Сущность, предмет и задачи прокурорского Надзора за исполнением законов судебными приставами
Надзор за исполнением законов судебными приставами является новым
направлением прокурорского надзора и обязан своим появлением изданию
двух законодательных актов: федеральных законов от 21 июля 1997 г.
№ 118-ФЗ «О судебных приставах» и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об ис-
полнительном производстве». В ст. 19 Закона о судебных приставах за-
креплено: надзор за исполнением законов при осуществлении судебными
приставами своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре осу-
ществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Несмотря на сравнительно долгий период, прошедший с момента из-
дания названных законов, которые вступили в силу в октябре 1997 г., за-
конодательное подтверждение деятельность прокуроров по надзору за
исполнением законов судебными приставами нашла лишь в Федеральном
законе от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополне-
ний в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»». В
какой-то мере это можно объяснить тем, что согласно ст. 25 Закона о су-
дебных приставах полное функционирование службы судебных приста-
вов долядао было начаться с 1 января 1999 года.
Следует отметить, что в рассматриваемом случае законодатель изменил
сложившейся традиции, лишь дополнив ст. 1 Закона о прокуратуре соот-
ветствующей строкой. При этом в Закон не была включена дополнительная
глава, конкретизирующая предмет этого направления и, самое главное,
полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением зако-
нов судебными приставами. Данное обстоятельство представляется суще-
ственным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конститу-
ции РФ должны определяться федеральным законом.
Законодательная неурегулированность этого вопроса создает труднос-
ти при осуществлении надзора за исполнением законов судебными при-
ставами, мешает выработке единой практики надзора. Следует иметь в
виду, что практика надзора в рассматриваемой области только складыва-
ется. Иными словами, прокурорами не наработан опыт организации и
осуществления результативного прокурорского надзора. Пробел в зако-
нодательстве должен быть устранен посредством включения в Закон о
прокуратуре самостоятельной главы, посвященной прокурорскому над-
зору за исполнением законов судебными приставами.
Служба судебных приставов согласно ст. 5 Закона о судебных при-
ставах является структурным подразделением Министерства юстиции
РФ и возглавляется заместителем министра юстиции — Главным судеб-
ным приставом РФ. В состав подразделения входят:
•I* департамент судебных приставов Минюста России;
•I» служба судебных приставов Управления военных судов Минюста
России;
* служба судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации;
<* подразделения судебных приставов районного уровня, состоящие из
судебных приставов по обеспечению установленного порядка дея-
тельности судов и судебных приставов-исполнителей.
При этом Закон о судебных приставах корреспондирует вопросы опре-
деления организации деятельности службы судебных приставов в Консти-
туционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде
РФ с федеральными конституционными законами об этих судах. Думается,
что данный вопрос следовало бы отразить в рассматриваемом Законе.
Закон о судебных приставах в статье 1 формулирует общем виде две
основные задачи, обеспечение которых ложится на службу судебных
приставов.
/. Обеспечение порядка деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Выс-
шего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрис-
дикции и арбитражных судов.
Служба судебных приставов является составной частью федерального
органа исполнительной власти — Минюста России, ее деятельность фи-
нансируется из средств федерального бюджета, что оговорено в п. 1 ст. 22
Закона о судебных приставах. Возникает вопрос об обеспечении порядка
деятельности судебных органов-субъектов Федерации, к которым Феде-
ральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ отнесены конституционные (устав-
ные) суды и мировые судьи.
Если мировые судьи, будучи представителями судебной системы субъ-
ектов Федерации номинально тем не менее финансируются из федерально-
го бюджета в силу ст. 33 Закона о судебной системе и вправе рассчиты-
вать на соответствующую помощь судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов, то в отношении финансируе-
мых самими субъектами РФ конституционных (уставных) судов подобное
сказать нельзя. Хотя п. 2 ст. 22 Закона о судебных приставах предоставляет
возможность представительным органам субъектов Федерации самостоя-
тельно увеличивать за счет средств собственных бюджетов расходы на со-
держание соответствующих служб судебных приставов, в нем не содер-
жится четко обозначенных полномочий регионов создавать за свой счет
дополнительные штатные единицы в службе судебных приставов.
Формулировка «обеспечение деятельности судов» не отражает спе-
цифики работы судебных приставов на этом участке и нуждается в тол-
ковании.
