут более бы стро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нор мативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применс нию, не претерпел ли изменений.

Инкорпорация как метод систематизации законодательства в условиях современной России оказывается весьма востребованным в процессе реализации правовых предписаний. Она заметно облег­чает участникам правоотношений ориентирование в системе норма­тивных правовых актов. Субъекты правового регулирования полу­чают первичное представление о направлении поисков необходимо­го им акта законодательства, имеют возможность ориентироваться в массиве нормативных правовых актов. Кроме того, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут опи­саны ниже, она является их первым шагом. Особое распростране­ние в России получили частные инкорпорации, которые проводятся быстро и оперативно — в основном в форме составления сборни­ков законодательства по определенному, как правило достаточно узкому, предмету регулирования.

Главное преимущество инкорпорации, которое и определяет выбор именно этого вида систематизации законодательства, — возможность оперативного ее проведения (особенно если речь идет о создании сборника нормативных правовых актов, посвя­щенных определенному предмету правового регулирования). Главный недостаток — недостаточное практическое значение, низкая живучесть создаваемых в результате инкорпорации сбор­ников, слишком ограниченное время возможности их использо­вания, ибо изменения во включенных в такие сборники актов значительно снижает потенциал их востребованности (а может и принести вред) в ходе правоотношений. Возможно, именно это обусловливает то, что официальные инкорпорации в современ­ной российской правовой действительности — довольно большая редкость.

2. Консолидация. Это систематизация на более высоком уровне, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в дейст­вующей редакции, с учетом изменений, принятых на момент со­ставления сборника. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подза­конных актов, но и получить точное указание о том, каким из них п в какой форме надлежит руководствоваться при определении сво­его правозначимого поведения.

Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Впрочем, возможно и соз­дание путем консолидации нормативного правового акта, в кото­ром объединяются (без изменения содержания) действующие нормы права, объединенные определенной общностью, — в исто рии правового регулирования можно найти немало таких приме ров. Консолидированными законами называются такие законода тельные акты, которые лишь суммируют предписания нескольких изданных прежде по данному предмету законов, не изменяя и чем-либо существенном их содержания и не стремясь при этом объединить эти старые законы в какой-либо единой логической конструкции. При этом не происходит переработки предписаний, не определяются общие положения, не восполняются пробелы II законодательных предписаниях. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные одно профильные статьи, главы, параграфы, расположенные в опреде ленной последовательности.

Преимущества консолидации, определяющие выбор этого ви да систематизации законодательства, — более высокая степень востребованности, возможность для субъекта правового регул и рования получить надежный сборник действующих нормативных правовых актов, исключающий возможность наличия в нем не действующих, отмененных или измененных предписаний. За трудняет проведение консолидаций большая трудоемкость про цесса поддержания консолидированного сборника законодатель ства в таком состоянии, чтобы входящие в него акты постоянно были изложены в действующей редакции, в которой они имею'1 юридическую силу.

В прошлом проведение инкорпораций и консолидаций было весьма затруднено, так как трудно было обеспечить жизнеспособ ность создаваемых (в основном на бумажных носителях) сборни ков, — любое изменение в законодательных актах, содержащихся в этих сборниках, означало необходимость проводить инкорпора цию заново. Это было очень трудно, поэтому удачные консолида ции еще несколько десятилетий назад были большой редкостью Современные же технические средства делают возможным регу лярное обновление правовых сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были принс дены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России электронные правовые информа тизационные базы (Гарант, Консультант+ и др.). Консолидиро ванные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном, постоянно изменяю щемся и дополняемом массиве действующего законодательств!

,

отыскивая в системе законодательства именно действующие, под­лежащие применению предписания. Консолидации оказывают огромную помощь юристам в их практической деятельности, зна­чение такой систематизации законодательства даже более велико, нежели значение инкорпораций. Особенно востребованными ре­зультаты консолидации оказываются в работе юристов практиков, связанной с динамично изменяющимися системами юридических норм, например в сфере финансового, банковского, налогового права современной России.

