За правонарушения в области дорожного движения. Содержание понятия «основания административной ответственности», как уже было частично отмечено выше

Содержание понятия «основания административной ответственности», как уже было частично отмечено выше, не совсем неоднозначно трактуется в научной литературе. По мере становления и развития административного процесса как самостоятельного вида юридической процессуальной деятельности взгляд отечественных ученых на категорию оснований административной ответст­венности стал еще более широким и, например, Д.Н. Бахрах в своих работах выделяет уже три таких основания:

1) нормативное основание как систему норм, регламентирующих административную ответственность;

2) фактическое основание, выделяя в качестве такового противоправ­ное деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охра­няемые административными санкциями (административное нарушение);

3) процессуальное основание, каковым является акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания (наказания) за конкретное ад­министративное нарушение[41].

При этом автор отмечает, что для наступления реальной ответственно­сти необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последова­тельности.

Представляется, что позиция Д.Н. Бахраха дает возможность более полно рассмотреть основания административной ответственности, тем более что такую позицию относительно структуры оснований административной ответственности разделяют большинство современных авторов.

Что же касается процессуального основания административной ответственности, то оно так­же неотъемлемо, как нормативное и фактическое, поскольку любые нормы права, устанавливающие юридическую (в том числе и административную) ответственность, на практике реализуются исключительно посредством при­нятия (издания) полномочным на органом или должностным лицом индиви­дуальных юридических актов, основанных на требованиях соответствующих материальных и процессуальных норм. Иными словами, как нормативное, так и фактическое основания административной ответственности могут иметь место быть, но до наличия (т.е. до издания) соответствующего акта го­сударства (такой акт именуется как постановление о назначении администра­тивного наказания) в лице его органа или должностного лица о привлечении виновного субъекта к административной ответственности за совершение им деяния в нарушение требований данной нормы самой административной от­ветственности как таковой не будет.

В сфере дорожного движения существует система норм, регламенти­рующих поведение участников движения и запрещающих опреде­ленное поведение под угрозой применения к ним соответствующих админи­стративно-правовых (а отчасти также и уголовных) санкций. Однако стати­стика правонарушений в сфере дорожного движения свидетельствует о том, что далеко не у всех участников дорожного движения сформирована уста­новка на правомерное поведение. В этой связи представляется, что одной из целей института административной ответственности в области дорожного движения (как на правоустановительном, так и на правоприменительном уровнях) является, прежде всего, предупреждение нарушения установленных требований участниками дорожного движения путем формирования, наряду с другими средствами регулирования, установки на правомерное поведение (позитивной ответственности) с помощью такого средства, как наказание правонарушителей. Причем уже само наличие нормативно закрепленной возможности наступления такой ответственности (т.е. ее нормативного осно­вания) играет на пути достижения этой цели немаловажную роль.

Нормативная основа административной ответственности - это система действующих норм права, закрепляющих:

а) составы административных проступков (основания ответственности);

б) систему административных наказаний;

в) круг субъектов, имеющих право назначать административные нака­зания;

г) процедуру привлечения к ответственности, ее процессуальную форму[42].

В соответствии с положениями ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административной ответственности (об административных правонарушени­ях) состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

К ведению Российской Федерации отнесено установле­ние административной ответственности не только по вопросам, имеющим федеральное значение, - как это непосредственно предусмотрено пунктом 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, - но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность в соответствии с полномочиями, отне­сенными к их ведению (исчерпывающий перечень таких полномочий опре­делен конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Феде­рации), причем только за административные правонарушения, влекущие в качестве наказания предупреждение либо административный штраф (п. 3 ч. 1 ст. 1.3, ч. 1 ст. 2.1 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ).

В соответствии с положениями части 4 ст. 22 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» на всей территории Российской Федерации действует единый порядок дорожного движения и устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством РФ. А со­гласно положениям пункта 1.1 действующих в России Правил дорожного движения все другие нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил и не противоречить им.

