В оперативно-розыскной деятельности
Оперативно-розыскная деятельность в России имеет глубокие истори-
ческие корни. Защита личности, выполняемая на начальном этапе общи-
ной, в последующем (более четко это наблюдается в конце XV — начале
XVI вв.) переходит к специально уполномоченным государством органам и
лицам. В дальнейшем (XVIII в.) борьбу с преступностью стали осуществ-
лять созданные полицейские органы, среди которых происходила специа-
лизация по более частным сферам (Торговая полиция, Сыскная полиция.
Тайная канцелярия розыскных дел — орган политической полиции). Па-
раллельно создавались органы более узкой направленности по борьбе с
преступностью (генерал-квартирмейская служба, осуществляющая разве-
дывательную работу; институт объезчиков, а в последующем — конец XIX
в. — система таможенных органов). После 1917 года основными субъекта-
ми по осуществлению оперативно-розыскной деятельности были органы
внутренних дел и безопасности. По современному законодательству пра-
вом осуществлять оперативно-розыскную деятельность наделены опера-
тивные подразделения десяти уполномоченных государственных органов.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обя-
заны принимать в пределах своих полномочий необходимые меры по за-
щите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собствен-
ности, а также по обеспечению безопасности общества и государства и
решать другие предусмотренные законом задачи. Однако эта деятель-
ность не всегда соответствует требованиям закона, что приводит к нега-
тивным последствиям. В оперативно-розыскной деятельности не реша-
ются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению
В законе о прокуратуре приводится понятие «надзор за исполнением законов ор-
ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность», а в законе об ОРД
«прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью».
и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их
подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению
розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, ук-
лоняющихся от уголовного наказания, и др. Особую озабоченность вызы-
вают новые виды преступлений, в выявлении, предупреждении, пресече-
нии и раскрытии которых органы, осуществляющие оперативно-
розыскную деятельность, не имеют достаточного опыта.
Деятельность, осуществляемая этими органами, неизбежно сопровож-
дается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их инте-
ресов. Причем в процессе оперативно-розыскной деятельности может
происходить вмешательство в личную жизнь значительного круга лиц. И
не всегда такое вмешательство осуществляется в соответствии с требова-
ниями закона. В связи с этим надзор за исполнением законов в оператив-
но-розыскной деятельности имеет большое значение.
Изменение политического устройства государства, смещение приори-
тетов в соотношении интересов государства и личности в пользу личнос-
ти требует от прокуроров осуществления надзора за исполнением законов
в оперативно-розыскной деятельности в соответствии с новыми потреб-
ностями общества, действительного обеспечения прав и свобод личности.
Специфика оперативно-розыскной деятельности, заключающаяся, прежде
всего, в ее негласном осуществлении, привлечении к подготовке или про-
ведению оперативно-розыскных мероприятий лиц, конфиденциально со-
трудничающих с органами, осуществляющими эту деятельность, а также
в широком применении специальных технических средств требует и со-
ответствующего уровня надзора.
В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за
исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформиро-
валась и получила распространение точка зрения о включении в предмет
прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и граждани-
на, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также за-
конности решений, принимаемых органами, осуществляющими опера-
тивно-розыскную деятельность.
Эта точка зрения нашла отражение в утратившем силу приказе Гене-
рального прокурора РФ от 09.08.96 № 48 «Об организации надзора за
исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятель-
ности».
Наряду с этим некоторые ученые и практические работники стали пред-
лагать включить в предмет прокурорского надзора, кроме того, установ-
!200
I
ленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и го-
товящихся преступлениях.
Это положение нашло отражение в действующем приказе Генерально-
го прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за испол-
нением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
В ст.29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществ-
ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель-
ное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзора явля-
ется соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного
порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся
преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и прове-
дения расследования, а также законность решений, принимаемых органа-
ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие».
Из перечисленных элементов предмета прокурорского надзора кос-
немся сначала разрешения заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях.Оно регламентируется уголовно-
процессуальным законодательством (гл. 19 УПК РФ). Органы, осуще-
ствляющие оперативно-розыскную деятельность, не отнесены к орга-
нам, которые разрешают эти заявления. В ст. 37 УПК РФ говорится о
проверке прокурором исполнения требований федерального закона при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе
досудебного производства.
