Для укрепления законности

Прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени РФ надзор за соблюдением Конституции и исполнением дейст­вующих на ее территории законов.

Выявление содержания прокурорского надзора, а также иной деятельности прокуратуры требуют раскрытия понятия и содержания законности, социального явления, которое является основой деятельности прокуратуры, обеспечивает ее эффектив­ность.

В литературе сложилось представление, что законность -это разностороннее социальное явление, состоящее из ряда эле­ментов: 1. массива законов и других нормативных актов; 2. ис­полнения законов; 3. контроля и надзора за точным и единооб­разным исполнением законов; 4. ответственности за совершен­ное кем-либо из субъектов (юридических и физических лиц) на­рушение закона/

Первый элемент - массив законов и других нормативных ак­тов - состоит из Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, международных актов, нор­мативных актов, издаваемых правомочными исполнительными органами государственной власти для реализации изданных за­конов. Этот элемент является необходимым: в нем закреплена программа, политика государства и общества, их политические, экономические, социальные и другие задачи, способы их вы­полнения. Без этого массива нельзя вести речь о законности как таковой.

Однако, законы и другие нормативные акты сами по себе не могут быть проведенными в жизнь, если не будет создано меха­низма их исполнения. Без такого механизма законы останутся фикцией, не будут действовать, а заложенная в них программа не будет реализована. Поэтому вторым элементом законности является специальный аппарат и его деятельность по исполне­нию законов.

" Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1996. С. 6-7.

Нередко, на процесс исполнения законов, других норматив­ных актов оказывает негативное влияние их неправильное по­нимание, уклонение должностных лиц от выполнения правовых предписаний и нежелание граждан следовать требованиям зако­на. Поэтому должна существовать система контроля и надзора, позволяющая выявлять неправильное исполнение или неиспол­нение законов и добиваться устранения их нарушений. Следова­тельно, третьим обязательным элементом является контроль и надзор за исполнением и соблюдением законов и других норма­тивных актов.

Однако, отсутствие ответственности для нарушителей зако­нов неизбежно приводит к игнорированию ими законов. Чтобы преодолеть такое игнорирование, нужно обеспечить исполнение законов путем государственного принуждения и применения правовых санкций в случаях умышленного или неосторожного невыполнения требований законов. Поэтому четвертым необхо­димым элементом законности является ответственность и нака­зание за неисполнение предписаний законов и других норма­тивных актов.

В теории права сложилось представление, с которым мы со­гласны, что законность имеет три стороны: является принципом, представляет собой определенный режим и состоит в соответст­вующем методе регулирования правопорядка и составляющих его правоотношений.³

1-ая сторона - принцип законности - это правовой принцип, который, являясь соответствующей идеей законности, закреплен в правовых нормах. Он включает: 1. верховенство закона; 2. равенство граждан перед законом; 3. обязательность исполне­ния законов; 4. точное их соблюдение; 5. тесную связь, но не идентичность, законности и целесообразности; 6. обеспечение соблюдения законов правовой культурой и правосознанием об­щества, должностных лиц и граждан; 7. опору законности на общественную поддержку.

Содержание данного принципа требует всестороннего и обязательного учёта при издании и исполнении законов и дру­гих нормативных актов.

Принцип законности означает, что Конституции РФ при­надлежит верховенство в общем массиве законов и других нор­мативных актов Российской Федерации. Ей должны соответст-

³ Кудрявцев В.Н.. Законность: содержание и современное состояние // Журнал Российского права. 1998. №1. С. 12

I..,—

вовать все принимаемые законы и иные нормативные акты как Федерации, так и её субъектов. Должна соблюдаться установ­ленная Конституцией иерархия законов. Это также означает, что постановления Правительства РФ, других исполнительных ор­ганов, администраций субъектов РФ, акты муниципальных ор­ганов власти (представительных и исполнительных) должны соответствовать законам, во исполнение которых они принима­ются. Деятельность муниципальных органов и их должностных лиц должна соответствовать уставам муниципальных образова­ний.

Равенство граждан перед законом требует, чтобы все граж­дане независимо от их социального, политического, имущест­венного, национального и т.д. положения одинаково могли пользоваться правами и выполняли свои обязанности. Не явля­ется исключением из этого правила, что депутаты представи­тельных органов (например, Федерального Собрания РФ), про­куроры, судьи имеют защиту при решении вопросов о привле­чении их к уголовной или административной ответственности. Она не освобождает от обязанности соблюдать законы и ответ­ственности за их нарушение, но создает процедуры, необходи­мые для повышения гарантий не воспрепятствования законо­творческой, правоохранительной, судебной деятельности и за­щиты от попыток противоправного воздействия на таких лиц с этой целью.

