Правовое значение деятельности органов дознания для судебного разбирательства и обеспечения неотвратимости наказания

Дознание является вторым видом предварительного расследования. Его производство основывается на том же законодательстве, что и предварительное следствие, акты органов дознания, принятые в пределах их компетенции, имеют такое же юридическое значение, как и акты следователя.

Вместе с тем, помимо выполнения общих с органами предварительного следствия обязанностей на органы дознания возлагается производство необходимых оперативно-розыскных мероприятий в целях обнаружения преступления и лиц, их совершивших. Эта деятельность не является дознанием, а относится к самостоятельной функции органов дознания, предусмотренной уголовно-процессуальным законодательством.

Перечень органов дознания дан в ст. 117 УПК. К ним относятся:

- милиция;

- командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений - по делам о всех преступлениях, совершенных подчиненными им военнослужащими, а также военнообязанными во время прохождения ими сборов; по делам о преступлениях, совершенных рабочими и служащими Вооруженных Сил Российской Федерации в связи с исполнением служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения;

- органы Федеральной службы безопасности - по делам, отнесенным законом к их ведению;

- начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов -по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками этих учреждений в связи с исполнением ими служебных обязанностей, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений;

- органы государственного пожарного надзора - по делам о пожарах и о нарушении противопожарных правил;

- органы пограничной службы Российской Федерации - по делам о нарушении режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также по делам о преступлениях, совершенных на континентальном шельфе Российской Федерации;

- капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, и начальники зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовкой;

- федеральные органы налоговой полиции - по делам, отнесенным законом к их ведению;

- таможенные органы - по делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 188, 189, 190, 193 и 194 УК Российской Федерации.

Уголовно-процессуальный закон различает две формы дознания: дознание по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия, и дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно. В первом случае предварительное расследование, начатое органом дознания, состоит из производства неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления (осмотр, обыск, выемка, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей - ч. 1 ст. 119 УПК). О начале производства дознания по таким делам орган дознания в обязательном порядке должен немедленно уведомить надзирающего прокурора. Данную форму дознания закон ограничивает 10-дневным сроком со дня возбуждения уголовного дела, после чего дело немедленно направляется по подследственности следователю.

По данной категории дел орган дознания после передачи дела по подследственности может производить следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя. В случае передачи следователю дела, по которомуне представилось возможным обнаружить лицо, совершившее преступление, орган дознания продолжает принимать оперативно-розыскные меры для его установления и о результатах проделанной работы сообщает следователю.

Вторая форма дознания предполагает проведение расследования уголовного дела органом дознания в полном объеме, заканчивая его составлением обвинительного заключения или вынесением постановления о прекращении производства по делу.

Уголовно-процессуальный закон устанавливает некоторые особенности, отличающие дознание от предварительного следствия:

- срок проведения дознания - 1 месяц;

- по окончании дознания материалы уголовного дела предъявляются для ознакомления только обвиняемому, другие участники процесса только уведомляются об окончании дознания;

- обжалование органом дознания указаний прокурора, в отличие от жалобы следователя (ч. 2 ст. 127 УПК), во всех случаях не приостанавливает их исполнение.

Органы дознания осуществляют следующие уголовно-процессуальные функции:

- рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях (ст. 108-115 УПК);

- дознание (ст. 118, 119 УПК);

- досудебную подготовку материалов в протокольной форме (ст. 415 УПК); г производство следственных и розыскных действий по поручениям

следователей;

- оказание помощи следователям в проведении ими отдельных следственных действий (ст. 127 УПК).

Таким образом, расследование преступлений (в отличие от органов предварительного следствия) не является их единственной функцией. И тем не менее в их процессуальной деятельности производство дознания имеет наибольшее значение. При этом все органы дознания обладают равными процессуальными правами, действуя в пределах своей компетенции. Процессуальные акты органов дознания имеют такую же юридическую силу и значение, как и акты следователя.

Дознание (в той или иной форме) по подавляющему большинству дел проводит милиция. В целом милиция является составной частью разветвленной системы органов Министерства внутренних дел.