Содержательная сторона этой деятельности названных органов рас-
крывается в ст. 11 Закона о судебных приставах:
<* обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников су-
дебного процесса и свидетелей;
* выполнение распоряжения председателя суда, а также судьи или
председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюде-
нием порядка в суде;
*3* исполнение решения суда или судьи о применении к подсудимому и к
другим гражданам мер процессуального принуждения предусмотрен-
ных законом;
**• обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных
помещений в рабочее время;
*1* проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение
по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесса
уголовного дела и вещественных доказательств, их сохранности;
*«* поддержание общественного порядка в судебных помещениях;
* взаимодействие с военнослужащими воинской части (подразделения)
по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их
охраны и безопасности;
* предупреждение и пресечение преступлений, правонарушений, выяв-
ление нарушителей, задержание их в случае необходимости с после-
дующей передачей органам милиции;
* осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к су-
дебному приставу-исполнителю;
*•* участие по указанию старшего судебного пристава в совершении ис-
полнительных действий.
Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному
толкованию не подлежит. Поверхностный анализ перечисленных функ-
ций судебных приставов по обеспечению установленного порядка дея-
тельности судов позволяет сделать следующие выводы:
»!» рабочее время в суде названной категории государственных служа-
щих ограничено: с открытия суда и до его закрытия. Охраной судеб-
ных зданий в нерабочее время занимаются подразделения вневедом-
ственной охраны органов внутренних дел;
<* наряду с функциями, которые можно назвать сопутствующими дея-
тельности по обеспечению установленного порядка деятельности су-
дов (они преобладают) в общем списке, особняком выделяются те,
что выходят за рамки задач, стоящих перед соответствующими под-
разделениями: во-первых, это — привод лиц, уклоняющихся от явки к
судебному приставу-исполнителю, во-вторых — участие (по указа-
нию старшего судебного пристава) в совершении исполнительных
действий.
Очевидно, следует согласиться с позицией законодателя — судебные
приставы-исполнители, будучи наделенными правом вызывать граждан и
должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в их про-
изводстве, лишены возможности надлежащим образом, в том числе и с
применением силы обеспечить явку в случае уклонения вызываемого лица.
В таком случае гарантом обеспечения явки выступает представитель соот-
ветствующего силового подразделения службы судебных приставов.
Не вполне корректна формулировка Закона об участии судебных при-
ставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в со-
вершении исполнительных действий по указанию старшего судебного
пристава. Здесь, опять-таки по замыслу законодателя, ключевым момен-
том является «силовая» составляющая такой поддержки, о чем и следует
прямо сказать в Законе о судебных приставах. Судебные приставы по
обеспечению установленного порядка деятельности судов могут обеспе-
чивать надежное функционирование судебных приставов-исполнителей
при наличии реальной угрозы срыва проводимых ими исполнительных
действий, выполняя роль так называемой «физической защиты» — по-
добно аналогичным подразделениям налоговой полиции. В Законе о су-
дебных приставах уместнее было бы охарактеризовать такое направление
деятельности названной категории судебных приставов не участием в со-
вершении исполнительных действий, а обеспечением совершения испол-
нительных действий судебными приставами-исполнителями.
266
В условиях, когда рассматриваемый законодательный акт лишь обо-
значил функции судебных приставов по обеспечению установленного по-
рядка деятельности судов, необходимо было конкретизировать специфи-
ку их деятельности. Данный вопрос нашел свое отражение в изданном
Минюстом России приказе от 03.08.1999 № 226 «Обутверждении Инст-
рукции о порядке исполнения судебными приставами распоряжений
председателя суда, судьи или председательствующего в судебном засе-
дании и взаимодействия судебных приставов с должностными лицами и
гражданами при исполнении обязанностей по обеспечению установлен-
ного порядка деятельности судов и участия в исполнительной деятель-
ности». Этот документ с достаточной полнотой определяет комплекс ме-
роприятий, выполняемых названными судебными приставами при
осуществлении возложенных на них функций, в частности оговаривает
«пассивный» характер их участия в исполнительном производстве. На-
пример, они следят при этом за соблюдением общественного порядка, не
допускают нахождения посторонних лиц в месте совершения исполни-
тельных действий, обеспечивают сохранность служебной документации,
а также изъятых у должников денежных средств, имущества и ценностей.
Перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению су-
дебными приставами-исполнителями в общем виде приведен в ст. 7 Зако-
на об исполнительном производстве. К ним в частности, относятся:
а) исполнительные листы, выдаваемые судами на основании принимае-
мых ими судебных актов, решений Международного коммерческого
арбитража, иных третейских судов, решений иностранных судов и
арбитражей, решений межгосударственных органов по защите прав и
свобод человека; б) судебные приказы;
в) нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов;
г) удостоверения комиссии по трудовым спорам, выдаваемые на осно-
вании ее решений;
д) оформленные в установленном порядке требования органов, осуще-
ствляющих контролирующие функции, о взыскании денежных
средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном
или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на сче-
тах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения
требований взыскателя, если законодательством Российской Федера-
ции не установлен иной порядок исполнения указанных исполнитель-
ных документов;
е) постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассма-
тривать дела об административных правонарушениях;
ж) постановления судебного пристава-исполнителя;
з) постановления иных органов в случаях, предусмотренных федераль-
ным законом.
Ссылки на нормативные правовые акты, определяющие основания
возникновения перечисленных категорий исполнительных документов
приведены в следующем параграфе.
Основной задачей, стоящей перед судебными приставами-испол-
нителями, является своевременное и надлежащее выполнение функций,
возложенных на них Законом об исполнительном производстве, в процес-
се принудительного исполнения названных выше исполнительных доку-
ментов.
Рассматриваемое направление надзора можно воспринимать как часть
прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими госу-
дарственными органами (администрациями), исполняющими приговоры,
иные решения судов. По составу применяемых прокурорами правовых
средств, надзорных методов и приемов данное направление деятельности
прокуроров наиболее близко к прокурорскому надзору за исполнением за-
конов. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приста-
вами близок и к прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод че-
ловека и гражданина, поскольку одной из его задач является соблюдение
прав граждан, относительно которых приняты судебные решения.
В Законе о прокуратуре нет четкого определения предмета рассматри-
ваемой отрасли прокурорского надзора. Постараемся сформулировать его
с учетом нашего понимания роли и значения органов прокуратуры в
обеспечении режима законности в деятельности судебных приставов.
Несмотря на присутствие в указании Генерального прокурора РФ от 6
января 1999 г. № 1/7 «Об организации прокурорского надзора за исполне-
нием законов при осуществлении полномочий судебными приставами»
(единственный ведомственный документ, упорядочивающий деятель-
ность прокуроров на рассматриваемом участке деятельности) ссылок на
роль и место судебных и следственных подразделений в осуществлении
надзора в упомянутой области, деятельность их протекает в рамках соот-
ветствующих процессуальных законодательных актов и весьма косвенно
затрагивает исследуемую сферу надзора. Предмет и задачи органов про-
куратуры как в гражданском и арбитражном процессе, так и при осуще-
ствлении следствия достаточно подробно раскрыты в соответствующих
лекциях настоящего курса. Ограничимся характеристикой сущности ра-
боты подразделений по надзору за исполнением законов, на которые ло-
жится основное бремя по укреплению законности на названном участке.
268
Если придерживаться утвердившихся в Законе о прокуратуре и в це-
лом в науке прокурорского надзора формулировок7 надзорной деятельно-
сти за исполнением законов, то под предметом прокурорского надзора
за исполнением законов судебными приставами следует понимать
соблюдение ими Конституции Российской Федерации, исполнение
законов, действующих на территории Российской Федерации, а так-
же соответствие законам правовых актов, издаваемых должностны-
ми лицами службы судебных приставов.
Объектом данного направления надзора являются общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, и, в первую очередь, законность принимаемых судебными пристава- ми-исполнителями мер и выносимых правовых актов, а также пра- вомерность осуществляемых судебными приставами мероприятий по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Сказанное говорит о том, что в поле зрения прокуроров должно нахо-
диться исполнение рассматриваемой категорией служащих не только фе-
деральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном про-
изводстве», но также иных законодательных актов, нарушение которых
возможно в ходе осуществления ими своей деятельности (например, фе-
деральных законов «О государственном материальном резерве», «Об ос-
новах государственной службы», «Об оружии», «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и др.).