3. Самым действенным и эффективным способом систематиза­ции законодательства является кодификация. Кодификация пред­ставляет собой очень интересный с технической точки зрения про­цесс, исследование которого играет огромную роль в правовой пау­ке и предполагает кардинальное преобразование всей системы за­конодательства. Она является самым трудоемким видом системати­зации законодательства, но предоставляет наибольшие возможности преодолеть негативные для правового регулирования последствия бессистемности, запутанности, большого объема и пробель пости множества нормативных правовых актов. Из всех способов систе­матизации законодательства кодификация является единственной, связанной с созданием нормативных правовых актов, с внесением кардинальных изменений в существующую систему законодательст­ва. Фактически в современных условиях инкорпорация п консоли­дация выступают скорее как вспомогательные действия, направлен­ные на подготовку к проведению кодификации. Отої вид система­тизации^[90] нормативно-правового массива, как правило, является одной из весьма специфичных форм законотворчества п заслужива­ет особого изучения.

11.2. Понятие и значение кодификации

Определений кодификации существует довольно много. В самом общем виде кодификацию можно определить как особый вид систе­матизации законодательства, представляющий собой выраж ение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах и иных формах права в одном новом акте, официальное прини mue и утверждение которого в качестве акта законодательства ли шает законной силы все эти систематизируемые акты. В ходе коди фикации в одном новом кодификационном акте объединяются все нормативно-правовые предписания систематизируемого массива законодательства, при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и теряют свою юридическую силу.

Кодификация является, пожалуй, самым эффективный спосо бом систематизации нормативных правовых актов. Она представ ляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законо дательство, избавив его от огромного массива разрозненных нор мативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативно-правовые предписания выражаются и концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более пол но и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация — действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит дли устранения множества бессистемных и разнородных нормативно правовых актов путем объединения их смысла в новом едином акте, носящем комплексный характер и служащем для комплекс ного единого выражения нормативно-правовых предписаний, ра нее содержавшихся в большом массиве законодательства. Такое значительное изменение законодательства позволяет сконцентри ровать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутан ностью, дублированием друг друга различными его элементами Этот вид систематизации предполагает комплексное совершена вование законодательного массива, регламентирующего опреде ленный комплекс общественных отношений, а также в конечном итоге всего законодательства, действующего в государстве. «В за дачу кодификации входит внутренняя обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую сис тему. Обработка действующего законодательства при кодификации касается не только внешних ее сторон, но и проникает в существо отдельных правовых актов. В процессе кодификации заново пере сматриваются все действующие правовые нормы, отменяются ус­таревшие, создаются новые нормы, восполняющие пробелы в за­конодательстве, устраняются несогласованности, неоправданные повторения и противоречия между отдельными правовыми пред­писаниями, объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты»^[91].

Кодификация кардинально изменяет систему писаного права, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая колли­зии и, что особенно важно, в борьбе за системность законодатель­ного регулирования восполняя существующие в праве пробелы.

В ходе кодификации систематизируемые правовые предписа­ния излагаются в едином комплексном нормативном правовом акте (как правило, в законе). Новые нормы, ранее не известные законодательству, также могут найти в таком акте отражение (это возможно, когда в ходе кодификации выявляются пробелы в пра­ве, которые тут же восполняются), но это не является главной це­лью кодификации, это второстепенно по значимости, производив от главной цели — систематизации уже существующею законода­тельного массива.

Посредством создаваемого в ходе кодификации законодатель­ного акта унифицируются и концентрируются все необходимые правовые предписания, как официально определенные или санк­ционированные специальными уполномоченными государствен­ными органами, так и существующие фактически, по не формаль­но. Кодификационный акт, нормативно-правовой результат офи­циальной кодификации выступает как концентрированное выра­жение комплекса предписаний, необходимых для полноценного и позитивного по результатам правового регулирования определен­ной сферы общественных отношений. Получив выражение имен­но в законодательном акте, адресаты таких предписаний получают возможность усвоить его суть, смысл более эффективно, исполь­зуя все преимущества нормативного правовою акта как формы права (которые и позволяют законодательству игран, определяю­щую роль в правовом регулировании большинства современных правовых систем).