Регламенты как форма административно-правового регулирования
В систему актов, которые регулируют исполнительную деятельность органов местного самоуправления, кроме устава муниципального образования включены следующие документы:
· положения;
· регламенты;
· должностные инструкции.
Положение - это правовой акт, в котором определяются статус органа, его место в системе органом самоуправления, а также внутренняя структура и ответственность.
Благодаря структуре исполнительных органов местного самоуправления, складывается подсистема положений о них:
· Положение о местной администрации.
· Положение о департаментах местной администрации.
· Положение об отделах.
· Положение о более мелких структурных единицах при их наличии.
Подсистема регламентов делится на регламенты органов и административные регламенты исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг.
Регламент органа - это правовой акт, который определяет порядок исполнения органом своих функций.
В РФ существует несколько видов регламентов[9]:
1.Регламенты межведомственного взаимодействия ФОИВ (федеральных органов исполнительной власти).
2. Регламенты внутренней организации ФОИВ (1 органа).
3.Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
4. Должностные регламенты государственных гражданских служащих.
Регламенты межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) определяет порядок совместного исполнения одной или нескольких государственных функций несколькими органами исполительной власти. Нормативную основу для данного вида регламентов определяет Постановление Правительства № 30[10]. Из всех видов регламентов данный вид является самым малочисленным.
Административные регламенты внутренней организации ФОИВ
предназначенны для внутриаппаратного регулирования процессов деятельности ЦФОИВ (центральных федеральных органов исполнительной власти)[11]. Изначально задачей данного вида нормативных актов было урегулировать все процессы функционирования внутри органа.
Соответствующие регламенты подлежат утверждению в отношении каждого ЦФОИВ.
В регламентах определяется:
· порядок планирования и организации работы, как утверждается план органа на очередной период, отчет.
· порядок подготовки и оформления поручений руководителя и порядок их исполнения.
· порядок исполнения парламентских запросов, исполнения поручений Правительства и Президента.
· порядок в/д органа с подведомственными ему службами и агентствами и внебюджетными фондами при их наличии.
· порядок в/д с территориальными органами при их наличии.
· порядок работы с обращениями граждан и порядок обеспечения доступа к информации.
· порядок создания и функционирования коллегиальных и совещательных органов (коллегии Министерства или коллегии федеральной службы).
Регламент представляет собой нормативный акт, который устанавливает:
· сроки и последовательность административных процедур и административных действий ОИВ
· порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц,
· порядок взаимодействия органа, его структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственной услуги. Т.е. какие документы предоставить, какие временные ограничения личного приема, что происходит на личном приеме, кто готовит проект решения и т.д.
Данный вид регламентов является одним из самых многочисленных. Регламент должен быть утвержден в отношении каждой государственной функции или каждой государственной услуги, поэтому их очень много.
Разделы административного регламента исполнения государственных функций и предоставления услуг:
1. Общие положения, в которых перечисляются все нормативные акты, на основании которых принят регламент, и определяется предмет его регулирования.
2. Определяются требования к порядку исполнения гос. функции или предоставления гос. услуги. Определяются юридические факты, являющиеся основанием для начала исполнения функции и завершающие исполнение функции, определяются сроки для все административных процедур в регламенте, как правило, максимально. Определяются требования к помещению, где исполняется функция.
3. Административные процедуры, которые представляют собой порядок последовательного совершения действий, необходимых для исполнения функций или предоставления услуги. Это алгоритм.
4. Порядок и формы контроля за исполнением функций или предоставлением услуги. Указывается конкретный орган, куда можно обжаловать.
5. Порядок обжалования действий и решений.
Помимо этого неотъемлемой частью регламента должен быть перечень мест исполнения функций или предоставления услуги, адреса, а также формы документов, необходимые для предоставления услуги или исполнения функции.
Должностные регламенты государственных гражданских служащих[12] утверждается руководителем органа. Нормативный акт, который комплексно регулирует данную должность. На практике это вылилось в то, что служащие пишут их для себя сами.