Исходя из такого нормативного подхода, законодательство об административной ответственности как средство правоохраны в сфере обществен­ных отношений в области дорожного движения и как нормативное (юриди­ческое) основание таковой ответственности также должно обладать призна­ком своего единства применительно к федеративному устройству нашего го­сударства. И состоит это законодательство в контексте оснований наступле­ния административной ответственности из положений главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения», а в контексте оснований ее практической реализации - из положений иных глав КоАП РФ, регламентирующих соответствующие вопросы.

В ныне действующей редакции КоАП РФ нормативные основания административной ответственности в области дорожного движения охватывают собой более 80 вариаций таковой, объединенных в 43 статей главы 12. А анализ нормативных оснований адми­нистративной ответственности за правонарушения в области дорожного движения и практики их применения позволяет выделить следующие право­вые пробелы и недостатки, требующие, на наш взгляд, своего устранения за­конодателем.

Во-первых, если проанализировать нормы главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения» через приз­му сформулированного нами в первой главе работы понятия административ­ной ответственности за эти нарушения, то можно сделать вывод о том, что далеко не все нормы главы 12 КоАП РФ устанавливают административную ответственность именно за правонарушения в области дорожного движения.

Так, в частности, ст. 12.33 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, которое создает угрозу безопасности дорож­ного движения, а также за умышленное создание помех в дорожном движе­нии, в том числе и путем загрязнения дорожного покрытия. А субъектами данного административного правонарушения, как указано в санкции анали­зируемой нормы, могут выступать граждане, должностные лица и юридиче­ские лица. При этом касаемо должностных лиц и уж тем более юридических лиц, то они не могут выступать в качестве участников дорожного движения, исходя из приведенного нами выше терминологического анализа соответст­вующих нормативных дефиниций Правил дорожного движения. Следова­тельно, указанное в диспозиции ст. 12.33 КоАП РФ противоправное деяние посягает, по сути, не на дорожное движение и лежит вне плоскости «области дорожного движения» как объекта противоправного посягательства. Оно по­сягает на безопасность дорожного движения и существующие правила по ох­ране дорог и дорожных сооружений. Поэтому место подобного рода охрани­тельной нормы, отнюдь, не в главе 12 КоАП РФ, а скорее в главе 11 КоАП РФ «Административные правонарушения на транспорте» (например, «ря­дом» со ст. 11.21 «Нарушение правил использования полосы отвода и придо­рожных полос автомобильной дороги» и ст. 11.22 «Нарушение землепользо­вателями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений»).

И примеров, аналогичных ст. 12.33 КоАП РФ, в главе 12 КоАП РФ еще несколько, в частности, это ст. 12.31 «Выпуск на линию транспортного сред­ства, не зарегистрированного в установленном порядке, не прошедшего го­сударственного технического осмотра, с заведомо подложными государст­венными регистрационными знаками, имеющего неисправности, с которыми запрещена эксплуатация, с установленными без соответствующего разреше­ния устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо с незаконно нанесенными специальными цветографическими схемами автомобилей оперативных служб», ст. 12.32 «Допуск к управлению транс­портным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством», ст. 12.34 «Наруше­ние правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных пе­реездов или других дорожных сооружений» и др. Все это либо «Админи­стративные правонарушения на транспорте», либо, соответственно, наобо­рот, ст. 11.21 и ст. 11.22 КоАП РФ - это административные правонарушения в области дорожного движения (но скорее все-таки первое). Либо еще вари­ант: сама «область дорожного движения» (и, соответственно, администра­тивные правонарушения в этой области) - это нечто большее, нежели, собст­венно, «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог», а охватывает и его (дорожного движения) безо­пасность, регламентированную нормами соответствующего федерального за­кона. Но это вряд ли.

