Модели административного права

В современной литературе (см. Галлиган Д., Полянский В.В.. Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002) указывается на две основных модели административного права, которые различаются между собой с точки зрения принципов правового регулирования, требований к содержанию правового регулирования и, соответственно, пределов судебного контроля за деятельностью государственной администрации.

Первую модель называют закрытой или инструментальной моделью. Такая модель характерна для государств авторитарного политического режима, в частности, признаки этой модели обнаруживаются в советском административном праве и в административном праве других социалистических стран.

В рамках закрытой модели административное право стремится к совершенствованию эффективности государственного управления. Основной акцент делается на управляемости системы государственной администрации, обеспечении исполнения принятых управленческих решений, независимо от содержания этих решений. Деятельность органов исполнительной власти регулируется исключительно путем формального закрепления их полномочий и иногда – процедуры реализации этих полномочий. Содержание деятельности остается вне досягаемости правового регулирования. Как, в каких целях будут реализовываться властные полномочия, – определяется политической властью и остается вне пределов судебного контроля за государственной администрацией. На практике эти цели могут быть очень даже хороши, но в любом случае граждане не могут потребовать их правовой оценки, а стало быть в этом отношении деятельность государства может представлять собою и произвол – никаких правовых гарантий от этого в закрытой модели административного права не создано.

Например, сотрудники милиции имеют формальное полномочие осуществлять проверку документов у граждан в общественных местах. Это полномочие может использоваться как для борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности (такие цели предполагаются при установлении этих полномочий), так и для того, чтобы создать невыносимые условия существования какой-нибудь этнической группе граждан. Судебная оценка того, для чего используются эти полномочия, исключается.

Вторая модель административного права называется открытой моделью. Такая модель характерна для демократических государств – например, для большинства стран Западной Европы.

В открытой модели эффективность государственного управления не представляет собой абсолютной ценности. Административное право стремится установить содержательные требования – требования обоснованности реализации властных полномочий государственной администрации. Предполагается, что цели и задачи деятельности государственной администрации закреплены нормативно и позволяют производить правовую – в первую очередь судебную – оценку такой деятельности. Любой случай реализации властных полномочий может стать предметом судебного анализа на предмет того, были ли действия должностных лиц необходимыми в конкретных условиях, обоснованы ли они фактической ситуацией и соразмерен ли тот вред, который причинен гражданину или организации, тем ценностям, на охрану которых была направлена деятельность администрации. Наличия формальных принудительных полномочий таким образом оказывается недостаточным для оценки правомерности фактически осуществленного принуждения – должна быть также оказана его реальная обоснованность.

Например, инспектор органа государственного контроля (надзора) издал предписание об устранении допущенных в деятельности компании нарушений административных правил и о временном административном приостановлении деятельности организации. Предметом судебной оценки в рамках открытой модели в этом случае будет не только наличие формально закрепленных полномочий выносить такие решения, но и допустила ли на самом деле коммерческая организация настолько существенные нарушения, что для их устранения потребовались такие значительные ограничения её прав.

Оценка состояния современного российского административного права не позволяет придти к однозначному выводу об отнесении его к закрытой или открытой модели. Видимо, правильнее всего говорить о переходе к открытой модели. В то время как российское законодательство отчетливо демонстрирует тенденцию к воплощению принципов и норм, характерных для открытой модели, практика правоприменения, как административная, так зачастую и судебная, свидетельствует о сохранении особенностей закрытой модели.

//function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); }); § 8. Метод административного права

Отраслевой метод правового регулирования в современном отечественном правоведении – предмет многочисленных споров. Не вдаваясь в подробности относительно их содержания, отметим, что при изложении особенностей метода административного права в качестве теоретической основы будет использоваться теория метода правового регулирования, разработанная С.С.Алексеевым (Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в двух томах. М.: Юрид. лит.,1981 - 1982).

Административное право имеет основной целью правового регулирования ограничить возможность произвола при реализации властных полномочий государственными органами. Именно поэтому для административного права характерен императивный метод правового регулирования. Отношения власти и подчинения предполагают возможность уполномоченного должностного лица отдавать распоряжения, обязательные для второй стороны административного правоотношения. Следовательно, при административно-правовом регулировании недопустимо допускать свободу усмотрения сторон в определении их взаимных прав и обязанностей.

Использование императивного метода означает наличие в административных правоотношениях такого правового режима, который характеризуется следующими особенностями.