Милиция обязана принимать любые заявления и сообщения о преступлениях и разрешать их в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством. В то же время милиция не должна подменять другие органы дознания, к компетенции которых относится решение вопроса о возбуждении уголовного дела и производстве дознания о преступлении.

Процессуальными полномочиями органа дознания обладают начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности (местной милиции), а также территориальных и линейных отделов (отделений) милиции и их заместители. Данные лица поручают проведение дознания и следственных действий по поручению следователей подчиненным сотрудникам из числа начальствующего состава, то есть они как бы делегируют им свои полномочия в части проведения дознания.

Проверка заявлений и сообщений о преступлениях, которые не требуют использования оперативно-розыскных мероприятий, а также досудебная подготовка материалов в протокольной форме и дознание, проводимое в полном объеме, поручается дознавателям специализированных подразделений дознания, которые функционируют в составе милиции общественной безопасности.

Командир войсковой части, соединения, начальник военного учреждения действуют в качестве органа дознания с момента поступления "к* ним заявлений и сообщений о совершенном преступлении или в случае непосредственного обнаружения признаков преступления, по которому он вправе, в соответствии с законом, возбудить уголовное дело. Но в силу различных обстоятельств данные должностные лица не в состоянии осуществлять дознание, поэтому Министерством обороны Российской Федерации в ведомственном порядке предусмотрено назначение из числа наиболее подготовленных офицеров дознавателей. Командир войсковой части, соединения, начальник военного учреждения своим приказом назначает таких дознавателей, которые затем осуществляют расследование по уголовным делам, а также иную процессуальную деятельность, входящую в компетенцию органов дознания (выполняют отдельные поручения следователей и т.д.).

Органам ФСБ Российской Федерации как органам дознания присущи те же полномочия, что и другим органам дознания, с той лишь разницей, что их компетенция в качестве органов дознания ограничивается производством по делам, подведомственным в соответствии со ст. 126 УПК следователям этого ведомства.

В исправительных учреждениях органом дознания являются начальники исправительных колоний, воспитательных колоний, тюрем, лечебных исправительных учреждений, следственных изоляторов. Руководители этих учреждений своим приказом назначают на должность дознавателя специально выделенного подготовленного работника из числа среднего или старшего начальственного состава.

В соответствии с законом о пожарной безопасности руководители Государственной противопожарной службы МВД Российской Федерации осуществляют функции органа дознания.

Каких-либо отличительных особенностей при осуществлении дознания оперативными органами системы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, а также капитанами морских судов не имеется. Их компетенция четко ограничена уголовно-процессуальным законодательством. В общем порядке проводят дознание органы Федеральной службы налоговой полиции, компетенция которых, как уже отмечалось, ограничена расследованием налоговых преступлений.

В таможенных органах Российской Федерации в качестве органов дознания выступают: Государственный таможенный комитет Российской Федерации, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.

Нужно иметь в виду, что по закону руководители всех перечисленных выше учреждений выступают по уголовному делу в качестве органа дознания. Они сами вправе лично расследовать преступления, принимать самостоятельно по уголовным делам любые, предусмотренные законом, решения. При поручении расследования подчиненным должностным лицам они имеют право осуществлять контроль за действиями и решениями лица, производящего дознание.

Лицо, производящее дознание, - это должностное лицо, которому начальник органа дознания поручил производство дознания по уголовному делу. Следует иметь в виду, что именно с этого момента указанное лицо приобретает предусмотренные уголовно-процессуальным законом процессуальные права и обязанности.

При поручении расследования подчиненному должностному лицу начальник органа дознания в то же время в полной мере несет ответственность за раскрытие преступления, изобличение виновных, обеспечение возмещения причиненного материального ущерба и др. Он также несет ответственность за качество и сроки проведения дознания. Необходимо отметить при этом, что в соответствии с нормами УПК наиболее важные решения по делу принимает орган дознания.

Ответственность за решения и действия, относящиеся к компетенции органа дознания, должны нести как начальник органа дознания, так и лицо, производящее дознание.

35.Основные задачи и принципы деятельности органов прокуратуры.

