Законности

К основным актам прокурорского реагирования в надзоре за исполнением законов относятся протесты, представления, пре­достережения, постановления. Издание этих актов урегулирова­но ст. 22 ч. 2 и 3; ст. ст. 23, 24, 25, 25-1 главы 1 раздела 3 Закона «О прокуратуре РФ». Генеральная прокуратура в целях упоря­дочения форм этих актов регулярно издает сборники образцов, которые для прокуроров являются важной рекомендацией в практической деятельности.

Давая в своем Приказе № 30 от 22 мая 1996 года указания о содержании документов прокурорского реагирования, Гене­ральный прокурор предложил излагать в них правовую сущ­ность, а также негативные последствия нарушений законов, причины и условия, которые этому способствовали, ставить во­прос об их устранении и ответственности виновных лиц.

В ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ», названной «Протест прокурора», указывается, что прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в ор­ган или должностному лицу, которые издали акт, или в выше­стоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В прежней редакции закона (1992 г.) принесение протеста было

прерогативой только руководителя (прокурора). С изменением Закона «О прокуратуре РФ» в 1995 г. правом принесения про­теста стал пользоваться не только прокурор, но и его замести­тель, а с изменением закона в 1998 г. прокурор приобрел право принесения протеста в вышестоящий орган.

О последнем изменении следует заметить следующее. В ре­дакции Закона 1992 г. было установлено, что протест мог быть принесен как в орган или должностному лицу, издавшим акт, так и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Но по Закону 1995 года последний вариант реагирования был исключен. Думается, причиной этому являлась необходи­мость повышения ответственности адресатов за соблюдение за­конности. Другой причиной являлось изменение структуры подчинения органов друг другу. Законодатель признал, что, по­скольку подавляющее большинство органов и организаций вы­полняют свои функции самостоятельно и не подчинены в адми­нистративном порядке вышестоящим органам, им не может быть предоставлено право отмены актов нижестоящих органов и должностных лиц. Это должно было относиться, как к органам власти и управления, так и к организациям разных форм собст­венности. Но практика показала преждевременность указанного решения законодателя. Существенно ослабела «вертикаль» вла­сти. Особенно выявилась негативная роль подобного положения в деятельности органов власти, когда вышестоящий орган ис­полнительной власти не мог повлиять на решения должностных лиц и органов местного самоуправления, допустивших наруше­ние законов. С целью укрепления иерархии управления законо­датель вернулся к прежним правилам, дающим возможность отменять решения нижестоящих органов вышестоящими. Про­курору по Закону «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции 1998 года) вновь было представлено право выбора ад­ресата, что является целесообразным, так как позволяет, не об­ращаясь в суд, добиваться устранения нарушений законности через управленческие инстанции.

Часть 2 ст. 23 предусматривает, что протест подлежит обя­зательному рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления; а при принесении протеста на реше­ние представительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При наличии ис­ключительных обстоятельств, требующих немедленного устра­нения нарушений закона, прокурор вправе установить сокра-

щенный срок рассмотрения. При направлении протеста колле­гиальному органу о дне заседания сообщается прокурору, при­несшему протест, что позволяет ему принять участие в его рас­смотрении и непосредственно отстаивать свою позицию.

В законе получила дальнейшее развитие самостоятельность прокурора в решении вопроса не только о принесении протеста, но и его отзыва. Ныне вышестоящий прокурор не наделен пра­вом отзыва протеста. Последнее вызывает критику некоторых ученых, полагающих, что это противоречит принципу единства и единоначалия прокуратуры. Думается, это утверждение несо­стоятельно, т.к. суть принципа, указанного выше, состоит в том, чтобы осуществлять руководство подчиненным прокурором, а не в том, чтобы вопреки убеждению этого прокурора навязывать ему свою правовую позицию по конкретному факту. Тем более что окончательное решение об обоснованности позиции того или иного прокурора может вынести только суд.

