Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве
Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верхо-
венства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и сво-
бод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов об-
щества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе, за
исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предва-
рительное следствие. В УПК РСФСР 1960 года в раздел второй «Воз-
буждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» бы-
ла включена глава восемнадцатая «Надзор за исполнением законов
органами дознания и предварительного следствия». УПК РФ 2001 года
такой специальной главы не имеет. В раздел второй «Участники уго-
ловного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголов-
ного судопроизводства со стороны обвинения». В ч.1 ст.37 записано,
что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в преде-
лах компетенции, установленным настоящим Кодексом, осуществлять
от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судо-
производства, а также надзор за процессуальной деятельностью орга-
нов дознания и органов предварительного следствия. Часть вторая этой
статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного произ-
водства по уголовному делу.
Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя
досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и
организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаруже-
ния признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель
принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события
1 В УПК РФ (п. 9 ст. 5) досудебное производство определено как уголовное судо-
производство с момента получения сообщения о преступлении до направления про-
курором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.
преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении пре-
ступления. Предварительное расследование существенно затрагивает
права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку
оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В
процессе расследования могут применяться меры процессуального при-
нуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод,
временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и
т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с
соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей
прямое действие, уголовно-процессуальным законодательством. И хотя
уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регла-
ментирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются
требования этого законодательства.
Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского
надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголов-
ным делам.
Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие
процессуальную деятельность органов дознания и органов предваритель-
ного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушении немед-
ленно принимать меры к их устранению, восстановлению нарушенных
прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.
Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов
в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить,
что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное рас-
следование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3
ч. 2 ст.38 УПК РФ) следователь самостоятельно направляет ход расследо-
вания, принимает решения о производстве следственных и иных процессу-
альных действий, за исключением случаев, когда требуется получение су-
дебного решения и (или) санкции прокурора. Следователь наделен правом
при несогласии с отдельными .решениями и указаниями прокурора предо-
ставлять свои письменно изложенные возражения вместе с уголовным де-
лом вышестоящему прокурору. К таким случаям закон относит решения и
указания прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квали-
фикации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресече-
ния либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем
в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед
судом ходатайства об избрании меры пресечения или о пр°изв°Дстве иных
процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его
прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего
ведения следствия.
Предмет надзорав соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре —
соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного по-
рядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся
преступлениях, проведения расследования, а также законность решений,
принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие.
В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конститу-
ции Российской Федерации, общепризнанных норм и принципов междуна-
родного права, международных договоров по обеспечению основных прав
и свобод человека и гражданина.Так, в ходе уголовного судопроизвод-
ства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижаю-
щих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также
обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее
опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного су-
допроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жесто-
кому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, проку-
рор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому,
обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчи-
ку, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права,
обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления
этих прав.
При осуществлении досудебного производства по уголовным делам
необходимо, чтобы соблюдались основания и процедуры ограничения
прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-
процессуальным законодательском. Например, ограничение права граж-
данина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, теле-
графных и иных сообщений допускается только на основании судебного
решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).
УПК РФ (раздел семнадцатый) установлены дополнительные ограниче-
ния по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных
категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Ду-
мы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель
Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудитор Счет-
ной палаты Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации, Президент Российской Федерации, прекративший
исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении
230
преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления
должны быть освобождены немедленно после установления их личности.
Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о с<к
вершенных и готовящихся преступленияхтакже является одним из эде_
ментов предмета прокурорского надзора, определенного законом о проку_
ратуре. В УПК РФ в это понятие «разрешение заявлений и сообщений 0
совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые корре^,
тивы. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства Г(0
уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требов^
ний федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сб
ний о преступлениях. Статья 145 этого же Кодекса предусматривает
тие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.
Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных фор,
мах: устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как 8
устном, так и в письменном виде; сообщениях о совершенном или гото,
вящемся преступлении, полученное из иных источников. Письменное з^.
явление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении
заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, пр^.
нявшим заявление. Если устное сообщение о преступлении сделано пр^
производстве следственного действия или в ходе судебного разбирател^,
ства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действич
или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответствен,
ности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной -^
добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении — зано.
сится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенно^
или готовящемся преступлении, полученное из иных источников инфор,
мации, принимается лицом, получившем данное сообщение, о чем со.
ставляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные
заявления о преступлении, не являясь поводом для возбуждения уголоь,
него дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершен,
ных преступлениях направляются прокурором в другие правоохрани-
тельные органы в зависимости от содержания обращений.
Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом ие
предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными ак-
тами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообще-
ний о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается ^
разрешается органами внутренних дел.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятщ
сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внима.
23]
ние на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о
преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о
преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и
времени его принятия.
Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку
надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, чтобы
своевременно проверялись все находящиеся на рассмотрении заявления и
сообщения о преступлениях, пресекались случаи проведения не вызван-
ных необходимостью проверочных действий.
Следственные действия до возбуждения уголовного дела произво-
диться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места про-
исшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы.
Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщени-
ям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в случаях его
продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником
органа дознания — в десятидневный.
Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного
расследования,как в форме дознания, так и предварительного следствия
служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участ-
ников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, об-
виняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совер-
шенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных
посягательств. Соблюдение предписанных законом процедур расследова-
ния способствует обеспечению достижения истины, объективности оцен-
ки полученной информации, соблюдению конституционного принципа
презумпции невиновности.
Порядок предварительного расследования преступлений подробно
регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные
положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ. При
осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие
конституционные нормы: решения и действия органов государственной
власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каж-
дый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении
преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника)
с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или
предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать
свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица тол-
куются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия
не допускается использование доказательств, полученных с нарушением
закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого,
своего супруга и близких родственников, круг которых определяется
Федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и
злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечи-
вает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного
ущерба (ст. 52).
В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются консти-
туционные нормы путем регламентации не только общих требований,
относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосно-
венность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни
и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка
производства каждого следственного действия. Так, очная ставка произ-
водится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются сущест-
венные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений
от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности зада-
вать вопросы и т.п.
Проверка общих условий предварительного расследования и порядка
производства отдельных следственных действий составляют существен-
ный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору необходимо
обращать внимание на следующие обстоятельства:
*1* компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (на-
пример, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение пол-
номочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или
проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные меро-
приятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по
уголовным делам, по которым производство предварительного след-
ствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следствен-
ные действия);
* соответствие следственного и иного процессуального действия тому на-
именованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показа-
ний на месте, обыск, выемка и т.д.);
*»* наличие оснований для проведения следственного и иного процессу-
ального действия (например, основанием производства обыска явля-
ется наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо мес-
те или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления,
предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для
уголовного дела),' ''
•3» наличие условий для проведения следственного и иного процессуаль-
ного действия (например, контроль телефонных и иных переговоров
подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при
производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступ-
лениях);
*1* соблюдение правил собирания доказательств (например, производст-
во следственного действия в ночное время не допустимо, за исключе-
нием случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного дей-
ствия или непосредственно после его окончания должен быть
составлен протокол следственного действия и т.д.).
Ответственный участок деятельности прокурора — надзор за законно-
стью решений,принимаемых в досудебном производстве.
Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уго-
ловного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованнос-
ти решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении де-
ла, передаче сообщения по подследственности.
К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предвари-
тельного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором,
относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отно-
шении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в
качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпев-
шего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о
розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о
наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении
к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока след-
ствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.
Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принима-
емые на завершающем этапе предварительного расследования, как о
приостановлении предварительного расследования, о прекращении уго-
ловного преследования и уголовного дела.
Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном произ-
водстве, включает исполнение требований закона при принятии всех
следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, при-
нимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения
самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или)
санкции прокурора.
Задачипрокурорского надзора за исполнением законов в досудебном
производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назна-
чения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского
надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны при-
ниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органа-
ми предварительного следствия требований закона по защите прав и за-
конных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а
также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необосно-
ванного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Прокурору необходимо
следить за тем, чтобы:
«2» исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разреше-
нии заявлений и сообщений о преступлениях;
•3* соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголов-
ных дел;
«> в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь,
орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом
меры по установлению события преступления, изобличению лица или
лиц, виновных в совершении преступления;
«I» соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе
досудебного производства по уголовным делам;
*3» соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных
процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях -
основания для их проведения;
»3» соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и дру-
гих участников уголовного судопроизводства.