3. Независимость. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Принцип независимости проявляется и в законодательном закреплении недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Для обеспечения независимости работников органов прокуратуры закон предусматривает определенные гарантии: специальная защита их самих и их родственников; право на хранение и ношение оружия; обязательное государственное страхование; бесплатные проезды; санаторно-курортные выплаты и т. д.

4. Обязательность исполнения требований прокурора. Требования прокурора обязательны для тех, кому они адресованы. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

5. Гласность. Прокуроры и следователи действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; гласность включает в себя информирование федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности.

Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

6. Принцип неприкосновенности прокурора проявляется в особом порядке привлечения к уголовной и административной ответственности. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержание при совершении преступления. Исключения касаются лишь случаев, особо предусмотренных законом или когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления. Тогда возбудить дело, задержать и т. п. может и другой орган, но потом дело необходимо передать по подследственности.

8.5. Задачи и функции органов прокуратуры

Соблюдение всех названных выше принципов призвано обеспечить оптимальное выполнение задач, стоящих перед прокуратурой. Это обеспечение:

– верховенства закона;

– единства и укрепления законности;

– защиты прав и свобод человека и гражданина;

– охраны законных интересов общества и государства. Достижение названных целей осуществляется путем выполнения специфических функций.

Основная функция прокуратуры – надзор за исполнением действующих законов. Надзор осуществляется по пяти направлениям:

1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (фактически это тоже надзор за соблюдением законов, регламентирующих данные права);

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (тюрем, исправительных колоний, воспитательных колоний, лечебно-исправительных колоний и т. п.);

5) надзор за исполнением законов судебными приставами. Кроме надзорных прокуратура выполняет следующие функции:

– уголовного преследования и надзора за исполнением законом органами предварительного следствия и дознания в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

– участия в отправлении правосудия. Хотя сами органы прокуратуры не осуществляют правосудия (это прерогатива суда), прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, в качестве обвинителя и, в необходимых случаях, направляют в вышестоящие суды представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

– рассмотрения жалоб и заявлений. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством;

– координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности этих органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ;

– участия в правотворческой деятельности. Прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов;

– издательскую. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.

Понятие и содержание организационного обеспечения судебной деятельности.

1. Законность. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ составляют Конституция, федеральные законы, международные договоры РФ. На прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Законность – это принцип и организации, и деятельности прокуратуры.

2. Централизм. Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Централизм – это принцип организации. Остальные принципы – принципы деятельности.

Организационное обеспечение деятельности судов, как отмечалось выше, — одна из основных функций (направлений) правоохра­нительной деятельности. В наши дни под ней принято понимать осуществление мер по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению. Именно так раскрывается в общих чертах понятие данной правоохранительной функции в ч. 3 ст. 9 Закона о статусе судей и ч. 2 ст. 1 Закона о Судебном департаменте.

Конкретизация этой общей формулировки дается в других ста­тьях Закона о статусе судей, ст. 6 Закона о Судебном департаменте, а также в Законе о судебной системе (ст. 30—33), Законе о Конституционном Суде (ст. 7, 24, 26—28 и 111), Законе об арбитражных судах (ст. 44—47), Законе о судебных приставах (ст. 11 и 12), Зако­не о военных судах (ст. 34), Положении о квалификационных коллегиях судей, Положении о квалификационной аттестации судей, Указе Президента РФ "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации" от 15 сентября 1995 г. №947, Положении о Министерстве юстиции РФ, Положении об органах судейского сообщества, Регламенте Конституционного Суда РФ, Рег­ламенте арбитражных судов и др.