Обязательность исполнения законов состоит в том, что они должны исполняться всеми: законодательными и исполнитель­ными органами власти, контролирующими и надзорными орга­нами, коммерческими и некоммерческими организациями, должностными лицами, физическими и юридическими лицами. Иное неизбежно приведет к неравенству субъектов Федерации, к неравенству граждан и других субъектов в выполнении воз­ложенных обязанностей и реализации ими своих прав, к тому, что законы, иные нормативные акты под теми или иными пред­логами не будут исполняться.

Точное соблюдение законов означает, что они должны еди­нообразно исполняться на всей территории РФ или отдельных субъектов Федерации соответственно. Практика исполнения законов показала, что нередко после принятия законов исполни­тельные органы власти, а также другие правоприменители из­дают инструкции, рекомендации, которые неверно толкуют принятый закон, искажают его смысл и содержание, что приво-

дит к нарушению правила о точности соблюдения закона. Эта практика порочна. Недопустимо произвольное толкование при­нятых высшими и субъектов Российской Федерации органами власти законов. Толкование закона возможно только органом, принявшим этот закон, или Конституционным судом РФ, если в законе имеется неясность или он противоречит Конституции РФ.

Принимаемые законы целесообразны, поскольку они при­нимаются для реализации определенной политики государства, и должны таковыми считаться «априори». В то же время именно эта целесообразность признает недопустимым положение, когда отдельные должностные лица считают нецелесообразным ис­полнение того или иного закона под предлогом, что он или ус­тарел или не соответствует особенностям местных условий жизни. Если такая целесообразность возымеет приоритет над законностью, возникнет ситуация, когда законы перестанут ис­полняться в зависимости от тех или иных обстоятельств или субъективных желаний отдельных лиц. Если закон устаревает, он подлежит отмене в установленном законодателем порядке, а вместо него, при необходимости в этом, будет принят другой закон. Иное понимание целесообразности приведет к наруше­нию принципа законности. Сказанное и означает тесную связь законности и целесообразности.

Высокий уровень правосознания и правовой культуры соз­дает необходимые условия для соблюдения законности. Она бу­дет соблюдаться, когда большинство населения располагает не­обходимыми правовыми знаниями, убеждено в необходимости принятых законов, имеет привычки, соответствующие навыки в исполнении законов.

В то же время, когда имеется понимание, что соблюдение законов необходимо не только в интересах общества, но и того лица, к которому обращено правовое предписание, когда со­блюдение законов становится внутренней потребностью для граждан и других субъектов, это означает, что правовая культу­ра в обществе находится на высоком уровне,

Особенно важно для обеспечения законности уважение к закону со стороны должностных лиц, имеющих прямое отноше­ние к этому закону, наличие у них соответствующих знаний и умений выполнять требования закона, понимание ими необхо­димости его соблюдения, поскольку от них в первую очередь зависит точное исполнение закона.

Опора на общественную поддержку осуществляется в са­мых разных формах. Средства массовой информации: печать, радио, телевидение, электронные средства содействуют соблю­дению законности публикацией законов и их комментариев, ор­ганизацией выступлений ученых, специалистов, должностных лиц с разъяснениями и пропагандой. Поддержка соблюдения законности обеспечивается также выступлениями граждан при обсуждении законов и результатов их выполнения на собраниях коллективов, сходах и т. д.

Следующая сторона законности - ее режим. Режим законно­сти включает: 1. предъявление управомоченными государствен­ными органами власти требований к гражданам и должностным лицам о должном, в соответствии с законом, поведении; 2.соответствие требованиям закона состояния регулируемых правом общественных отношений; 3.наличие идеологических, экономических, политических, правовых, правоохранительных гарантий такого состояния.

Сопоставление с существующим правопорядком позволяет судить о наличии или отсутствии режима законности. Содержа­ние режима законности может соответствовать, но может и не соответствовать существующему правопорядку. Правопорядок тоталитарного государства (например, при фашизме) не позво­ляет считать, что существует режим законности, поскольку при таком правопорядке по разным параметрам допускается нару­шение принципа законности: нет верховенства закона, наруша­ются права и свободы большинства граждан и т. п. При станов­лении правового государства уровень требований и состояние регулируемых правом общественных отношений может при­ближаться к требованиям и состоянию общественных отноше­ний, которые присущи режиму законности. Режим законности в демократическом и правовом государстве располагает необхо­димым набором политических, идеологических, экономических, правоохранительных гарантий, обеспечивающих правовой ста­тус граждан, правовое положение различных коммерческих и некоммерческих организаций. Но это не означает их равенство в возможности реализовать права, установленные этим статусом, правовым положением. Например, возможность получить выс­шее образование, получить элитное лечение, приобрести иму­щество, организовать производственную деятельность опреде­ляется не столько правовым статусом, сколько материальными или социальными ресурсами конкретных физических или юри­дических лиц.