О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме незамедлительно. Остается неясным, что понимать под словом «незамедлительно», по­скольку в начале этой части статьи указано, что протест подле­жит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступле­ния. После проведения грамматического толкования можно придти к выводу, что это означает необходимость уведомления прокурора сразу после истечения срока рассмотрения. В «Актах прокурорского надзора» предлагаются реквизиты, рекомендуе­мые для составления протеста. В начале документа указывается дата направления протеста и адресат, то есть орган, которому направлен протест. Ниже идет наименование документа - «Про­тест». Затем излагается наименование опротестованного акта, дата его издания, указание органа или должностного лица, из­давшего акт. Далее следует изложение содержания опротесто­ванной части акта, юридическое и смысловое обоснование про­теста с изложением мотивировки выводов и точной ссылкой на закон, который был нарушен. В резолютивной части прокурор предлагает принять меры к отмене незаконного акта, указывает на то, в какой срок протест должен быть рассмотрен, и просит сообщить ему о результатах рассмотрения. В конце документа указывается должностное положение прокурора, его классный чин и подпись.

Подводя итог, следует сказать, что протест приносится только на незаконные правовые акты, на другие действия про-

курор не вправе принести протест. Полемика в литературе, свя­занная с необходимостью выявления, чем является акт - только формализованным документом или также и действием должно­стного лица или органа, исчерпана, поскольку в Законе «О про­куратуре РФ» такое разграничение четко проведено. К этому следует добавить, что поскольку согласно ст. 16 ГК РФ акты также являются действиями, то протесты могут приноситься только на действия документально оформленные в виде право­вых актов. При обнаружении других незаконных действий про­курор вносит представление.

В отличие от протеста представление имеет иную правовую природу, иное содержание, и влечет за собой иные последствия. Принято считать, что представление вносится, если в действиях органа или должностного лица обнаружены нарушения закона -многочисленные или единичные, которые не оформлены пись­менным документом - правовым актом. Кроме того, представле­ние вносится по итогам проверки деятельности по исполнению законов в целом, которая (деятельность) состоит не только в принятии формализованных актов, но в других видах действий.

Однако некоторые прокуроры вносят представление и в случае, когда совершается одно незаконное действие. Особен­ностью представления является и то, что оно позволяет обратить внимание не только на само нарушение, но также и на причины и условия, им способствовавшие, и на необходимость принятия мер по их устранению и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.

Правда, из процитированного выше Приказа Генерального прокурора следует, что не только представление, но и другие документы, а значит и протесты, могут содержать указания на причины и условия, способствовавшие изданию правого акта, а также на ответственность лица, виновного в издании этого акта. Думается, это возможно в основном, если протест вносится вы­шестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган. Если протест вносится тому должностному лицу, который сам издал правовой акт, то последний не имеет возможности решить вопрос о своей собственной ответственности. В соответствии со ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений законов в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допу­щенные нарушения. Такая формулировка является универсаль­ной, поскольку дает возможность решить вопрос по усмотрению

прокурора. Представление может быть внесено как органу или должностному лицу, допустившим правонарушение, так и орга­ну или должностному лицу, имеющему право вмешаться в дея­тельность подчиненных должностных лиц или органов. Пово­дом для внесения представления является проверка, проведен­ная прокурором или по его поручению, установившая наруше­ния законности, а также причины и условия, им способствовав­шие. Представление основывается на результатах обобщения материалов проверки и разработанных специалистами или кон­тролирующими органами мерах, которые должны быть направ­лены на устранение не только нарушений, но и причин и усло­вий, им способствовавших. В представлении, как правило, должны быть указаны и лица, ответственные за допущенные нарушения. Оно должно быть рассмотрено безотлагательно, и в течение месяца со дня его внесения адресату надлежит принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений зако­нов, причин и условий, им способствующих.