Касаясь вопроса отнесения к сфере прокурорского надзора законности
исполнения судебными приставами требований подзаконных норматив-
ных правовых актов, в частности, постановлений Правительства РФ, мы
придерживаемся позиции, согласно которой их нельзя исключать из поля
зрения прокуроров, поскольку издание их обусловлено соответствующей
ссылкой в статье конкретного законодательного акта либо вызвано необ-
ходимостью более предметно раскрыть ту или иную норму закона Так,
постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 180 «Об утверждении
норм обеспечения боевым ручным стрелковым и иным оружием, боепри-
пасами и патронами к нему, специальным средствами, а также средст-
вами радиосвязи службы судебных, приставов Министерства юстиции
Российской Федерации» прямо вытекает из нормы п. 2 ст. 23 Закона о су-
дебных приставах. То же можно сказать и о таких постановлениях как:
«Об утверждении Положения о внебюджетном фонде развития испол-
См.: Гаврилов С.А. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов: изд-во
Саратовского университета, 1984, с. 58.
нительного производства» от 26.06.1998 №659, «Об утверждении По-
ложения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого иму-
щества» от 07.07.1998 № 723, без которых реализация Закона об испол-
нительном производстве была бы проблематичной.
На вопрос о надзоре за исполнением судебными приставами требований
нормативных правовых актов, изданных Минюстом России, по нашему
мнению, ответ должен быть следующим.
Безусловно, контроль за исполнением изданных в названном Минис-
терстве документов на местах осуществляется силами этого федерального
органа исполнительной власти. Но такой контроль является ведомствен-
ным. Он осуществляется на плановой основе либо в связи с возникнове-
нием особо экстренных обстоятельств и сопряжен с ограниченной финан-
совой поддержкой выездов, скажем, в регионы Сибири и Дальнего
Востока страны. С учетом необходимости повышенного внимания к за-
конности деятельности судебных приставов, как осуществляющих при-
нудительное исполнение судебных и иных актов, так и обеспечивающих
установленный порядок деятельности судов, и в отсутствие какой-либо
другой федеральной структуры с функциями вневедомственного контро-
ля в названной сфере контроль Минюста явно недостаточен.
Единственной федеральной структурой, призванной осуществлять
надзор за законностью деятельности судебных приставов была и остается
прокуратура Российской Федерации. Поэтому в вопросе исполнения су-
дебными приставами ведомственных актов Минюста России, на наш
взгляд, должен преобладать совершенно определенный подход.
Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуроры осуществляют в
числе прочих функций надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина. И среди субъектов надзора фигурируют федеральные мини-
стерства, их должностные лица. Возникает вопрос: только ли неисполне-
нием законов нарушаются права и свободы граждан.
В Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов испол-
нительной власти» от 23.05.1996 №763, согласно пункту 8 которого
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной влас-
ти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ,
подлежат обязательному опубликованию.
Главой государства допускается возможность издания федеральным
органом исполнительной власти нормативного правового акта, неиспол-
нение или ненадлежащее исполнение которого может повлечь за собой
нарушение той или иной группы прав и свобод человека и гражданина.
Необходимость в надзоре за исполнением таких правовых актов сущест-
вует. Прокуроры, занимаясь надзором за законностью деятельности су-
дебных приставов, обязаны обращать внимание на надлежащее исполне-
ние норм документов Минюста России, а также изданных совместно с
этим министерством документов других федеральных органов исполни-
тельной власти, прошедших в установленном порядке государственную
регистрацию и опубликованных в официальных изданиях.
Изложенное говорит о том, что понятие «закон» тождественно понятию
«законодательство», представляющему собой совокупность правовых
норм, содержащихся, как в законодательных актах, так и в дополняющих и
конкретизирующих их подзаконных, в том числе ведомственных норма-
тивных правовых актах, регулирующих общественные отношения в связи с
исполнением судебными приставами функциональных обязанностей. Речь
идет не только об актах в области исполнительного производства, но и до-
кументах из других отраслей законодательства, включая трудовое законо-
дательство, законодательство о государственной службе, об оружии и т.д.
Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением законов су-
дебными приставами, следует отметить: они вытекают из общих целей,
стоящих перед органами прокуратуры и нашедших отражение в п. 2 ст. 1
Закона о прокуратуре, — в обеспечении верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а
также охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачей прокурорского надзора за исполнением законов судебными
приставами является соблюдение законности в их деятельности при обес-
печении установленного порядка деятельности судов и осуществлении
властных полномочий в процессе принудительного исполнения решений
судов и иных органов, а также защита прав и законных интересов физи-
ческих и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного про-
изводства.