Устанавливается:
· требования к уровню профессиональных знаний и навыков, необходимых для лица, замещающего должность.
Относительно документов, которые регулируют деятельность отдельных должностных лиц и служащих, применяют должностную инструкцию.
Административные регламенты разрабатываются местной администрацией, а также органами и структурными подразделениями местной администрации, к области деятельности которых принято относить исполнение соответствующей муниципальной функции.
Административные регламенты принято разрабатывать на базе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также положения о местной администрации и структурных подразделений местной администрации, порядка разработки административных регламентов, которые утверждены главой местной администрации.
В административный регламент исполнения муниципальной функции включают разделы "Общие положения" и "Административные процедуры".
В административный регламент предоставления муниципальной услуги включают раздела Общие положения, Требования к порядку предоставления муниципальной услуги и Административные процедуры.
Самой качественной подготовкой административных регламентов возможна при наличии всех остальных актов, которые исходя из логики и последовательности становления реформирования и развития местного самоуправления, должны были уже быть в местных администрациях. В связи с этим следует до разработки административных регламентов подготовить все предыдущие акты или же разработать регламенты, которые решаются параллельно.
Административные регламенты — достаточно новое правовое явление для нашего государства, появившееся в результате проведения в России административной реформы исполнительной власти. Одним из важнейших направлений этой реформы являются разработка и внедрение административных регламентов. По словам А. Ф. Ноздрачева, «в ходе административной реформы осознана необходимость резкого усиления законодательного регулирования административных процедур — порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Первоочередной признана необходимость разработки административных регламентов"[13].
Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р[14] утверждена Концепция развития административной реформы в 2006—2010гг. (далее — Концепция). В рамках Концепции акцентируется внимание на том, что административноуправленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.
Административные регламенты, таким образом, должны были стать правовой основой для регулирования административно-процедурной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Впервые об административном регламенте упоминается в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации"[15]. В этом Законе указывалось на то, что разработка должностных регламентов государственных гражданских служащих должна происходить на основе административных регламентов, но при этом определение указанного понятия не приводилось. Несколько позже появился законопроект «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти", в котором под административным регламентом понимался принимаемый в соответствии с Федеральным законом «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти» нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Содержание административных регламентов определялось отношениями и областью управления, на систематизацию которых направлен регламент. Однако этот законопроект законом так и не стал.
В науке административного права административный регламент понимается как действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий.
Административный регламент по своей сути представляет собой документ, устанавливающий форму административно-процессуальных действий, которая, по мнению М. Я. Масленникова, представляет собой «внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения"[16]. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в науке административного права административные регламенты понимаются как нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц при предоставлении ими государственных услуг различным субъектам. При этом большинство ученых указывают на недопустимость отступления от положений административного регламента.
В июле 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[17] (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ), в котором административный регламент определяется как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. В отличие от законопроекта «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти» и Концепции в рамках указанного Закона в соответствии с административным регламентом должны действовать должностные лица не только федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и органов местного самоуправления. Таким образом, круг субъектов, на которых распространяется действие административного регламента, расширен.
Необходимо отметить, что ранее в сфере предоставления услуг населению существовала проблема, заключавшаяся в отсутствии единого нормативного документа, регламентирующего процесс предоставления услуг различным субъектам, что влекло за собой отсутствие единообразия в наименовании услуги, срока ее оказания, документов, требуемых к ее предоставлению, единых правил предоставления услуг.
Принятый Федеральный закон № 210-ФЗ[18] разрешает данную проблему, поскольку в нем установлены требования к структуре административных регламентов, разработке их проектов, стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги.
Таким образом, главное назначение административного регламента заключается в совершенствовании деятельности по предоставлению населению государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Именно для достижения указанной цели в Федеральном законе № 210-ФЗ предусматривается установление единых требований к исполнению государственных функций и функций органов местного самоуправления, реализовывать которые указанные органы будут только на основе и в строгом соответствии с административными регламентами.
Заключение
Регламенты - это совокупность правил, определяющих порядок работы организации. Существующие регламенты организации разделяются по признакам на общесистемные (устав, договор учредителей, правила внутреннего распорядка и др.) и элементные (персонал, информация, техника, процессы и др.) и представляют собой комплекс нормативных документов по регулированию отдельных направлений деятельности.
Разработке и внедрению административных регламентов как отдельной антикоррупционной мере придается большое значение в рамках проводимой борьбы с коррупцией. Актуальность проблемы административных регламентов вызвана также бурным ростом объема указанного института и количества самих административных регламентов. Еще в 2007 году планировалось в срок до 2010 года внедрить в практику почти всех федеральных органов исполнительной власти до 500 административных регламентов. Однако до сих пор отсутствует единая достаточно полная нормативно-правовая база для их разработки, принятия и реализации. Понятие, признаки, виды, положение административных регламентов в системе актов управления федеральных органов исполнительной власти действующим законодательством до сих пор либо не определены вовсе, либо сформулированы недостаточно четко и исчерпывающе.
Проблема административных регламентов пересекается с целым спектром иных проблем отечественной науки административного права - теорией правового акта управления, административными процедурами, функциями органов управления, административными договорами, публичными услугами. При этом если по проблеме административных актов существует обширная научная литература, то, например, проблемы административных договоров, также функций органов управления хотя и затрагивались в советской науке административного права, однако широкого распространения и развития не получили.
Библиографический список
1. Конституция РФ М.: Феникс, 2015г.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1. (с послед. изм. и доп.)
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. - № 31. Ст. 3215.
4. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (действующая редакция, 2016)// СЗ РФ от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179
5. О типовом регламенте в/д ФОИВ: Постановление Правительства от 19.01.2005 №30// СЗ РФ. 2014. - №18. Ст. 2159.
6. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013)// СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.
7. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 27.08.2015)// СЗ РФ от 24 января 2005 г. N 4 ст. 305
8. О типовом регламенте внутренней организации ФОИВ: Постановление Правительства от 28.07. 2005г. № 452. //Парламентский портал РФ
9. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009)// СЗ РФ, 2004, N 28
10. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право// Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №1. - С. 52-64.
11. Коренев А.П. Административное право. Учебник. Часть 1. // Вестник государственного и муниципального управления. - 2013. - №5(12). - С. 115-119.
12. Масленников М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 2–9.
13. Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. М.: Институт государства и права РАН, 2012. N 2. С. 22.
14. Попов Л.Л. Административное право// Вестник государственного и муниципального управления. - 2014. - №2(12). - С. 105-109.
15. Четвериков В.С. Административное право, Серия «Высшее образование»//Ростов-на-Дону: Феникс, 2014, С.181-182.
16. [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru
[1] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право-М.,2013.
[2] См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013)// СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.
[3] См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1. (с послед. изм. и доп.)
[4] См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1. (с послед. изм. и доп.)
[5] См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1. (с послед. изм. и доп.)
[6] Четвериков В.С. Административное право, Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Феникс, 2014, С.183.
[7] Коренев А.П. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2011., С.156.
[8] Попов Л.Л. Административное право// Вестник государственного и муниципального управления. - 2014. - №2(12). - С. 105-109.
[9] См.: О типовом регламенте внутренней организации ФОИВ: Постановление Правительства от 28.07. 2005г. № 452. //Парламентский портал РФ
[10] См.: О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 27.08.2015)// СЗ РФ от 24 января 2005 г. N 4 ст. 305
[11] См.: О типовом регламенте внутренней организации ФОИВ: Постановление Правительства от 28.07. 2005г. № 452. //Парламентский портал РФ
[12] См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. - № 31. Ст. 3215.
[13] Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. М.: Институт государства и права РАН, 2012. N 2. С. 22.
[14]См.: О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009// СЗ РФ, 2004, N 28, ст.
[15]См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. - № 31. Ст. 3215.
[16]Масленников М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 2–9.
См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (действующая редакция, 2016)// СЗ РФ от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179
[18] См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (действующая редакция, 2016)// СЗ РФ от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179