Реквизиты представления имеют свои особенности. В нача­ле, как и в предыдущем документе, указываются дата направле­ния и адресат, затем дастся заголовок «Представление» с указа­нием темы документа, указывается повод и основания внесения представления, излагаются обстоятельства допущенных нару­шений закона, какие конкретно законы или иные нормативные акты нарушены, кто является ответственным в этом. Затем на­зываются причины и условия допущенных нарушений и обос­новывается необходимость принятия конкретных мер по их уст­ранению. В документе может быть указан причиненный ущерб. Далее, излагаются требования прокурора об устранении допу­щенных нарушений закона и привлечении к ответственности виновных лиц, а также об устранении причин и условий, им способствовавших, и мерах, могущих этому содействовать.

Нередко прокуроры при внесении представления, не делая конкретных предложений о мерах, вытекающих из него, огра­ничиваются изложением констатирующей части и требованием в общей форме принятия мер, что не может быть признано пра­вильным. Если прокурор при проведении проверки пользовался помощью специалистов, компетентных в существе деятельности органа или должностного лица, где проводится проверка, он можс! принять во внимание их предложения и на основании них рекомендовать меры, которые могли способствовать устране­нию причин и условий, способствовавших нарушению законов.

При постановке вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших правонарушения, целесообраз­но указывать конкретных виновников, в противном случае тре­бование становится безадресным, и орган или должностное ли­цо, которому оно направлено, как правило, реагирует на него формально.

Если представление рассматривается коллегиальным орга­ном, то прокурору сообщается о дне заседания.

О результатах рассмотрения и принятых по представлению мерах прокурору должно быть сообщено в письменной форме.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что представ­ление должно быть содержательным, конкретным, достоверным и убедительным и не носить чисто информативного характера. В нем должен содержаться анализ выявленных нарушений зако­нов с указанием характера нарушений, их частоты и серьезно­сти, перечислены конкретные нарушители закона, дан анализ их противоправных действий, а также лиц, им попустительство­вавших. В представлении даются рекомендации мер для устра­нения причин и условий правонарушений, основой которых служат предложения специалистов затронутой сферы общест­венных отношений.

В части 3 ст. 24 Закона сказано, что в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и чаконам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ. Думается, что расположение этой нормы в ст. 24 Закона не является уместным. Это скорее имеет отношение к участию прокурора в правотворческой деятельности и должно быть от­несено к ст. 9 Закона «О прокуратуре РФ».

Новым документом реагирования прокурора, предусмот­ренном ст. 25-1 Закона «О прокуратуре РФ», является предос­тережение. Оно используется прокурором, чтобы предупредить правонарушение, которое реально может быть совершено, и имеются сведения о готовящемся противоправном деянии. Та­кие данные могут поступить от контролирующих органов или граждан, а также от средств массовой информации. В прежней практике прокуроры нередко использовали предостережение, если они усматривали, что противоправным деянием допущен не очень значительный ущерб. Думается, такая практика не мо­жет быть рекомендована. Предостережение следует применять только в качестве предупреждения возможных правонарушений. Если правонарушение уже совершено, за него должна наступать

ответственность, установленная законом. Прокурор или его за­меститель объявляют должностному лицу предостережение в письменной форме. В нем приводится существо нарушения за­кона, которое может быть совершено, и указывается о недопус­тимости этого нарушения и его последствиях для нарушителя. Так. прокурор района сделал предостережение директору ЗАО ММК-605, предложившему нескольким гражданам, занимавшим комнаты в обшежшии тгой организации, и утратившим с ней трудовые отношения, освободить занимаемые комнаты под уг­розой выселения с помощью участкового уполномоченного. Разлепив, что выселение возможно только после вынесения судом соответствующего решения, и что поэтому иной способ выселения является нарушением конституционного права 1раж-данина на неприкосновенность жилища, он предостерег дирек­тора ЗАО. что он будет привлечен к установленной законом ад­министративной ответственности в случае, если совершит заяв­ленные действия.