Если суммировать сказанное в этих актах по поводу организа­ционного обеспечения судов, то можно получить значительно более конкретное представление о его содержании. В состав данной функции входит осуществление следующих задач:

— разработка и внесение в соответствующие органы государственной власти предложений по вопросам организации судов (создание новых судов, упразднение или реорганизация уже существу­ющих судов, их передислокация, корректировка территориальной юрисдикции и др.);

— разработка и внесение предложений по вопросам увеличения или сокращения штатной численности судей;

— подбор кандидатов в судьи и проверка их профессиональных, деловых и нравственных качеств;

— обеспечение деятельности экзаменационных комиссий, про­веряющих уровень правовых знаний у кандидатов на судейские должности;

— дача заключений о пригодности или непригодности канди­датов в судьи;

— организация выборов (назначения) народных заседателей, составления и обновления списков присяжных заседателей, отбора арбитражных заседателей; проверка законности избрания, назначе­ния или отбора таких заседателей;

— организация регулярного повышения квалификации судей и иных судебных работников;

— представление необходимой информации по всем вопросам, рассматриваемым квалификационными коллегиями в отношении судей (вопросы приостановления и прекращения полномочий судей, привлечения их к уголовной ответственности или применения мер процессуального принуждения, аттестации и присвоения квалифи­кационных классов, выдвижения на руководящие судебные долж­ности и т.д.);

— материально-техническое обеспечение судов и создание над­лежащих условий для их деятельности (обеспечение своевременного финансирования выплачиваемого судьям и работникам аппаратов судов вознаграждения за их труд, а равно иных расходов, в кото­рых нуждаются суды; предоставление и поддержание в надлежащем состоянии служебных помещений; оснащение судов достойной ме­белью, средствами оргтехники и канцелярскими принадлежностя­ми; организация охраны зданий судов, текущей документации и архивов; поддержание порядка в залах судебных заседаний и в целом в помещении суда и т.д.);

— содействие судам в осуществлении мер по реальному испол­нению принимаемых ими решений;

— организационное и материально-техническое обеспечение деятельности органов судейского сообщества;

— организация и ведение судебной статистики;

— оснащение судов правовой информацией, необходимой для осуществления правосудия и иной судебной деятельности (органи­зация своевременного получения судами официальных текстов за­конов и иных актов, решений высших судебных инстанций; ведение кодификационной работы и поддержание в рабочем состоянии того "правового хозяйства", которым судам приходится пользоваться постоянно; содействие ведению картотек, облегчающих поиск зако­нодательства, иных актов и документов, специальной литературы; обеспечение новейшими и качественными изданиями кодексов и т.д.);

— изучение деятельности судов в масштабах отдельных реги­онов или в целом по стране, ее конкретных направлений, разработ­ка и внесение предложений по ее развитию и совершенствованию;

— разработка международных договоров о правовой помощи, содействие судам в выполнении этих договоров;

— организация научных исследований по правовым проблемам, том числе по проблемам организации и деятельности судов, их совершенствования;

— изучение зарубежного опыта в данной сфере и выработка предложений по использованию его рациональных проявлений в отечественной законодательной и правоприменительной практике, в том числе судебной.

Выполнение названных и некоторых других задач, охватывае­мых функцией организационного обеспечения деятельности судов, в соответствии с недвусмысленными требованиями закона ни в коем случае не должно осуществляться в ущерб принципу самостоятельности судов, независимости и подчинения только закону судей и участвующих в отправлении правосудия представителей народа.

Суть данной функции состоит во всемерном оказании содействия судам в надлежащем осуществлении ими своих полномочий, которыми они наделены как органы судебной власти, особенно полномочий по отправлению правосудия. Ее реализация несовместима попытками подменять суды, заменять их или командовать ими, подчинять каким-то государственным органам законодательной (представительной) или исполнительной властей, органам местного само­управления, коммерческим структурам, ставить в зависимость от произвольного усмотрения или просто капризов тех или иных дол­жностных лиц, даже самых высокопоставленных.

Она несовместима с безграничным диктатом в сфере правосу­дия также каких бы то ни было судебных инстанций, включая самых высоких, а равно руководителей этих инстанций. Вышестоящие судебные инстанции вправе проверять законность и обоснованность приговоров и иных решений судов, разбирающих гражданские и уголовные дела, к примеру, по первой инстанции. Однако делать это они могут лишь в тех пределах, которые установлены законом. Например, вышестоящий суд, отменяя приговор и направляя дело на новое рассмотрение в нижестоящий суд, не вправе предписать ему, какую меру наказания он должен определить после повторного рассмотрения дела и признания вновь подсудимого виновным в совершении преступления. Если такое предписание все же будет дано, то оно не должно исполняться.