Из названия главы 11 КоАП РФ следует, что объектом ее охраны явля­ются общественные отношения, обеспечивающие функционирование всех видов транспорта: железнодорожного, воздушного, водного и автомобильно­го. Нормы данной глав КоАП РФ призваны обеспечить безопасное и безава­рийное движение и эксплуатацию транспорта, хотя, к сожалению, законода­тель не дает понятие транспорта ни в одной из статей этой главы КоАП РФ, равно как и ни в одном примечании к ним.

Глава же 12 КоАП РФ уже одним своим названием «Административ­ные правонарушения в области дорожного движения» конкретизирует круг общественных отношений, являющихся объектом правовой охраны, и преж­де всего, в нем четко выражен вид транспорта - автомобильный транспорт, наиболее динамичный, криминогенный и уже только по этим двум основани­ям требующий особого и пристального внимания со стороны законодателя.

Поэтому представляется, что именно эти обстоятельства и предопределили выделение в структуре КоАП РФ отдельной самостоятельной главы, аккуму­лирующей в себе нормы, направленные на охрану установленного порядка регистрации, организации, управления и пользования автомототранспортом. В совокупности все они представляют собой нормативные условия, при ко­торых возможно безопасное и безаварийное функционирование автомобиль­ного транспорта либо исключается возможность наступления вредных по­следствий, перечисленных в диспозициях норм главы 12 КоАП РФ, напри­мер, нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов (ст. 12.6 КоАП РФ), управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ст. 12.7 КоАП РФ), проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регу­лировщика (ст. 12.12 КоАП РФ) и др.

Вместе с тем, как уже отмечено выше, в этой главе содержатся и нормы об ответственности за правонарушения, непосредственно посягающие на безопасность дорожного движения, на существующие правила по охране до­рог и дорожных сооружений, а также на безопасную эксплуатацию транспор­та (в частности, это норма ст. 12.24 КоАП РФ, предусматривающая админи­стративную ответственность за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легко­го или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). Есть даже одна ста­тья - статья 12.35 КоАП РФ «Незаконное ограничение прав на управлении транспортным средством и его эксплуатацию», объектом противоправного посягательства по которой являются права граждан, а уж никак не область дорожного движения как таковая.

Объединение в одной главе КоАП РФ столь разных по своему характеру административных правонарушений под общим названием «Административ­ные правонарушения в области дорожного движения», как справедливо отме­тил Н.Н. Белокобыльский, затрудняет установление принципа или основания формирования данной главы КоАП РФ, и это обстоятельство необходимо изме­нить, поскольку оно имеет принципиальное значение для совершенствования административного законодательства, в частности в области функционирования транспорта[43]. И мы полностью разделяем мнение указанного автора.

В этой связи, исходя из так называемого принципа «чистоты правовых категорий», представляется целесообразным либо переименовать название гла­вы 12 КоАП РФ, обозначив ее как «Административные правонарушения в области безопасности дорожного движения» и отнести туда ряд составов ад­министративных правонарушений, находящихся в настоящее в других главах КоАП РФ (в частности, в главе 11 КоАП РФ), либо наоборот, убрать из главы 12 КоАП РФ те составы административных правонарушений, которые к до­рожному движению как объекту противоправного посягательства отношения не имеют.

Во-вторых, если проанализировать в совокупности нормы ныне дейст­вующей редакции утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 Правил дорожного движения (ПДД) и нормы главы 12 КоАП РФ, то можно сделать несложный вывод о том, что далеко не все регулятивные нормы ПДД обеспечиваются соответствующими охранитель­ными нормами главы 12 КоАП РФ.

