Административно-надзорное производство.
Данное производство в зависимости от формы административного надзора может иметь различное содержание, однако во всех случаях оно включает общий подготовительный этап, на котором субъект административного надзора определяет круг поднадзорных объектов. При этом могут осуществляться различные процедуры: от обхода административного участка участковым уполномоченным полиции[125] до получения уведомлений о начале предпринимательской деятельности[126].
Наиболее полное законодательное оформление получило производство по проведению плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В нем четко выделяются четыре стадии, образующие завершенный цикл процессуальных действий.
1. Стадия формирования планов проведения плановых проверок поднадзорных объектов, начинающаяся в первой половине календарного года, предшествующего планируемому, и завершающаяся до 1 ноября того же года, направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
2. Стадия формирования Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как это ни парадоксально, протекает в органах прокуратуры, где поэтапно, от районного до федерального уровня осуществляется согласование представленных планов и сведение их в единый Сводный план, подлежащий опубликованию на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет. Вторая стадия завершается 31 декабря года, предшествующего году реализации Сводного плана.
3. Стадия реализации Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает несколько этапов.
На первом этапе надзорный орган, получив Сводный план, должен скорректировать собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры, и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный план в рамках традиционного планирования деятельности органа исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа на очередной год.
На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[127]. Примеры подобных регламентов уже есть[128]. Руководители надзорных органов должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству[129]. По нашему мнению, партнерские отношения несовместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д. В этой связи не совсем понятны основания, по которым во внесенных в последнее время в Государственную Думу РФ законопроектах, направленных на упорядочение и унификацию законодательного регулирования видов административного надзора, выведенных ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» из предмета регулирования данного Федерального закона, предусматривается, что в случаях, когда основанием проведения внеплановой проверки является возникновение угрозы жизни или здоровью людей, окружающей среде и т.д., предварительное уведомление проверяемого субъекта не допускается.
Инспекторы, назначенные приказом также должны совершить определенные действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию: поднять имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Возможно, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой[130], что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе.
Третий этап образует собственно проверочное мероприятие. По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. В случае выявления нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (если имеются признаки состава правонарушения, разумеется), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов – главным государственным инспекторам – о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена по общему правилу двадцатидневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий – пятьдесят часов, для микропредприятий – пятнадцать часов. Кроме того, предусмотрена возможность продления срока проверки еще на двадцать дней, а для малых и микро предприятий – на пятнадцать часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время, данный факультативный этап преобразуется согласно п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона в экстраординарное административно-надзорное производство.
Третья стадия административно-надзорного производства будет многократно повторяться в течение календарного года при реализации каждого пункта Сводного плана.
4. Подготовка и направление доклада об осуществлении органом исполнительной власти административно-надзорной деятельности[131]. На этой стадии субъект административного надзора должен отчитаться об исполнении своей части Сводного плана перед Минэкономразвития и об исполнении ведомственного плана надзорной деятельности перед вышестоящим министерством, Правительством РФ, Президентом РФ или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, в ведении которого находится орган административного надзора. Данная стадия предусмотрена п. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, по смыслу которого четвертая стадия завершает цикл административно-надзорного производства.
Поскольку рассмотренный вид административного производства представляет собой плановую деятельность органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, назовем его условно ординарным.
Другой вид административно-надзорного производства, предусмотренный ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, осуществляется при возникновении определенных обстоятельств и протекает в форме внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что, прежде всего, обусловлено иными юридическими фактами – основаниями возбуждения указанного производства. Рассматриваемое административно-надзорное производство образуется совокупностью следующих стадий и этапов.
1. Стадия возбуждения административно-надзорного производства.
На первом этапе при наличии законных оснований руководитель органа административного надзора – главный государственный инспектор или его заместитель принимает решение о проведении внеплановой проверки. В случае принятия решения о проведении внеплановой проверки в отношении субъекта малого или среднего предпринимательства субъект административного надзора должен дополнительно получить санкцию прокурора (согласование), поэтому на втором этапе в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности поднадзорного объекта направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель[132].
Федеральный закон № 294-ФЗ предусматривает также сокращенный вариант первой стадии рассматриваемого производства, реализуемый в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант задействуется также в случае непосредственного обнаружения оснований для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом[133]. Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора «задним числом». Установление прокурором отсутствия законных оснований проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте должно повлечь административную ответственность должностных лиц органов административного надзора за безосновательное проведение внеплановой проверки.
На третьем этапе первой стадии данного производства осуществляется уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не менее чем за двадцать четыре часа до начала проведения внеплановой проверки[134].
2. Стадия непосредственного осуществления проверочного мероприятия, не отличающаяся по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного административно-надзорного производства.
3. Стадия подготовки и направления отчета о проведении внеплановой проверки имеет в данном виде производства свою специфику, связанную с тем, что доклад в Минэкономразвития не предусмотрен, а отчетность по проведению внеплановых проверок включается в общий отчет органа исполнительной власти.
Таким образом, административно-надзорное производство в форме проведения внеплановых проверок в отличие от ординарного состоит из трех стадий. И основные отличия заключаются в содержании первой стадии. Данное производство можно назвать экстраординарным.
Остальные виды административно-надзорного производства можно отнести к особым, имеющим место, например, в деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России. Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения и Устав патрульно-постовой службы полиции определяют субъектов данного вида административного надзора, его цели и задачи, а также содержание и последовательность реализуемых административных процедур.
В указанном производстве можно выделить:
1) подготовительную стадию, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования; планирование – расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи; развод нарядов;
2) стадию осуществления нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
3) стадию подготовки и направления (представления) отчетов по окончании смены, ежемесячных, ежеквартальных и годовых. Анализ данных отчетов замыкает цикл, поскольку его результаты (анализа) используются для корректировки единой дислокации постов и маршрутов патрулирования, осуществляемой на первой стадии данного производства.
Таким образом, административно-надзорное производство как самостоятельная часть административного процесса является необходимой гарантией прав и законных интересов граждан и организаций – участников административно-надзорных правоотношений. Оно представлено в действующем законодательстве тремя основными видами:
1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным Федеральным законом № 294-ФЗ;
2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных обстоятельств;
3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.