Основания и порядок обращения прокурора в суд в интересах других лиц.

По общему правилу, возникновение гражданского процесса (возбуждение гражданского дела) возможно только по заявлению заинтересованного лица, т.е. лица, обратившегося в суд за защитой своихправ, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 ГПК) (принцип диспозитивности).

Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные ГПК РФ или другими федеральными законами, когда гражданский процесс может быть начат (возбуждено гражданское дело) по заявлению лица, выступающего от своего имени, но в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46 ГПК). Одним из таких лиц является прокурор.

Вместе с тем, в какую бы форму ни облекалась прокурорская деятельность, в какой бы сфере общественных отношений ни проявлялась, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Надзорной эта деятельность является и в судебном процессе - как уголовном, так и гражданском.

Обращение прокурора с иском (заявлением) часто является завершающим этапом надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях принятия мер к устранению выявленных нарушений.

Именно будучи представителем государства, прокурор наделяется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца лишь за некоторыми исключениями (не может заключать мирового соглашения, не несет обязанности по уплате судебных расходов, отказ прокурора от иска не влечет прекращение производства по делу.

Возбуждение дела прокурором в интересах конкретного лица нельзя рассматривать как умаление принципа равенства сторон в гражданском процессе, поскольку несмотря на усложненный субъектный состав истцовой стороны, объем процессуальных полномочий таковой не меняется, равно как и не уменьшается объем полномочий ответной стороны.

Из буквального смысла ст.45 ГПК РФ следует, что прокурор может вступить в процесс лишь по собственной инициативе. Ныне у прокурора нет права знакомиться с материалами дела и вступать в него в любой стадии процесса, независимо от участия в деле, как это было по прежнему кодексу.

Возбуждение дела по инициативе прокурора возможно только с согласия истца. Предъявление иска прокурором вопреки воле истца является недопустимым, за исключением случаев предъявления иска в интересах недееспособных, ограниченно дееспособных, лиц, страдающих хроническим алкоголизмом и наркоманией.

В частности, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов:

1) граждан,

2) неопределенного круга лиц

3) интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Ч. 3 ст. 131 ГПК РФ определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

Из смысла ст. 136 ГПК РФ следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ст. ст. 371, 372 ГПК РФ).

1) Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Прокурор является самостоятельной фигурой и не становится стороной (истцом). Однако он в полной мере пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

В силу ч. 3 ст. 131 ГПК прокурор обязан в своем заявлении обосновать невозможность предъявления иска самим гражданином.

Под состоянием здоровья гражданина, препятствующем самостоятельному обращению его в судследует понимать не любое заболевание, а лишь хроническую болезнь, сковывающую человека в физическом и эмоционально-волевом отношении (инвалидность 1-й группы, ребенок-инвалид, хронический алкоголизм, наркомания).

Совершенно очевидно, что утверждение прокурора в своем заявлении о невозможности гражданина самому предъявить иск может быть признано обоснованным и достаточным для принятия этого заявления к производству суда только при условии, что оно подтверждено соответствующими документами, приложенными к заявлению (медицинским заключением о состоянии здоровья заинтересованного лица, исключающем для него возможность обращения в суд, копией свидетельства о его рождении, копией решения суда о признании этого лица недееспособным с отметкой о вступлении решения в законную силу и т.п.).

Под иными уважительными причинами следует понимать тяжелую жизненную ситуацию, в которой такое лицо оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы, оставления без родительского попечения и др. В качестве уважительных причин следует учитывать также бедность, многодетность, неграмотность истца.

В силу ч.1 ст.45 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 05.04.2009 №43-ФЗ) указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных и оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере:

-трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

-защиты семьи, материнства, отцовства и детства

-социальной защиты, включая социальное обеспечение;

-обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

-охраны здоровья, включая медицинскую помощь;

-обеспечения права на благоприятную окружающую среду;

-образования.

Таким образом, в перечисленных выше случаях прокурор вправе обратиться в суд в интересах гражданина независимо от того, может ли данный гражданин самостоятельно (в силу состояния здоровья, возраста, дееспособности) подать в суд исковое заявление в защиту своих нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Согласно требованиям ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением в защиту интересов другого лица в случае наличия у него обращения гражданина (его законного представителя) о нарушении социальных прав, представленного в письменной форме (или оформленного со слов гражданина в письменной форме), с приложением доказательств, подтверждающих факты нарушения социальных прав.

Обращение представляет собой волевой акт гражданина, проявляющийся в действии по подаче документа или по сообщению сведений о нарушении его социальных прав в прокуратуру.

Обращения к прокурору могут быть индивидуальными (поданными гражданином или его представителем, по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива) либо коллективными. Обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, прав граждан, могут быть получены в устной или письменной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу[8].

Факт обращения должен подтверждаться официальным документом, подписанным гражданином (его представителем) и прокурором. На письменном обращении гражданина должна стоять его подпись (или подпись законного представителя), подтверждающая волю гражданина (законного представителя) на защиту его прав в судебном порядке.