1. Участники правоотношения юридически неравны между собой. Их правовое положение различно: один участник имеет право давать властные предписания, другой – подчиняться этим властным предписаниям. Нельзя, правда, говорить об абсолютном подчинении одного участника другому: речь идет скорее не о подчинении лицу (и любым его распоряжениям), а о подчинении определенным предписаниям, издаваемым этим лицом только в случаях и в пределах, определенных административно-правовой нормой.

2. Административные правоотношения чаще всего возникают независимо от воли их участников. Административно-правовой нормой определяется ситуация, в которой одна из сторон будущего правоотношения обязана инициировать возникновение правоотношения. Обнаружив событие правонарушения, уполномоченное должностное лицо обязано возбудить производство по привлечению виновного к ответственности. Таким образом, правоотношение по привлечению к ответственности возникнет независимо от воли обоих сторон этого правоотношения. В редких случаях возникновение правоотношения связано со свободной волей одного из участников (например, гражданин может по своему желанию обжаловать действия или решения государственных органов), но для второй стороны правоотношение и в этой ситуации возникнет независимо от её воли. Таким образом, чаще всего в административном праве используется способ предписания, и лишь иногда можно обнаружить другие способы правового регулирования (дозволения и запреты).

3. Содержание правоотношения (права и обязанности сторон) не зависят от воли их участников. Права и обязанности (для государственных органов и должностных лиц полномочия) определяются правовой нормой заранее (т.е. до возникновения отношений). Изменять это содержание стороны не вправе.

4. Санкции носят характер карательной ответственности перед государством. Нарушение административно-правовых норм влечет не компенсацию убытков, причиненных правонарушением, а иные негативные последствия (ограничения прав или дополнительные обременения) для виновного лица. Особенность административно-правовых санкций состоит и в том, что они применяются хотя и в рамках особого, но также административного правоотношения – отношения административной ответственности. Нарушившее административно-правовую норму лицо несет ответственность не перед другим участником правоотношения, а перед государством.

Метод административного права следует отличать от административных методов или методов реализации властных полномочий государственной администрации. В первом случае идет речь о способе воздействия нормы права на общественные отношения, во втором – способы реализации полномочий государственных органов.

//function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });

§ 9. Наука административного права, история её развития О появлении науки административного права справедливо говорить только с появлением самого административного права, т.е. с переходом в эпоху Нового времени от полицейского государства к правовому. До этого времени можно говорить лишь о развитии наук, изучавших средства и методы осуществления государственной политики. Зарождение таких наук в Европе произошло еще в античности. Аристотель писал о πολίτεϊα – государственном искусстве, изучении средств обеспечения наиболее выгодного положения государства во внешних отношениях и в устройстве внутренней жизни. В Средневековье эта область знания получила название камералистики (от позднелат. сamera – казна) – науки об управлении государственными делами, государственным хозяйством. Возникновение камералистики относится к XVI в. Развитие государства приводит к расширению круга изучаемых ею вопросов, и к XVIII веку в университетах Европы изучают уже так называемую «новую камералистику», включающую экономику, политику, полицейскую науку. В XIX веке усилиями главным образом немецких ученых Р.Моля, Л.Штейна, О.Майера постепенно из общего учения о государственном управлении стали выделяться вопросы права, что стало предпосылкой формирования новой науки – сперва полицейского, а затем уже и административного права. В XIX –XX вв. основным предметом теоретических споров был вопрос о необходимости сохранения в правовом государстве за государственной администрацией функции по обеспечению благосостояния граждан. Стало это и предметом обсуждения возникшей к концу XIX века российской науки административного права. В России первоначально получило широкое развитие полицейское право, изучавшее средства, формы и методы государственного управления в различных общественных сферах. Эти общественные сферы разделялись на сферу полиции благочиния (обеспечение безопасности) и полиции благосостояния (обеспечения общественного благополучия). Обширные исследования деятельности государственной администрации отражались в системных курсах полицейского права В.Ф. Дерюжинского, И.А. Андреевского, Н.Н. Белявского, И.Т. Тарасова. В работах начала XX века понятие полицейского права заменяется понятием административного права. Этот переход не ограничивался изменением названия: в обоснование проводимого различия указывалось, что полицейское право допустимо в полицейском государстве, где допускается вмешательство в права и свободы граждан с целью обеспечения их благополучия, тотальный контроль со стороны государства, административное же право предполагает защиту прав личности, ограничение вмешательства государства в права граждан. Такой подход отстаивался в курсах административного права профессоров В.В. Ивановского, А.И. Елистратова. Учебник профессора Елистратова «Основные начала административного права» (М., 1914) обобщил взгляды на вопросы теории административного права, став на многие годы «классическим учебником» по административному праву. Советская власть сильно изменила ход развития науки административного права. После Октябрьской революции на несколько лет административное право было запрещено: в годы военного коммунизма обострение классовой борьбы не предполагало защиту от произвола государственных органов. Об ограничении революционной власти с помощью правовых гарантий прав личности не могло быть и речи. Однако в период Новой Экономической Политики административное право возродилось. Не будет преувеличением сказать, что в этот период наука административного права в нашей стране достигла наивысшего расцвета. Освободившись от идеологического влияния дореволюционного монархизма и не испытав еще в полной мере воздействия марксистско-ленинской догматики, профессоры, изучавшие развитие административного права еще до 1917 года, знакомые с достижениями административного права в Европе, в 1920-е годы выпустили ряд учебников, излагавших теоретические основы административных отношений в наиболее полном и систематизированном виде. К их числу можно отнести работу Я.М. Магазинера (Общее учение о государстве Пг., 1922) и учебники по административному праву профессоров А.И. Елистратова (Л., 1925), А.Ф. Евтихиева (Харьков, 1925), В.Л. Кобалевского (Харьков, 1929). Конец НЭПа ознаменовал запрет административного права. Его исключили из программ всех университетов страны. Это было продиктовано идеологеммой о неразделении общества и государства. Поскольку власть находилась в руках господствующего класса, оно не могло выступать в качестве аппарата принуждения для других представителей этого класса. Следовательно, в советском государстве не могло быть противопоставления личности и государства, а значит, не требовались и правовые гарантии от произвола государственных органов и меры по защите прав личности. Само понятие полиции было отвергнуто: вместо аппарата принуждения, характерного для буржуазного государства, в советском обществе могла быть только народная милиция. Административное право было заменено теорией государственного управления: государство осуществляло упорядочение всей социальной деятельности и обеспечивало организованное движение к построению коммунизма. В 1938 году, на Первом совещании по вопросам науки советского права и государства один из основных идеологов советского права А.Я. Вышинский заявил о необходимости возрождения административного права, но уже в специфическом, советском варианте (см. Доклад А.Я. Вышинского в кн. Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. СС. 46-49). Концепция, предопределившая развитие советского административного права на много лет вперед, заключалась в придании административному праву характера инструмента реализации государственного управления. «Управленческая» теория административного права, за разработку которой взялись Студеникин С.С., Петров Г.И., Ямпольская Ц.А., а чуть позднее – Лазарев Б.М. и Козлов Ю.М., исключала из предмета административного права отношения по поводу охраны общественного порядка и применения мер государственного принуждения. Только в 1970-е гг. частью административного права были признаны правовые нормы, регулирующие деятельность советских государственных органов по обеспечению общественной безопасности. Однако общее направление развития административного права как определенной формы управленческой деятельности советского государства сохранилось, определяя структуру курса и круг изучаемых вопросов. В 1990-е гг. освобождение от уз советской догматики позволило поставить вопрос о возрождении идеи полицейского права, отделяя вопросы полиции как обеспечения безопасности от вопросов государственного управления (К.С.Бельский). Однако в остальном современные учебники сохраняют традиционный подход к изучению административного права, сформировавшийся в теории советского административного права, и построенный на изучении форм и методов государственного управления. Правда, стали высказываться мнения о необходимости изменения взглядов на сущность административного права и методы его изучения (Веремеенко И.И. К вопросу о предмете административного права // Административное право Российской Федерации / Под общ. ред. Н.Г.Салищевой. 2-е изд. В.Новгород, 1999. СС.29-30). Попытка по-новому взглянуть на административное право с учетом различия вопросов права и вопросов управления, конституционных принципов деятельности государства, а также целей и принципов административной реформы представлена и в настоящем курсе. //function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });

Copyright 2002-2009 © Дирекция портала "Юридическая Россия"