На практике, чаще всего вследствие дорожно-транспортных происше­ствий, в результате которых были повреждены транспортные средства, со­оружения, грузы либо был причинен иной материальный ущерб, это нередко приводит к курьезным ситуациям, когда на место ДТП вызывается наряд дорожно-патрульной службы, оформляются соответствующие первичные про­цессуальные документы (схема ДТП и пр.), выносится определение о возбу­ждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, проводится это самое административное расследо­вание, выявляется виновник ДТП, нарушивший те или иные Правила дорож­ного движения (ведь, по сути, равно как и по смыслу самих Правил дородно­го движения ДТП не может произойти никак иначе, нежели вследствие на­рушения одним либо несколькими участниками дорожного движения этих самих Правил), однако само дело об административном правонарушении впоследствии прекращается с формулировкой «в связи с отсутствием в дей­ствиях виновного в ДТП лица состава административного правонарушения».

В качестве примера процитируем положения постановления о прекра­щении производства по делу об административном правонарушении, выне­сенного 30 ноября 2009 г. одним из инспекторов по исполнению администра­тивного законодательства ОГИБДД УВД г. Таганрога Ростовской области (см. Приложение Б).

И подобного рода постановлений, аналогичных процитированному выше, в практике абсолютно любого органа ГИБДД предостаточно.

В этой связи, исходя из принципа неотвратимости наказания как одно­го из базовых принципов юридической ответственности вообще, и админист­ративной ответственности в частности, суть которого заключается в том, что априори ни одно нарушение правовых норм не должно оставаться безнака­занным, представляется целесообразным пересмотреть положения главы 12 КоАП РФ на предмет более адекватной правовой защиты ее нормами регуля­тивных положений Правил дорожного движения. Так, в частности, мы пред­лагаем добавить главу 12 КоАП РФ отдельной статьей, предусматривающей административную ответственность за нарушение Правил дорожного движе­ния или правил эксплуатации транспортного средства, за исключением слу­чаев, предусмотренных другими статьями главы 12 КоАП РФ, повлекшее причинение имущественного ущерба потерпевшему. В качестве санкции за подобного рода противоправное деяние представляется целесообразным ус­тановить административный штраф, тогда как само наличие подобного рода нормы позволит не только устранить описанную выше и довольно распро­страненную на практике ситуацию, при которой вследствие нарушения ПДД одним из участников дорожного движения причиняется имущественный ущерб другому участнику движения либо иному лицу, не имеющему отно­шение к участникам дорожного движения (например, владельцу какого-либо здания или сооружения), а со стороны государства нет никакой правой реак­ции на это, поскольку, как показывает анализ соответствующей правоприме­нительной практики, квалификации подобного рода противоправных дея­ний по ст. 7.17 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение чужого имуще­ства» и тем более - по смежной с ней по степени общественной опасности ч. 1 ст. 167 УК РФ «Умышленное уничтожение или повреждение имущест­ва» - не происходит. Ведь умысла-то у нарушителя ПДД в данном случае по­вреждения им чужого имущества, как правило, нет. А неосторожность в по­добного рода случаях противоправных действий возможна к наказанию только в уголовно-правовом порядке по ст. 168 УК РФ за «уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенные путем не­осторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опас­ности». Но ведь вряд ли можно приведенный выше пример ДТП рассматри­вать как повреждение водителем Филатовым Р.К. чужого имущества вслед­ствие его неосторожного обращения с источником повышенной опасности, каковым в силу положений гражданского законодательства является автомо­биль, не говоря уже о размере причиненного таким образом ущерба.

В-третьих, если проанализировать нормы главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения» с позиций юридической техники, то можно обнаружить неправильную компоновку це­лого ряда этих норм в пределах тех или иных статей анализируемой главы закона.

Так, в частности, статья 12.17 КоАП РФ озаглавлена законодателем как «Непредоставление преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными свето­выми и звуковыми сигналами» и предусматривает административную ответ­ственность за соответствующие противоправные деяния. А статья 12.18 КоАП РФ озаглавлена законодателем как «Непредоставление преимущества в движении пешеходам или иным участникам дорожного движения».