В Законе об ОРД не предусмотрено разрешение заявлений и сообще-
ний о совершенных и готовящихся преступлениях, это не является зада-
чей оперативно-розыскной деятельности, не вменяется в обязанность ор-
ганов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Следовательно, достаточных оснований для включения в предмет
прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной
деятельности порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных
и готовящихся преступлениях, на наш взгляд, не имеется. Однако, как
отмечалось выше, в приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000
№ 56 закреплено положение о том, что в предмет прокурорского надзора
входит установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о со-
вершенных и готовящихся преступлениях.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданинаявляется одним
из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законов в
оперативно-розыскной деятельности.
Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Кон-
ституции Российской Федерации, определены общепризнанными норма-
ми и принципами международного права, а также международными дого-
ворами. В Конституции учтены положения о правах и свободах человека
и гражданина, предусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод
человека от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защите прав и
свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном
пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и дру-
гих актах1. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жиз-
ни, личную и семейную тайну (ч.! ст.23 Конституции РФ), неприкосно-
венность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч.
2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли
отражение в ч.1 ст.5 Закона об ОРД. В этой норме закона предписано ор-
ганам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную
деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий обес-
печивать соблюдение прав человека и гражданина.
Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 при-
каза Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации
надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной
деятельности», где записано, что «предметом является обеспечение: га-
рантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность
частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища
и тайну корреспонденции...».
В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным лицам), осуществля-
ющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено разглашать без со-
гласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными
законами, сведения, которые затрагивают не только неприкосновенность
частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражда-
нина, что в полном объеме соответствует ч.1 ст. 23 Конституции РФ.
На органы государственной власти и органы местного самоуправле-
ния, их должностные лица Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) возложена обя-
занность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами
и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы,
если иное не предусмотрено законом. Это положение нашло отражение в
1 'См.: Всеобщая декларация прав и свобод человека от 10 декабря 1948 года; Ев-
ропейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 го-
да; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966
года // Права человека и судопроизводство: Собр. междунар. док. - 1181А К.е§1опа1
Рго§гат ОГйсе, У1еппа. ' ' г м<- ' "^
ч. 3 ст. 5 Закона об ОРД: «Лицо, виновность которого в совершении пре-
ступления не доказана в установленном законом порядке... вправе истре-
бовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность,
сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых тре-
бованиями конспирации и исключающих возможность разглашения госу-
дарственной тайны...». Закон об ОРД предусматривает также некоторые
аспекты рассмотрения в суде обращения гражданина по данному вопросу.
В Конституции РФ закреплено право на объединение и гарантирова-
на свобода деятельности общественных объединений (ст. 30). Примени-
тельно к оперативно-розыскной деятельности это нашло отражение в ч. 8
ст. 5 Закона об ОРД, в частности, органам (должностным лицам), осуще-
ствляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено: проводить
оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политичес-
кой партии, общественного и религиозного объединения; принимать не-
гласное участие в работе федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистриро-
ванных в установленном порядке и не запрещенных политических
партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания вли-
яния на характер их деятельности.
Согласно положению Конституции РФ (ст. 53) каждый имеет право
на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действи-
ями (или бездействием) органов государственной власти или их должно-
стных лиц. Указанному положению корреспондирует закрепленная в ч. 9
ст. 5 Закона об ОРД обязанность вышестоящего органа, прокурора либо
судьи при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физиче-
ских и юридических лиц принимать меры в соответствии с законодатель-
ством Российской Федерации по восстановлению этих прав и законных
интересов, возмещению причиненного вреда.
В определенной степени к сфере оперативно-розыскной деятельности
имеет отношение гарантированное Конституцией РФ право на жизнь
(ст. 20). Это нашло отражение в ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД, которая предпи-
сывает использовать в ходе проведения оперативно-розыскных меропри-
ятий информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъем-
ку, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерб
жизни и здоровью людей и не причиняющие вред окружающей среде.
Выше отмечалось, что в предмет прокурорского надзора включаются
права и свободы человека и гражданина как закрепленные в Конституции
Российской Федерации, так и определенные общепризнанными нормами и
принципами международного права, а также международными договора-
ми. Обстоятельством, влияющим на отношение к обеспечению прав и сво-
бод человека и гражданина, является то, что Российская Федерация — член
Совета Европы. Считается, что государства — члены Совета Европы, ис-
ходя из своих традиций, состояния дел в обществе и уровня развития демо-
кратических институтов, вправе самостоятельно определить пределы и по-
рядок допустимого вмешательства в права и свободы человека и
гражданина. Вместе с тем Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод предусматривает определенные ориентиры, которых
должны придерживаться государства в целях защиты прав человека и ос-
новных свобод. Так, ч. 2 ст. 8 Конвенции называет определенные обстоя-
тельства, при которых возможно вмешательство государственных органов
в осуществление права на уважение личной и семейной жизни человека,
неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции.