§ 10. Система административного права Сформировавшаяся в советские годы доктрина административного права предполагала разделение административно-правовых норм на Общую и Особенную части. Общая часть включала нормы, регулирующие административную деятельность с учетом категорий теории управления. Классической для советских учебников стала следующая структура: общие вопросы (понятие и социальная природа государственного управления), участники административных отношений, формы и методы осуществления государственного управления, законность и дисциплина в управлении. Под формами понимались средства реализации властных полномочий, а под методами – характер управляющего воздействия (методы убеждения и принуждения как способы обеспечения исполнения административных предписаний). Особенная часть включала нормы, регулирующие деятельность государственной администрации в различных сферах: административно-политической (внутренние дела, оборона, безопасность, юстиция), социальной (здравоохранение, образование, культура, социальная защита) и экономической (отрасли народного хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, торговля, финансы). Подобная система административного права в настоящее время требует пересмотра. Во-первых, с точки зрения разделения административного права на Общую и Особенную части сложно разграничить общие правила и нормы административного права, устанавливающие условия и пределы осуществления государственной власти и те нормы, которые устанавливаются в процессе реализации властных полномочий в нормативных актах управления. О нормах Особенной части справедливо скорее говорить как о системе государственного регулирования в различных областях, тогда как нормы Общей части устанавливают принципы и порядок осуществление властных полномочий независимо от сферы, в которой они реализуются. Кроме того, увеличение объема и усложнение общественных отношений государственного управления влечет рост объема нормативно-правового регулирования. Наконец, регулирование отношений в отдельных сферах редко ограничивается установлением только административно-правовых норм. Чаще регулирование носит комплексный характер, включая нормы гражданского, финансового и иных отраслей права. Таким образом, в настоящее время правильнее ставить вопрос о необходимости изучении спортивного, образовательного, транспортного, медицинского права, нежели вычленять из этих областей административно-правовые нормы и объединять их в Особенную часть административного права. Изучение же административного права необходимо ограничить вопросами Общей части. Во-вторых, требует пересмотра и структура Общей части. Следует отказаться от управленческого подхода и в анализе административных правоотношений опираться исключительно на их правовые свойства. Необходимо отказаться от включения в предмет изучения административного права вопросов организации государственного управления, среди форм деятельности государственной администрации следует выбрать исключительно формы, имеющие правовое значение, а виды деятельности государственных органов следует различать в зависимости от особенностей их правового регулирования. Попытка реализовать этот подход представлена в настоящем учебно-методическом комплексе, где будут представлены следующие разделы административного права: · теория административных правоотношений, особенности административно-правового регулирования, · понятие и особенности правового положения субъектов административных правоотношений, · общая характеристика отношений в системе государственных органов – система и структура органов исполнительной власти, · учение об административном действии (юридических формах деятельности государственных органов), · правила административного процесса, · виды деятельности органов исполнительной власти: деятельность, при осуществлении которой государство не затрагивает права граждан и деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы («принудительная» деятельность государственных органов, в том числе контрольно-надзорная, разрешительная и регистрационная деятельность, прямое административное принуждение и административная ответственность), · контроль за деятельностью самих государственных органов – обеспечение законности в их деятельности, административные жалобы и административная юстиция. //function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });

Copyright 2002-2009 © Дирекция портала "Юридическая Россия"