С объективной стороны оба эти административных правонарушения характеризуются противоправным бездействием, выражающемся в непредоставлении вопреки установленным правилам преимущества в движении соот­ветствующему участнику дорожного движения, а именно: пешеходу, велоси­педисту, маршрутному транспортному средству, транспортному средству с одновременно включенными проблесковым маячком синего цвета и специ­альным звуковым сигналом, иным участникам движения, пользующимся преимуществом в движении. В этой связи, как нам представляется, составы обоих этих статей КоАП РФ нужно объединить в одну статью, скомпоновав их соответствующим образом и озаглавив ее как «Непредоставление пре­имущества в движении».

Аналогичным образом следует поступить и в отношении статей 12.21 «Нарушение правил перевозки грузов, правил буксировки», 12.21.1 «Нару­шение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов» и 12.21.2 «Нарушение правил перевозки опасных грузов» КоАП РФ, так как все они имеют единый объект противоправного посягательства и достаточно близкие характеристики объективной стороны соответствующих правонару­шений. Более того, в первоначальной редакции КоАП РФ (в 2001-2002 гг. в момент его принятия и вступления в силу) все эти административные право­нарушения были объединены в одной статье - статье 12.21 КоАП РФ, кото­рая включала в себя два состава: «Нарушение правил перевозки грузов, а равно правил буксировки» (ч. 1 ст. 12.21) и «Нарушение правил перевозки опасных, крупногабаритных или тяжеловесных грузов» (ч. 2 ст. 12.21), од­нако впоследствии (Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ) часть 2 ст. 12.21 КоАП РФ была признана утратившей силу, а нарушения правил перевозки крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов были выделены в отдельные статьи КоАП РФ, объединив в себе в совокупности с диспозицией ст. 12.21 КоАП РФ семь отдельных составов административных правонарушений. На наш взгляд, с точки зрения правил юридической техни­ки это было сделано неверно. Поэтому представляется, на наш взгляд, целе­сообразным объединить все эти составы, как и раньше, в одной статье - ста­тье 12.21 КоАП РФ, не меняя ее названия, предусмотрев в ней шесть частей:

часть 1 - ныне действующий состав ст. 12.21 КоАП РФ;

части 2-4 - ныне действующие составы частей 1-3 ст. 12.21.1 КоАП РФ;

часть 5 - ныне действующий состав части 1 ст. 12.21.2 КоАП РФ;

часть 6 - это ныне действующие составы части 4 ст. 12.21.1 КоАП РФ и части 2 ст. 12.21.2 КоАП РФ, объединенные единой санкцией за нарушение противоправных деяний, объединенных общим объектом противоправно­го посягательства, не предусмотренным частями 1-3 ст. 12.21.1 и частью 1 ст. 12.21.2 КоАП РФ в их ныне действующих редакциях.

Подобного рода замечание (нарушение правил законодательной техни­ки) можно высказать и в отношении статей 12.29 и 12.30 КоАП РФ.

Так, в частности, ст. 12.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в дорожном движении, и оба состава этой статьи КоАП РФ являются формальными. Статья же 12.30 КоАП РФ устанавливает административную ответственность, по сути, за то же самое, но уже в случа­ях нарушения Правил дорожного движения, повлекших за собой определен­ные неблагоприятные последствия (в частности, создание помех в движении транспортных средств либо по неосторожности причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). В этой связи, как нам пред­ставляется, составы обоих этих статей КоАП РФ следовало бы объединить в одной статье, обозначив ее аналогичным статье 12.29 КоАП РФ образом - «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, уча­ствующим в дорожном движении».

Более того, указанную статью следовало бы, на наш взгляд, добавить еще одним материальным составом, предусматривающим административную ответственность пешехода, пассажира или иного участника дорожного дви­жения (за исключением водителя транспортного средства), повлекшее по не­осторожности уничтожение или повреждение чужого имущества вследствие дорожно-транспортного происшествия. Случаев таких нарушений ПДД на практике предостаточно, но они, увы, никак не наказуемы.