К этим обстоятельствам относятся:
1) обязательная законодательная регламентация процедуры вышеука-
занного вмешательства;
2) необходимость вмешательства в демократическом обществе:
а) в интересах государственной безопасности, общественного по-
рядка или экономического благосостояния страны,
б) для поддержания правопорядка и предотвращения преступлений,
в) в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны
здоровья или защиты нравственности или защиты прав и свобод
других лиц.
Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
тайну состоит в запрете сбора, хранения, использования и распростране-
ния информации, касающейся частной жизни лица и членов его семьи,
его близких родственников. Кодекс поведения должностных лиц по под-
держанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ас-
самблеи ООН от 17 декабря 1979 г. (ст. 4), предусматривает, что сведения
конфиденциального характера, полученные должностными лицами по
поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обя-
занностей или требования правосудия не требуют иного.
В юридической литературе высказана и в последующем нашла под-
держку точка зрения о том, что вся сфера семейной жизни, родственных и
дружеских связей, домашнего уклада, интимных и других личных отноше-
ний, привязанностей, симпатий и антипатий, образ жизни, увлечения, твор-
чество, сведения биографического характера, о состоянии здоровья, роде
деятельности охватывается понятием неприкосновенности личной жизни.
Европейская комиссия по правам человека в петиции № 6825/74 заявила,
что право на уважение частной жизни является правом на невмешательство
в личную жизнь, правом жить так, как хочется, без придания огласке по-
дробностей личной жизни... Однако право на уважение частной жизни
этим не исчерпывается. Оно включает также, в определенной степени, пра-
во на установление и поддержание отношений с другими людьми, особен-
но в эмоциональной сфере, для развития и реализации личности человека.
Считается, что не могут составлять тайну частной жизни общеизвест-
ные или приравненные к ним сведения. Не будет, согласно позиции от-
дельных органов Совета Европы, вторжения в частную жизнь в случаях,
когда лицо своими действиями способствует открытости информации.
В то же время следует расценивать как вторжение в частную жизнь
случаи наблюдения за происходящим в жилище гражданина с использо-
ванием таких технических средств, которые позволяют наблюдать за
происходящим без физического проникновения в помещение. На это об-
стоятельство обращено внимание в определении Конституционного Суда
РФ от 14 июля 1988г. № 86-0.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в оперативно-
розыскной деятельности, так же как и при осуществлении некоторых
иных видов деятельности, в Российской Федерации имеет свою специфи-
ку, обусловленную специальной защитой отдельных лиц.
В отношении некоторых категорий должностных лиц установлены до-
полнительные ограничения по приведению оперативно-розыскных меро-
приятий. Так, согласно Конституции РФ неприкосновенностью облада-
ют Президент РФ (ст. 91); члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы РФ (ст. 98); судьи (ст. 122). Специальные законы,
регламентирующие деятельность отдельных лиц, детализируют положе-
ния Конституции РФ. Согласно ст. 16 Закона РФ «О статусе судей Рос-
сийской Федерации» проникновение в жилище или служебное помещение
судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там до-
смотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных перегово-
ров, личный досмотр и личный обыск судьи, а также досмотр, изъятие и
выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и докумен-
тов производятся с соблюдением Конституции РФ, федеральных законов
и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого
судьи. Из этого следует, что при проведении указанных оперативно-
розыскных мероприятий в отношении судьи необходимо наличие воз-
бужденного в отношении него уголовного дела. ,;,. м '
Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. В
приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации
надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной
деятельности» записано, что уполномоченные прокуроры должны обра-
щать внимание на законность привлечения граждан к сотрудничеству
на конфиденциальной основеи соблюдение принципа добровольного
согласияс органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея-
тельность.
Прокуроры должны обращать внимание не только на совершеннолетие
и дееспособность гражданина, но также и на другие условия, в частности,
на запрет контрактных отношений с депутатами, судьями, прокурорами,
адвокатами, священнослужителями и полномочными представителями
официально зарегистрированных религиозных объединений; сохранение
конфиденциальности лиц, привлеченных к сотрудничеству; обеспечение
безопасности сотрудничающих лиц и членов их семей; освобождение от
уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, со-
вершивших противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий.
Одним из аспектов соблюдения прав и свобод человека и гражданина
при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, входящим, по
нашему мнению, в предмет прокурорского надзора, является обеспечение
органами, эту деятельность осуществляющими, права на конфиденциаль-
ность отдельных лиц, привлекаемых к подготовке или проведению опера-
тивно-розыскных мероприятий. Это вытекает из ст. 5 (п. 4) Закона РФ «О
государственной тайне», предусматривающей, что сведения о лицах, со-
трудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с орга-
нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, составляют
государственную тайну, а также ст. 17 (ч. 1) Закона об ОРД, регламенти-
рующей, что отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготов-
ке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по
их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.
Расшифровка сведений о лицах, сотрудничающих или сотрудничав-
ших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими опера-
тивно-розыскную деятельность, вследствие ненадлежащего исполнения
сотрудниками оперативных подразделений своих служебных обязаннос-
тей может приводить к весьма серьезным последствиям для лиц, оказы-
вающих содействие этим органам.
Поскольку лица, содействующие органам, осуществляющим опера-
тивно-розыскную деятельность, наделены определенными правами, орга-
ны, осуществляющие эту деятельность, обязаны обеспечивать условия по
их реальному воплощению. В случае поступления в прокуратуру инфор-
мации о необеспечении таких условий, например, непринятии необходи-
мых мер по предотвращению при возникновении реальной угрозы проти-
воправного посягательства на жизнь, здоровье, или имущество этих лиц в
связи с их содействием, а равно членов их семей, уполномоченный про-
курор должен провести проверку и принять предусмотренные меры.
С учетом специфики оперативно-розыскной деятельности законода-
тельство закрепляет положение о правомерном вреде. В ч. 4 ст. 16 Закона
об ОРД определено, что при защите жизни и здоровья граждан, их кон-
ституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безо-
пасности общества и государства от преступных посягательств допуска-
ется вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам
должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную
деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое
при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или
общественного долга. Однако реализация этого положения затруднена,
поскольку оно не нашло отражения в уголовном законодательстве.
В предмет прокурорского надзора включен порядок выполнения опе-
ративно-розыскных мероприятий.
К порядку осуществления оперативно-розыскных мероприятий, под-
лежащему проверке в ходе прокурорского надзора, относится:
* исполнение законодательства о субъектах осуществления оперативно-
розыскной деятельности;
*1* исполнение законодательства о видах оперативно-розыскных меро-
приятий;
* исполнение законодательства об основаниях для проведения опера-
тивно-розыскных мероприятий;
* исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-
розыскных мероприятий;
*«• исполнение законодательства о порядке документирования оператив-
но-розыскных мероприятий.
Прежде всего, чтобы оценить, соответствует ли требованиям закона
то или иное оперативно-розыскное мероприятие, нужно, безусловно,
определить, входит ли оно в исчерпывающий перечень оперативно-
розыскных мероприятий, определенный законом (ч. 1 ст. 6 Закона об
ОРД). Отсутствие в законе формулировок, определяющих содержание
оперативно-розыскных мероприятий, вызывает сложность в отнесении
проведенного мероприятия к одному из четырнадцати, перечисленных в
законе. В связи с этим было бы целесообразным конкретизировать в за-
коне отдельные оперативно-розыскные мероприятия в том объеме, ко-
торый не повлек бы раскрытие тактики оперативно-розыскной деятель-
ности. Пока же определение этих мероприятий дается в закрытых
ведомственных нормативных актах.
Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требовани-
ям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должност-
ным лицом оперативного подразделения государственного органа, упол-
номоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо
отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установ-
ленном законом порядке уполномоченным государственным органом
(ст.ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).
При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть
соблюдены основания их проведения (ст. 7 Закона об ОРД) и условия
проведения (ст. 8 Закона об ОРД).
В процессе оперативно-розыскных мероприятий осуществляется до-
кументирование. Документирование оперативно-розыскной деятельности
предусмотрено ст. 10 Закона об ОРД. Эта норма закона регламентирует
лишь общий порядок документирования. Более детальный порядок доку-
ментирования определяется нормативными актами органов, осуществля-
ющих оперативно-розыскную деятельность.
В теории оперативно-розыскной деятельности небезосновательно от-
стаивается точка зрения о том, что документирование является одним из
наиболее эффективных средств собирания доказательств во внепроцессу-
альных формах, своего рода оперативно-розыскным доказыванием.
Документирование оперативно-розыскной деятельности имеет некото-
рое сходство с уголовно-процессуальным доказыванием. Однако в отличие
от процессуального доказывания документирование в сфере оперативно-
розыскной деятельности осуществляется специальными субъектами. Спе-
цифичны и условия, в которых оно протекает, и используемые при этом
средства и методы.
С позиции прокурорского надзора представляет интерес объем дан-
ных, который должен быть выявлен и зафиксирован. В связи с этим воз-
никает проблема определения пределов документирования.
Нам представляется, что при определении степени достаточности до-
кументирования следует исходить из того, выполнены ли в процессе опе-
ративно-розыскной деятельности стоящие перед ней задачи. Поэтому
объем и характер документирования будет зависеть от того, какая кон-
кретно задача выполняется. Ь|
В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельно-
сти входит также законность решений,принимаемых органами, которые
эту деятельность осуществляют.
В теории оперативно-розыскной деятельности основные ви;*ы реше-
ний, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от: 1) субъектов, их
принимающих, 2) формы и уровня принятия, 3) области распространения,
4) истинности и 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора
интересны решения, которые принимаются должностными лицами орга-
нов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (оператив-
ными сотрудниками и руководителями этих органов). По форме принятия
следует вести речь только о документально оформленном решении. В за-
висимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие
юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия
решений, области их распространенности, зависимости от истинности, то
они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их
требованиям закона.
Следовательно, мы исходим из того, что в предмет прокурорского
надзора входят документально оформленные решения должностных лиц
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, влеку-
щие юридически значимые последствия.
К документально оформленным решениям должностных лиц органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, относятся приказ и
постановление. В соответствии с требованиями законодательства (ч. 3
ст. 16 Закона об ОРД) должностное лицо, уполномоченное на осуществле-
ние оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-
розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямо-
му начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего за-
кону, указанное должностное лицо обязано руководствоваться законом. В
Законе РФ 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской
Федерации» предписывалось должностному лицу, уполномоченному осу-
ществлять оперативно-розыскную деятельность, у которого имелись осно-
вания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может
или могло бы быть совершено преступление, — сообщить об этом в выше-
стоящий орган или прокуратуру (ч. 4 ст. 14). Таким образом, в прежнем за-
коне прямо было закреплено положение, согласно которому прокурору не-
обходимо было давать оценку соответствующим приказам. Отсутствие в
Действующем Законе об ОРД этого положения не означает, что такие при-
казы не подлежат оценке прокурором. Никаких изъятий из объема реше-
ний, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих опе-
ративно-розыскную деятельность, законодательство не предусматривает.
Поскольку принятие такого решения предусмотрено законом, оно должно
входить в предмет прокурорского надзора.
Вопрос о включении в предмет прокурорского надзора постановлений
должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея-
тельность, не возникает, поскольку такие решения общепризнанно явля-
ются элементом предмета прокурорского надзора. Проблема заключается
в том, что в законе отмечены лишь некоторые из таких решений. Осталь-
ные же предусмотрены в нормативных актах органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность. В ст. 8, 9, II, 12 Закона об ОРД ука-
заны ситуации, требующие вынесения постановлений, утвержденных ру-
ководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея-
тельность, либо постановлений этих руководителей.
Из содержания других норм Закона об ОРД следует, что должностные
лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
обязаны принимать решения в иных случаях, однако разновидность до-
кумента по форме при этом не указывается.
Анализ законодательства и соответствующих нормативных актов ор-
ганов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, позволяет
сгруппировать принимаемые должностными лицами указанных органов
решения (в форме постановлений) следующим образом:
1) решения о делах оперативного учета (например, постановление о
заведении дела оперативного учета);
2) решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий (напри-
мер, о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего
конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных перего-
воров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям
электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища);
3) решения о конкретных материалах (например, о рассекречивании
отдельных оперативно-служебных документов, содержащих государст-
венную тайну);
4) решения о конкретных лицах (например, о постановке на оператив-
ный учет лиц).
Законодатель предусматривает ограничение при осуществлении над-
зора в оперативно-розыскной деятельности отдельной категории опера-
тивных сотрудников и лиц. Сведения о лицах, внедренных в организо-
ванные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах,
оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе,
представляются соответствующим прокурором только с письменного со-
гласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их при-
влечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).
Организация оперативно-розыскных мероприятий, как разновидность
I управленческого труда, не входит предмет прокурорского надзора. Проку-
I рору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в опера-
тивно-розыскной деятельности приемов и методов, если они не приводят к
, нарушениям определенных требований, установленных законом.
Закон об ОРД предусматривает, что органы, осуществляющие опера-
тивно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них,
могут создавать и использовать информационные системы (ч.1 ст. 10). Они
представляют определенный объем сведений о лицах; фактах и событиях;
предметах и вещах, систематизируемых в автоматизированных информа-
ционно-справочных, информационно-поисковых системах, картотеках, фо-
то-, кино-, видеотеках, коллекциях и следотеках. Организация информаци-
онных систем, порядок их ведения и использования определяются
ведомственными нормативными актами органов, осуществляющих опера-
тивно-розыскную деятельность, и не должны входить в предмет прокурор-
ского надзора. Также не должен входить в предмет прокурорского надзора
порядок применения технических средств в оперативно-розыскной дея-
тельности. Но прокурор должен убедиться, что использование технических
средств при проведении оперативно-розыскных мероприятий не причиняет
вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде. Это требование выте-
кает из Закона об ОРД (ч. 2 ст. 6). Прокурор должен осуществлять надзор
за исполнением требований закона, предусматривающего защиту прав и
свобод человека и гражданина и защиту окружающей среды. Проверке и
оценке прокурором подлежит, имеют ли место нанесение ущерба жизни и
здоровью людей, причинение вреда окружающей среде. Ведь Закон об
ОРД (ч. 9 ст. 5) обязывает прокурора принять меры по восстановлению
прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению
причиненного вреда. Приказ Генерального прокурора РФ от 25.04.2000
№ 56 (п. 5) «Об организации надзора за исполнением Федерального зако-
на «Об оперативно-розыскной деятельности» также предписывает упол-
номоченным прокурорам при проведении проверок обращать внимание
на недопустимость применения информационных систем и технических
средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред
окружающей среде.
В предмет прокурорского надзора не входит решение судьи об удовле-
творении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную
деятельность, об обследовании жилища, о прослушивании телефонных пе-
реговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле
почтово-телеграфной корреспонденции.
На достижение названных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целейдол-
жен быть направлен прокурорский надзор за исполнением законов в опера-
тивно-розыскной деятельности. Обеспечение верховенства закона при
осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в опера-
тивно-розыскной деятельности предполагает обеспечение общепринятых
принципов и норм международного права и международных договоров РФ,
касающихся сферы такой деятельности; положений Конституции РФ, га-
рантирующих права и свободы человека и гражданина; Закона об ОРД,
других федеральных законов и иных законов. Многие аспекты оперативно-
розыскной деятельности регламентируются ведомственными правовыми
актами, прокурорский же надзор в этой сфере должен быть направлен на
обеспечение приоритета вышеуказанных законов перед этими актами.
Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной де-
ятельности должен также обеспечивать единообразное понимание и при-
менение законов в этой деятельности всеми субъектами.
Для достижения указанных целей необходимо решить конкретные за-
дачи,стоящие перед органами прокуратуры в целом, для каждой из
функций и подфункций и для каждого частного направления прокурор-
ского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятель-
ности, с учетом специфики деятельности отдельных субъектов, наделен-
ных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. С
учетом определенных в законе о прокуратуре целей уполномоченные
прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов в опера-
тивно-розыскной деятельности должны:
1) анализировать все законы, регламентирующие оперативно-
розыскную деятельность и прокурорский надзор в этой сфере, для вы-
явления пробелов и иных дефектов правового регулирования;
2) своевременно проверять издаваемые органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, на основании ч. 2 ст. 4 Закона об
ОРД нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику про-
ведения оперативно-розыскных мероприятий, на предмет их соответствия
законодательству Российской Федерации;
3) наблюдать за тем, чтобы органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность, принимались все предусмотренные законом
меры по решению предусмотренных законом задач в оперативно-
розыскной деятельности;" -и'"~)-"- |аЧ?
4) следить, чтобы решения должностных лиц оперативных
лений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
соответствовали требованиям закона;
5) следить, чтобы оперативно-розыскные мероприятия проводились
уполномоченными лицами при наличии оснований в соответствии с целя-
ми и задачами оперативно-розыскной деятельности и с соблюдением необ-
ходимых условий и порядка;
6) проверять, чтобы не были ущемлены права и законные интересы
лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-
розыскную деятельность.
В указанных случаях прокурор обязан предупредить нарушения тре-
бований закона, принять меры к пресечению таких нарушений, а при на-
рушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-
розыскную деятельность, прав и законных интересов соответствующих
лиц, принять также меры по восстановлению этих прав и законных инте-
ресов, возмещению причиненного вреда.
Более частные задачи могут быть определены применительно к от-
дельным направлениям подфункции прокурорского надзора за исполне-
нием законов в оперативно-розыскной деятельности и к отдельным субъ-
ектам, наделенным правом осуществления оперативно-розыскной
деятельности.