Редакция ч, 2 ст. 25—1 вряд ли является удачной: в ней пред-ла(аегся привлекать к ответственности в установленном зако­ном порядке должностное лицо, которое не исполнило требова­ния, изложенные в предостережении. Правильней было бы ука­зать, что при совершении правонарушений, несмотря на предос­тережение, для нарушителя наступит установленная законом ответственность.

Важным документом реагирования прокурора является его постановление, вынесение которою урегулировано С1. 25 Закона «О прокуратуре РФ». Прокурору представлено право выносить мотивированные постановления: 1).О возбуждении уголовного дела, 2).О возбуждении производства об административном правонарушении.

Поскольку вынесение постановления о возбуждении уго­ловною дела урегулировано нормами УПК РФ и изучалось в к\рсс «Уголовный процесс», следует подчеркнуть, что возбуж­дение уголовного дела должно быть основано на наличии полу­ченных 8 результате надзорной проверки достоверных сведений о совершении преступного деяния должностным лицом, руко­водителем организации, другим гражданином и содержать ука­зание на признаки преступления, содержащиеся в деянии. В от­личие от общеуголовных преступлений, в которых в момент возбуждения уголовного дела могут отсутствовать сведения о конкретных лицах, совершивших преступление, в случае возбу-

чин дела по результатам надзорной проверки такие предва­рительные данные должны быть, так как именно благодаря их •наличию и возникает право и необходимость возбуждения уго-юго дела. Далее мы рассмотрим содержание второго поста-'$ювления.

Постановление о возбуждении производства об админист­ративном правонарушении выносится прокурором, если в ре-сздультате проведенной им проверки он обнаружит администра-^"^гивный проступок, совершенный должностным лицом, руково-|3цителсм коммерческой или некоммерческой организации или ым лицом.

Постановление должно содержать дату вынесения докумен-после чего излагаются данные проведенной проверки, анализ шявленного административного правонарушения, кем оно бы-ю допущено, какой закон оказался нарушенным, содержат ли ^'действия должностного лица или гражданина признаки админи­стративного проступка, какими доказательствами подтверждено его совершение. При решении вопроса о возбуждении произ­водства об административном правонарушении прокурор дол­жен учитывать время его возникновения, не пропущены ли сро-привлечения к административной ответственности, наличие обстоятельств, дающих основания для возбуждения производст­ва (например, прекращение уголовного дела, в материалах кото­рого в деянии не усмотрено признаков состава преступления, но усматривается наличие административного проступка). Далее, в постановлении приводится ссылка на закон, устанавливающий административную ответственность за проступок и компетен­цию органа, имеющего право привлечения к административной ответственности. Документ завершается резолютивной частью, в которой прокурор постановляет о возбуждении производства об административном правонарушении и передаче дела на рас­смотрение компетентному органу, имеющему право привлечь к административной ответственности за данный проступок.

Право вынесения постановления как о возбуждении уголов­ного дела, так и о возбуждении производства об администра-1ивном правонарушении принадлежит не только прокурору или его заместителю, но и другим оперативным работникам проку­ратуры. Это следует из положений ст. 54 и ст. 25 Закона «О про­куратуре РФ». Правда, последняя не корреспондирует со ст. 22 этого же закона, в которой такое право предоставлено только прокурору или его заместителю.

К постановлению должны быть приложены объяснения лиц, привлекаемых к административной ответственности, и докумен­ты, подтверждающие факт административного правонарушения.

Постановление прокурора должно быть рассмотрено упол­номоченным на то органом или должностным лицом в сроки, установленные ст. 29.6 Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях. О результатах рассмотрения сообщается проку­рору в письменной форме.

Контрольные вопросы:

1. Когда прокурор приносит протест в порядке общего над­зора? назовите его реквизиты.

2. Что является основанием для внесения представления в порядке общего надзора? Правила внесения представления.

3. Когда прокурор выносит в порядке общего надзора по­становление? Какие требования должны быть при этом выпол­нены?

4. Характеристика и значение предостережения.