Третья сторона законности - это метод законности. Метод -это способ регулирования возникающих и существующих в об­ществе и государстве правовых отношений. Метод законности основывается на содержании принципа законности. Он может иметь, как черты императивного, так и диспозитивного характе­ра, в зависимости от созданных механизмов исполнения зако­нов. Выполнение предписаний законов может иметь односто­ронний или двусторонний характер, т.е. зависит от волезъявле-ния одной или двух (нескольких) сторон. Следует также заме­тить, что метод регулирования правовых отношений зависит от того, в какой отрасли права регулируются возникающие право­отношения. В административном праве - это, как правило, им­перативный метод, в гражданском - диспозитивный. Поскольку законность опирается на соответствующие нормы отраслей пра­ва, то этим определяется и метод, способ регулирования. Метод регулирования при осуществлении прокурорского надзора в ос­новном императивный - прокурор требует устранения наруше­ний закона, а другая сторона должна выполнить это требование; метод регулирования в иной деятельности, например при уча­стии прокурора в рассмотрении дел в судебном разбирательстве - диспозитивный. Он от имени государства предлагает вариант решения для устранения нарушения закона, а суд самостоятель­но принимает решение на основе закона и своего правосозна­ния.

С помощью принимаемых законов государство всегда ре­шало очень важные задачи, направленные на создание, форми­рование и защиту определенных общественных отношений, обеспечивало правопорядок и борьбу с преступностью. Необхо­димость исполнения законов, контроля и надзора за их соблю­дением и наступление ответственности за неисполнение право-Эых предписаний определяется тем, что в законах, принимаемых высшими органами власти, реализуется определенная политика (экономическая, социальная, по борьбе с преступностью и т.д.). С помощью законов обеспечивается решение стоящих перед государством и обществом политических, экономических, соци­альных, национальных и культурных проблем. Законность - это важный фактор, который организует и консолидирует усилия государственного аппарата, организаций и граждан в нужном обществу направлении, позволяет добиваться, чтобы государство, его органы, организации и граждане выполняли возложен­ные на них законом обязанности и могли реализовать свои пра­ва.

Важную роль в обеспечении точного и единообразного ис­полнения законов, т.е. в соблюдении законности, играл и играет надзор прокуратуры. Это специальный орган, призванный в со­ответствии с Конституцией, добиваться соблюдения Конститу­ции и исполнения законов в Российском государстве. Но при этом следует отметить, что органы прокуратуры не являются единственным государственным органом, на который возложена функция надзора и контроля за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Обязанность следить за соблюдением Конституции РФ лежит на Конституционном Суде, за соблюде­нием и исполнением законов - на высших органах власти (пред­ставительных и исполнительных), как Федерации, так и ее субъ­ектов, на правоохранительных органах, на ряде других институ­тов (например, нотариате). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 создана новая структура органов исполнительной власти - Правительства Российской Федера­ции, в состав Министерств которого включены Федеральные службы, осуществляющие функции контроля и надзора.⁴ Но функция контроля и надзора для них не единственная функция. В соответствии со своей компетенцией они выполняют и ряд других. Важнейшую роль в обеспечении режима законности иг­рает судебная система, так как, в конечном счете, только суды могут путем принятия решений, имеющих обязательную силу, устранять нарушения закона. Но суды являются органами, осу­ществляющими правосудие, т.е., разрешают дела, возникающие по искам, заявлениям заинтересованных сторон, учитывая при этом конкретные обстоятельства, влияющие на содержание ре­шения, поэтому деятельность судов не может исключить необ­ходимость специального органа, обеспечивающего соблюдение законности не зависимо от этих обстоятельств.

Прокуратура, в силу наделения её надзорными полномо­чиями, является одной из существенных гарантий обеспечения точного, единообразного исполнения законов. По поручению высших органов государственной власти она содействует ис­полнению законодательных актов, являющихся реализацией по­ставленных государством задач в области защиты существующих общественных отношений. Например, путем надзора за со­блюдением законов, принятых для проведения экономических, социальных, политических реформ, может активно содейство­вать этим реформам, противостоять местническим и ведомст­венным влияниям, оперативно обеспечивать защиту прав и сво­бод граждан. И, хотя на протяжении всей истории своего суще­ствования прокуратура не всегда могла независимо и беспрепят­ственно осуществлять надзор за соблюдением законов, она иг­рала и продолжает играть важную роль в укреплении законно­сти и формировании правопорядка в государстве и обществе.

Контрольные вопросы:

1. Какие элементы следует включать в понятие - законность?

2. Каково содержание принципа - законность?

3. Что такое режим законности?

4. Дайте характеристику метода законности.

5. Каково значение законности?

6. Какую роль играет прокуратура в обеспечении законности?