Виды правовых актов государственного управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых

управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия,

необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и

индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию

административного права. В них содержатся административно-правовые нормы,

регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления

определенных правил должного поведения в сфере государственного управления,

рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, то есть

персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного

движения, в санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или

иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса

реализации исполнительной власти. Это — юридические акты подзаконного

административного нормотворчества, или правоустановителъные акты. Их подзаконность —

свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих

нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода

правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в

законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской

Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства,

конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном законе;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления.

Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных

предприятий и т. п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например,

программы приватизации, демонополизации и т. п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата,

непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты

принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например,

положения о министерствах, государственных комитетах и федеральных службах РФ; д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и

общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об

образовании и т. п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные

обязанности или предоставляются специальными права, реализуемые в сфере

государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т. п.;

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников

управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов

различных субъектов Федерации и т. п.;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления

порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий

исполнительных органов (должностных лиц) и т. п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского

административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и

прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные,

принципиальные управленческие проблемы. В частности, установлено, что решениям

Правительства РФ, имеющим нормативный характер, отводится приоритетное значение

по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных

административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном

порядке компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный

правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому

содержанию это — распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое

прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих

субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний)

проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные

административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного

управления; во-вторых, они персонифицированы, то есть их адресатом является

определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами,

вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В

качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-

правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную

должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного

лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения

административного наказания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-

управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее

исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения

текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают

реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-

правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются

также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например,

финансового, земельного, трудового и т. п.). Тем не менее главным требованием,

предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-

правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-

служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном

законе "Об основах государственной службы РФ"

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов

связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем

самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов

свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах прежде

всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а

также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они

непосредственно применяются к конкретным лицам.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям

(критериям).

Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты,

содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня)

либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня —

типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии

ресурсов — вообще не имеет юридического значения.

Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их

наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты

определенного наименования, установленного либо конституционными и

законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах

(например, в положениях о министерствах).

Прежде всего правовые акты по вопросам организации исполнительной власти

издает Президент РФ. Например, он назначает на должность и освобождает от

должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров,

формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных

представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т. п. (ст. 83 Конституции

РФ). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам —

распоряжениями (ст. 90 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом о

Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115

Конституции РФ), причем подчеркивается, что постановления носят нормативный

характер, а распоряжения — индивидуальный.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются

исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за

ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика

государственно-управленческой деятельности не исключает возможности издания

совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских

министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т. п.