Коррупция в сфере государственной службы

Эффективная работа органов государственной власти во многом зависит от выполнения государственными служащими требований действующего законодательства, в том числе и в области противодействия коррупции. Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [5] устанавливает обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Оценивая происходящее в области противодействия коррупции, следует подчеркнуть, последовательность организационных и законодательных мер по борьбе с коррупционными проявлениями. Новый Национальный План противодействия коррупции на период 2012-2013 годов является логическим продолжением и развивает положений предыдущего плана.[1] По-прежнему, применение нормы закона о декларировании сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей государственного служащего имеют дискуссионный характер. Вызывает множество вопросов на практике, поскольку нормативно-правовые акты по данному вопросу вступают в противоречия друг другу, а в некоторых случаях и вообще не регулируют отдельные вопросы предоставления сведений. Так, в литературе отмечается, что механизм декларирования доходов членами семей служащего на сегодняшний день отсутствует [4].

При этом можно встретить мнение и о существенном ограничении права служащего и членов его семьи введением данной обязанности [4]. В связи с чем, представляется необходимым научное обоснование данного вопроса. Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции» устанавливает, что порядок представления сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [5]. Для государственных гражданских служащих такой порядок установлен статьей 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [6].

Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих. Вместе с тем, предложение по контролю расходов и доходов служащих, несмотря на свою определенность, не имеет конкретного механизма реализации. Например, остались не урегулированными вопросы определения доходов семьи (обязанность супруга декларировать доходы, отграничение состава семьи от других родственников, иных гражданских правоотношений, понятия «семья»), позволяющие нивелировать как расходы, так и доходы служащих.

Вызывает вопросы и позиция об обращении имущества, приобретенного на неизвестные доходы, в собственность государства. Практика свидетельствует, что конфискация имущества затруднительна в уголовно-исполнительном производстве. Это потребует разработки иных механизмов, определения понятия «неизвестные доходы» и процедуру их обращения в доход государства. Предполагаю, что решить этот вопрос в рамках гражданского и семейного законодательства не представляется возможным. Однако, очевидно, что данное положение вступает в противоречие с законом о противодействии коррупции, поскольку в данной статье не упоминаются супруги (супруга) и несовершеннолетние дети, сведения о доходах и имуществе которых также следует предоставлять.

В специальной литературе отмечается, что действующим законодательством не до конца определена процедура проверки поданных служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Имеет ли право налоговый орган проводить камеральную проверку сведений, подаваемых служащим, и запрашивать необходимую для этого информацию. Соглашаясь с тем фактом, что налоговый орган не может проводить камеральную проверку подаваемых государственными служащими сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и требовать от него документы, подтверждающие информацию, указанную в сведениях, поскольку предоставляемые сведения не являются налоговой декларацией в том смысле, которой устанавливает Налоговый кодекс РФ, следует признать, что проверкой достоверности таких сведений занимаются, исключительно, органы и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией [3]. К сожалению, на практике правовые акты не устанавливают исчерпывающий порядок проверки достоверности сведений, представленных государственными служащими, а отдельные нормы носят отсылочный характер. Возникает еще один вопрос – какие способы используют должностные лица при проведении проверки, а именно каким образом и из каких источников они проверяют представленные им сведения, обладают ли они полномочиями по направлению соответствующих запросов о предоставлении информации органам и должностным лицам, имеющим такие сведения.

В специальной литературе подчеркивается, что устанавливая обязанность государственного или муниципального служащего по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своего супруга (супруги), законодатель не предусмотрел право служащего на истребование указанной информации [3]. Н.В. Сараев для преодоления данного пробела предлагает внести норму, устанавливающую право государственного или муниципального служащего на обращение к представителю нанимателя (работодателю) с соответствующим заявлением об истребовании в компетентных органах сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые сам служащий не имеет возможности получить, установив при этом обязанность органов и лиц, располагающих указанными сведениями, представлять их по запросу представителя нанимателя (работодателя) в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 8 Закона о противодействии коррупции [3].

В целом, поддерживая данное предложение, автор предлагает распространить такое положение о возможности запроса информации не только в отношении сведений о доходах и имуществе супругов, детей, но и других членов семьи. Несмотря на очевидность большинства нарушений, кадровые службы государственных органов бездействуют и не проводят проверки достоверности представленных чиновниками сведений.

Одним из основных принципов, на которых основывается противодействие коррупции в Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [5] называет принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В связи с этим, важнейшее значение приобретает вопрос о привлечении государственных служащих за не предоставление сведений о своих доходах, а также доходах членов своей семьи. Вместе с тем, сложности с привлечением к ответственности связаны с тем, что не всегда государственный служащий будет виноват в нарушении возложенной на него обязанности, например, в том случае, когда супруг отказывается предоставлять сведения. В специальной литературе высказывается точка зрения, что получение служащим сведений в отношении своего супруга (супруги) и их достоверность возможны только при согласии супруга [3]. В то же время, по мнению автора, следовало распространить указанную обязанность по предоставлению сведений и в отношении доходов и имущества и совершеннолетних детей государственного служащего.

В отношении же лиц, уже состоящих на государственной службе, в случае нарушения ими обязанности по предоставлению указанных сведений предусмотрено освобождение государственного служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. По мнению С.Е. Чаннова, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей [7]. При этом согласно действующему законодательству, применение мер дисциплинарного взыскания является правом, но ни в коем случае не обязанностью представителя нанимателя (работодателя), что никак не может являться оправданным с точки зрения цели противодействия коррупционным правонарушениям [2]. По мнению С.Е. Чаннова [7] и М.В. Преснякова [2], необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и указать, что неисполнение обязанности предоставления сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера является несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и влечет увольнение с государственной и муниципальной службы.

Таким образом, непредоставление сведений или предоставление не достоверных сведений государственным служащим должно повлечь в обязательном порядке увольнение с государственной службы, либо отказа в занятии должности государственной службы в случае если лицо поступает на такую должность.

Литература:

1. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утв.13 марта 2013 года - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.kremlin.ru/acts

2. Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. 384 с.

3. Сараев Н.В. О некоторых вопросах применения законодательства России о противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 76 - 79.

4. Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона "О противодействии коррупции" // Юридический мир. 2009. № 3.

5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

6. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215

7. Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. № 4.

Кирьянов А.Ю.,

кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН,

исполнительный директор,

Автономная некоммерческая организация

«Центр развития местного самоуправления»,

г. Москва, Россия