§ 11. Место административного права в системе отраслей права Место административного права в системе права определяется соотношением: a. административного и других отраслей публичного, в первую очередь – конституционного права; b. административного и гражданского, а также иных отраслей частного права и c. административного и комплексных отраслей права и законодательства. Границу между административным и конституционным (государственным) правом иногда провести очень сложно. Нужно отметить, что в некоторых странах конституционное и административное право не разделяют даже для целей анализа и изучения. Например, в Великобритании во многих учебниках вопросы конституционного и административного права объединяются. Для этого есть объективные причины. Нормы и той, и другой отрасли регулируют отношения по поводу выполнения государственных функций и задач, отношения, которые складываются между гражданами и публичной властью, а также отношения между государственными органами. Различие между конституционно-правовыми и административно-правовыми отношениями – как это различие проводится в современной отечественной правовой науке – предполагает, что конституционно-правовые отношения складываются между гражданином либо организацией и государством в целом, а административно-правовые – между гражданами либо организациями и отдельными государственными органами (кроме судебных органов, отношения с которыми относятся к судебно-процессуальным). Административные отношения фактически конкретизируют конституционно-правовые: общие конституционные обязанности государства в рамках конституционно-правовых отношениях становятся административными отношениями с государственными органами. Если же говорить об отношениях внутри системы государственных органов, то конституционно-правовые – это отношения между высшими органами государства, связанные с реализацией конституционных принципов федерализма и разделения властей. Как правило, такие отношения не предполагают прямой подчиненности одних органов другим. Административные же отношения складываются либо в системе административных органов (главным образом в системе органов исполнительной власти) и внутри каждого государственного органа по поводу организации его работы (например, отношения государственной службы). При этом ряд правовых институтов носит комплексный характер, включая как нормы конституционного, так и нормы административного права. Например, регулирование особых правовых режимов (военного и чрезвычайного положения) включает нормы конституционного права (регулирующие отношения по поводу введения особого правового режима, пределы и основания ограничений прав граждан в этих условиях) и нормы административного права (регулирующие организацию власти, особый порядок управления в условиях особого правового режима). Разграничение административного права с гражданским и другими частно-правовыми отраслямиуже много лет служит предметом научных дискуссий. В целом позиции ученых можно условно разделить на следующие теории (обзор см. в работе (Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве // X cб. трудов профессоров и преподавателей Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926.C. 8-35.): теория интересов, теория метода регулирования и теория субъектов отношений. Теория интересов предполагает, что основным критерием разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений выступает то, на защиту и для реализации каких интересов они направлены. Публичное право, как писали еще древнеримские авторы, относится к пользе государства в целом, частное – к пользе отдельных лиц ("publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singu lorum utilitatem"(лат.) – Ульпиан. Дигесты, 1, 1, 1, 2.). Теория субъектов отношений указывает на то, что публично-правовые отношения складываются с участием государства и государственных органов, а частно-правовые – с участием граждан и организаций, созданных гражданами для реализации своих экономических и иных прав. Наконец, теория метода регулирования отмечает, что различный характер, различная природа правоотношений предопределяют разные методы их регулирования: в частном праве один из фундаментальных принципов – свобода договора, т.е. диспозитивность, а публичном праве – императивное закрепление правовой нормой прав и обязанностей сторон. Все три теории чрезвычайно уязвимы для критики, на что указывалось в юридической литературе. Теория интересов не учитывает, что для удовлетворения государственных потребностей, для выполнения государственных функций могут использоваться и частно-правовые средства, когда государственные организации участвуют в гражданском обороте наряду с частными лицами, подчиняясь частно-правовому режиму правового регулирования. Теория субъектов также не учитывает этого обстоятельства и исключает придание лицам публичного права статуса субъектов частного права. Наконец, теория метода правового регулирования меняет местами причину и следствие: особый характер правоотношений, предопределяет особый метод регулирования, а не метод регулирования позволяет разграничивать правоотношения в зависимости от того, как они регулируются. Разграничение гражданского и административного права строится принципиально по-разному в правовых системах разных стран. В странах англо-саксонского права, как правило, не предполагается автономность правового регулирования. Деятельность государства подпадает под действие общих правовых принципов и норм, что, правда, не исключает специального регулирования организации государственной администрации и наделения её властными полномочиями. Во многих же государствах континентальной правовой семьи (Германия, Франция) исключается распространение норм частного права на государственные органы, действующие всегда в рамках особого правового режима, предопределяемого защитой публичных, государственных интересов. Правоотношения, вытекающие из государственного управления, всегда сохраняют публичный характер, даже если по порядку установления и защиты они подчиняются нормам гражданского права (Елистратов А.И. Общие начала административного права. М., 1914. С. 86). В российском праве вопрос разграничения административного и гражданского права по-прежнему остается предметом для дискуссий. Общепризнанное в советском праве положение о том, что предмет регулирования административного права включает только отношения, связанные с властной, принудительной деятельностью государственных органов в настоящее время ставится под сомнение в связи с развитием методов предоставляющего, а не обязывающее-принудительного государственного управления, развитием форм согласования административных действий (административного договора). Однако позитивное правовое регулирование продолжает распространять принципы частного права («децентрализация» правового регулирования, по выражению Л.И.Петражицкого) на любую деятельность государства, которая не связана с реализацией принудительно-властных полномочий. Особо следует отметить проблему разграничения административного и трудового права. Главным образом она касается правоотношений государственной службы. Реформирование служебного законодательства в 2003-2005 годах обозначило тенденцию ограничения влияния трудового права на регулирование этих отношений, создав систему автономного административно-правового регулирования, хотя в отдельных случаях регулирование нормами трудового права сохраняется. Разграничение административного права с комплексными правовыми отраслями (земельным, экологическим, коммерческим правом) провести в принципе невозможно. Нормы указанных комплексных отраслей, как правило, выделяются по особенному предмету правового регулирования, но не предполагают наличие единого метода. Фактически в институтах данных отраслей обнаруживаются институты как частного, так и публичного права. Последние можно найти там, где речь идет о властном, контролирующем вмешательстве государства. //function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });