Отдельные методики надзора за исполнением законов

4.5.1. Надзор прокурора за соответствием законам издаваемых правовых актов

До принятия Закона «О прокуратуре РФ» в литературе не было общего понимания по поводу того, надзор за законностью каких актов должен осуществлять прокурор. Ныне указание в ст. 21 Закона предмета надзора прокурора определяет и пере­чень тех актов, за законностью которых должен осуществляться надзор. В основе требования о соответствии законам издавае­мых органами, перечисленными в ст. 21, правовых актов, лежит принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Правовые акты Федеральных министерств, Федеральных служб и других Федеральных органов, представительных (зако­нодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военно­го управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций имеют меньшую, чем федеральные за­коны юридическую силу или к тому же носят подзаконный ха-

рактер. Они издаются в целях реализации Конституции Россий­ской Федерации и Федеральных законов, Конституций и Уста­вов, а также законов Субъектов Федерации, Уставов муници­пальных образований или при регулировании - возникновении, изменении и прекращении - правоотношений между субъектами этих отношений, и государство заинтересовано в том, чтобы эти акты соответствовали требованиям, заложенным в Конституцию или в законы.

Генеральный прокурор в своем Приказе № 42 от 18 июля 1997 года «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ» потребовал, чтобы прокуратура безотлагательно реагировала на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распо­ряжений и иных нормативных актов, противоречащих Консти­туции РФ и Федеральному законодательству. Из сказанного яв­ствует, что не только акты, носящие подзаконный характер, но также и ряд законов должны быть предметом прокурорского надзора с точки зрения их соответствия Конституции РФ и Фе­деральным законам. Такая позиция Генерального прокурора по­лучила подтверждение в решении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., признавшего, что прокуратура вправе обращать­ся в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответ­ствия закона субъекта Федерации федеральному закону, а суд вправе признать его не действующим до его отмены самим субъектом Федерации.

Генеральный прокурор, требуя от подчиненных прокуроров осуществления надзора за законностью издаваемых правовых актов, обращает внимание также и на то, чтобы прокуроры сле­дили за соответствием издаваемых актов указам Президента. Так, он потребовал, чтобы были использованы средства проку­рорского реагирования при нарушении Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в сис­теме государственной службы».

12 августа 1995 года был принят Закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ». В соответст­вии со ст. 51 этого закона на прокуратуру РФ возложен надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Следовательно, прокуроры должны принимать меры к выявлению несоответствия правовых актов муниципаль­ных органов и их должностных лиц также и уставам муници-

пальных образований. Следует упомянуть, что Генеральная прокуратура, считая данное положение противоречащим Закону «О прокуратуре РФ», абз. I ч. 1 ст. 1, обращалась в комитет по законодательству Государственной Думы с просьбой войти с законодательной инициативой об отмене указанной ст. 51 Зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния», однако, просьба была отклонена, поскольку в соответст­вии с абз.2 ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» прокуратуре может быть поручено исполнение и других функций, установ­ленных федеральными законами.

Проверка законности правовых актов требует тщательной подготовки. Прокурору необходимо знать правовые основы ор­ганизации и деятельности органа, где будет проводиться про­верка, его компетенцию. Она может производиться как по месту издания утих актов, так и путем истребования их в органы про­куратуры. Как правило, правовые акты, издаваемые представи­тельными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, регулярно поступают в прокуратуру. Акты органов контроля, а также других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерче­ских организаций, осуществляющих деятельность, связанную с исполнением законов, могут быть проверены прокурором по месту их издания. Прокурор должен учитывать при проведении проверок, на каких объектах следует осуществлять регулярный надзор, знать о наличии в них правовой службы и иметь сведе­ния о прежних нарушениях законов при издании правовых ак­тов.

Поводами для проведения проверок законности издаваемых правовых актов могут являться сведения, получаемые им из разных источников. Эти источники информации нами ранее бы­ли рассмотрены.

Прокурор должен знать типичные нарушения, которые до­пускаются при издании правовых актов.⁹² К ним относятся:

1. отсутствие предусмотренных в законе фактических об­стоятельств, являющихся основанием для издания соответст­вующих правовых актов;

2. издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

" Подробнее см. об угон: Тихомиров Ю.П. Критерии законности пра­вовых актов // Право и экономика. 1997. №19. С. 3-14.

3. произвольное толкование положений закона, обусловив­шее принятие противоречащего ему правового акта;

4. умышленное искажение смысла закона в изданном право­вом акте;

5. неправильный выбор закона, положенного в основу ре­шения вопросов, представленных в правовом акте;

6. нарушение компетенции (выход за се пределы) органом или должностным лицом, издавшим правовой (нормативный) акт;

7. издание правового (в том числе нормативного) акта в на­рушение нормативного акта, имеющего большую юридическую силу;

8. ограничение чьих либо прав и охраняемых законом инте­ресов, не предусмотренное законом;

9. разрешение правовым актом действий, запрещенных за­коном;

10. несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры из­дания актов (например, принятие акта находится в ведении вы­шестоящего органа власти, а принят нижестоящим органом, или акт органа власти подлежит коллегиальному принятию, а при­нят единолично, отсутствовал кворум, необходимый для приня­тия акта и т.д.).

К числу актов, подлежащих проверке, могут относиться ак­ты разные по форме и содержанию. Это могут быть: законы, ус­тавы, постановления, распоряжения, приказы, указания, резо­люции и другие императивные решения, влекущие за собой юридические последствия. Акты, подлежащие надзору, могут быть как нормативные, то есть являться правилами, рассчитан­ными на их применение неоднократно и многими лицами, так и - правоприменитсльныс, индивидуальные, которые относятся к регулированию отношений с отдельными органами, юридиче­скими лицами, гражданами или должностными лицами. При проверке законности актов необходимо просматривать не толь­ко эти акты, но и приложения к ним в виде справок, удостовере­ний, форм отчетности, гак как эти приложения, хотя и не явля­ются правовыми актами, но могут стать источниками правона­рушений.

Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров предупреждения возможности принятия незаконных актов пу­тем участия в заседаниях органов, принимающих решения, дачи заключений и подготовки проектов правовых актов. Предвари-

тельное ознакомление с проектами нормативных актов законо­дательных и исполнительных органов власти и управления по­зволяет прокурору сопоставить эти акты с законодательной ба­зой, чтобы затем дать компетентное и квалифицированное за­ключение об обоснованности внесенных проектов.

При обнаружении незаконного правового акта прокурор вправе потребовать объяснений от должностных лиц, имеющих отношение к изданному акту, а также юристов, работников служб и т.д.

По результатам проверки прокурор может использовать любую нз предусмотренных Законом форм реагирования, начи­ная от протеста и представления и кончая возбуждением произ­водства об административном правонарушении или уголовного дела. Некоторые из актов могут быть применены одновременно. Например, одновременно с протестом вносится представление или возбуждается уголовное дело. Важной формой реагирова­ния прокурора на незаконные правовые, в том числе норматив­ные акты, является его обращение в суды в соответствии с их компетенцией. Обнаружив не соответствующий Конституции РФ или федеральному закону закон субъекта Федерации, он об­ращается в суд субъекта Федерации общей юрисдикции или в арбитражный суд, а также в Верховный Суд РФ или Высший арбитражный суд с заявлением о признании этого закона недей­ствующим, а при обнаружении другого незаконного норматив­ного или иного правового акта - с заявлением о признании этого акта недействительным.⁹³ Рассмотрение дел об оспаривании конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. в случае несоответ­ствия этих нормативных правовых актов Конституции Россий­ской Федерации, отнесено исключительно к компетенции Кон­ституционного Суда РФ (ст. 125 ч. 2 Конституции Российской Федерации, ст. 74 ч. 3 Закона «О Конституционном Суде»). В то же время Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставил прокурору права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам оспаривания названных нормативных ак­тив. Создавшееся положение вступило в противоречие со ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», где в числе надзорных функций, выполняемых прокурором, указана функция надзора за соблю-

'" Постановление Конституционного суда РФ ог 11 апреля 2000 г. //СЗ. 2000. №16. Ст. 1774.

дением Конституции Российской Федерации. В развитие этого положения в ч. 1 ст. 21 главы 1 раздела третьего «Надзор за ис­полнением законов» Закона «О прокуратуре в РФ» предметом надзора названо, в частности, соблюдение Конституции Россий­ской Федерации, а в абзаце 3 ч. 3 ст. 22 этого Закона прокурору представлено полномочие: обращаться в суд с требованием о признании незаконных актов недействительными. Наконец, в ст. 129 ч. 5 Конституции РФ установлено, что полномочия про­куратуры определяются федеральным законом, каковым и явля­ется Закон «О прокуратуре». Сопоставление Конституции и на­званных законов позволило Конституционному Суду устано­вить, что пробел в Законе «О прокуратуре РФ» о полномочии прокурора обратиться в Конституционный Суд с запросом о конституционности федерального закона может быть восполнен путем толкования всех рассмотренных положений, позволяю­щих придти к выводу, что прокуратура в лице Генерального прокурора имеет право обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ конституций или ус­тавов субъектов Российской Федерации, законов субъектов Фе­дерации, противоречащих Конституции Российской Федерации. Такое толкование обеспечивает системность деятельности про­куратуры при осуществлении надзора за соблюдением Консти­туции РФ, соответствием федеральным законам актов, издавае­мых поднадзорными прокурору субъектами.⁹'' С принятием но­вого АПК РФ изменилась подведомственность дел об оспари­ваемых нормативных актах, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку теперь эти дела подведомственны арбитражным судам, прокуроры должны об­ращаться с заявлениями о признании нормативных актов этой категории недействующими или недействительными в соответ­ствующие арбитражные суды.

Изменения, внесенные в Закон «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации» 19/29 июля 2000 г., и в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» 7июля/4 августа 2000 г. принципиально изменили возмож­ность устранения противоречий в издаваемых нормативных ак-

Посгановление Конституционного Суда РФ ш 18 июля 2003 г. //СЗ. 2003. №30. Ст. 3101.

тах и их отмены в силу несоответствия нормативным актам, имеющим высшую юридическую силу, после признания их су­дом недействующими или недействительными. ⁵ Это повысило эффективность принесения прокурором протестов на незакон­ные нормативные правовые акты и заявлений прокурора в суд о признании недействующими или недействительными этих нор­мативных актов. Непринятие органами власти субъектов Феде­рации (законодательными и исполнительными) мер к отмене или изменению незаконных нормативных актов после проведе­ния определенной процедуры дает право президенту РФ, в том числе по предложению Генерального прокурора, распустить за­конодательный (представительный) орган субъекта Федерации, а высшее должностное лицо исполнительной власти отрешить от должности.

Представительный орган местного самоуправления по этим же основаниям может быть распущен в порядке, установленном законом субъекта Федерации, или федеральным законом, если нет такого закона субъекта Федерации, а глава местного само­управления отрешен от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации, за исключе­нием глав муниципальных образований столиц и администра­тивных центров Субъектов Федерации, либо указом Президента Российской Федерации. При этом, предложение Президенту об отрешении главы муниципального самоуправления может быть внесено, наравне с другими компетентными органами и долж­ностными лицами, Генеральным прокурором Российской Феде­рации.