Конституционный Суд РФ в Определении от 22.04.2010 № 547-О-О указал на то, что положения части первой статьи 45 ГПК Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (статьи 26, 27 и 35) не предполагают возможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав и свобод граждан, - такое решение принимается им по результатам всесторонней проверки обращения гражданина[9].

Как следствие, в исковом заявлении прокурор должен указать вид спорных социальных правоотношений (социально-обеспечительные, пенсионные, трудовые, семейные и т.д.), предполагаемого правонарушителя, сослаться на факты, свидетельствующие о нарушении социальных прав, и привести соответствующие доказательства.

В практике возник вопрос: Может ли быть возбуждено по заявлению прокурора дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства?

Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики за 2-й квартал 2004 года указал на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 281 ГПК РФ дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Прокурор в данный перечень не входит. Данная норма является специальной, регулирующей порядок возбуждения гражданского дела о признании гражданина недееспособным, поэтому общая норма о возбуждении гражданского дела на основании заявления прокурора, установленная ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в данном случае не применяется.

Анализ приведенных выше правовых норм позволяет сделать вывод о том, что гражданское дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства не может быть возбуждено по заявлению прокурора.

При этом согласно ч. 1 ст. 284 ГПК РФ заявление о признании гражданина недееспособным суд рассматривает с участием прокурора, который дает по нему заключение[10].

Судебная практика исходит из того, что прокурор вправе обратиться в суд в защиту прав ребенка, находящегося под опекой, только в случае невозможности обращения в суд опекуна ребенка.

Вместе с тем, отказ прокурору в принятии заявления, поданного им в защиту интересов несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, является незаконным.

Еще одним аспектом обращения прокурора в суд в интересах гражданина является право прокурора обратиться в суд с иском в интересах лица, признанного судом безвестно отсутствующим.

2) прокурор вправе предъявить иск по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Неопределенный круг лиц-такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве соистцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них.

Например. прокурор в праве обращаться с заявлениями в суд для прекращения промышленного производства, причиняющего вред здоровью неопределенного числа лиц или загрязняющего природу, окружающую среду в целом.

Статья 46 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" предусматривает право прокурора (наряду с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей) на предъявление исков в защиту неопределенного круга потребителей.

Решение суда по такому иску о признании противоправными действий продавца (изготовителя, исполнителя) и прекращении этих действий имеет двоякое значение.

Во-первых, оно выполняет превентивную функцию, предупреждая нарушения прав потребителей на будущее.

Во-вторых, решение суда в защиту неопределенного круга потребителей имеет преюдициальное значение при рассмотрении исков самих потребителей независимо от того, что они не принимали участия в деле по иску в защиту неопределенного круга лиц.

Вместе с тем в практике во многих случаях возникают трудности при определении понятия «неопределенный круг лиц».

Уклонение от лечения лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, подвергает опасности жизнь и здоровье других граждан, то есть затрагивает их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Анализ приведенных выше правовых норм позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения конституционных прав граждан на охрану жизни и здоровья прокурор на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, в защиту прав неопределенного круга лиц в целях предупреждения распространения инфекционного заболевания.

Порядок судопроизводства устанавливается Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако нормами ГПК РФ не предусмотрен порядок рассмотрения указанных заявлений. В связи с этим и исходя из положений части 4 статьи 1 ГПК РФ, устанавливающих возможность применения судами норм процессуального права по аналогии закона, заявление прокурора подлежит рассмотрению по аналогии с порядком рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании (глава 35 ГПК РФ)[11].

Не менее важным является вопрос о том, вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц, например потребителей, своевременно оплачивающих электроэнергию, о признании противоправными действий энергоснабжающих организаций, ограничивающих поставку тепловой энергии?

Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за 1-й квартал 2004 года указал на то, что в целях защиты прав неопределенного круга лиц, в том числе потребителей, прокурор в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и ст. 46 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года "О защите прав потребителей" наделен правом обращения в суд с заявлением, в том числе, о признании действий энергоснабжающих организаций, которые ограничивают поставку тепловой энергии потребителям, своевременно оплачивающим электроэнергию, противоправными и о прекращении таких действий.

При этом под неопределенным кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

При удовлетворении заявления прокурора суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда[12]..

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Обращение прокурора в суд с заявлением о взыскании коммунальных платежей с граждан в пользу МУП ЖКХ не относится к делам в защиту интересов неопределенного круга лиц, поскольку обращение производится в интересах конкретного юридического лица. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ не наделяет прокурора правом обращаться в суд в защиту интересов конкретных юридических лиц.

Исходя из изложенного, в принятии заявления о взыскании коммунальных платежей в пользу МУП ЖКХ судьей должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку заявление предъявлено лицом, которому ни ГПК РФ, ни другими федеральными законами такое право не предоставлено[13].

3) В исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

Вместе с тем, указание государственного органа, от лица которого прокурор в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обращается в суд с заявлением о защите интересов Российской Федерации, не требуется.

Статьей 12 ГК установлены способы защиты гражданских прав, выбор которых принадлежит лицу, права которого нарушены[14].

В судебной практике возник вопрос вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о взыскании денежных средств в пользу внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования)?