Тем более не подлежат исполнению при разбирательстве конкретных судебных дел указания руководителей вышестоящих су­дов, на которых возлагаются в определенной мере функции по орга­низационному обеспечению деятельности судов. Они могут оказывать влияние, скажем, на деятельность по учету статистических данных, по поддержанию в надлежащем состоянии законодательства и иных правовых актов, которыми пользуются в судах, по ведению делопроизводства, организации повышения квалификации судей и работников аппаратов судов и т.д., но не могут диктовать, навязывать угодные им решения по конкретным делам.

Министерство юстиции РФ и его роль в законотворческой деятельности и деятельности по обеспечению юридической помощи населению и контролю за общественными и религиозными организациями.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти среди субъектов законодательной инициативы не упомянуты и, следовательно, вносить проекты федеральных законов на рассмотрение в Государственную Думу не могут. Тем не менее, это не мешает им иным образом участвовать в законопроектной деятельности. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти по предметам своей деятельности на основе планов законопроектной деятельности готовят проекты федеральных законов и передают их в Правительство РФ, которое, в свою очередь, являясь субъектом права законодательной инициативы, может внести указанные проекты в установленном порядке. В соответствии с п. 85 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01 июня 2004 года № 260[1], представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания Российской Федерации и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы не допускаются.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[2] Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Согласно ст. 13 указанного Федерального конституционного закона, Правительство РФ в пределах своих полномочий реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Таким образом, Правительство РФ хотя и не вправе определять порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, но тем не менее, может самостоятельно определять порядок подготовки законопроектов, в том числе поручая эту работу подчиненным ему министерствам.

Следует отметить, что часть министерств подчиняется непосредственно Президенту РФ. Так, в соответствии с разделом I Структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649[3], Президент РФ непосредственно осуществляет руководство деятельностью Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ и Министерства юстиции Российской Федерации. Следовательно, не только Правительство РФ, но и Президент РФ может поручать федеральным министерствам законопроектную работу.

Согласно п. 76 Регламента Правительства РФ, законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства РФ, иными актами Правительства РФ, предусматривающими разработку законопроектов. Пунктом 77 указанного Регламента определено, что проекты законов Правительства РФ формируются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

В целях совершенствования законопроектной деятельности и в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[4] Правительство РФ Постановлением от 02 июня 2004 года № 264[5] утвердило Положение о Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, согласно которому образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности в целях обеспечения законопроектной деятельности Правительств РФ и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Основными задачами Комиссии по законопроектной деятельности, в соответствии с указанным Положением, являются: совершенствование законопроектной деятельности Правительства РФ, повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, формирование позиции Правительства РФ по рассматриваемым Федеральным Собранием Российской Федерации законопроектам, организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, оказание субъектам Российской Федерации содействия по вопросам законотворческой деятельности.

В соответствии с п. 84 Регламента Правительства РФ законопроекты предварительно рассматриваются Комиссией по законопроектной деятельности, а затем вносятся на заседание Правительства РФ. Решение о внесении Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства РФ.

Ведущее место в законопроектной деятельности Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти занимает Министерство юстиции РФ.

В соответствии с п. 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313[6], в сфере законопроектной деятельности Министерство юстиции РФ осуществляет следующие полномочия:

- вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служб;

- проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ;

- проводит в установленном порядке правовую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства РФ;

- принимает участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним;

- разрабатывает и представляет в Правительство РФ по его поручению предложения о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ;

- обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение их подготовки;

- координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Правительства РФ и при необходимости дает правовые заключения о целесообразности разработки законопроектов.

Базовым документом, регулирующим законопроектную деятельность Министерства юстиции РФ, является Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 23 декабря 2005 года № 248[7]. Участие в законодательном процессе определено в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Министерства юстиции РФ.

В целом, основываясь на вышесказанном, можно разделить законопроектную деятельность Министерства юстиции РФ на разработку собственных законопроектов и подготовку планов законопроектной деятельности с последующей экспертизой законопроектов, подготовленных другими лицами в соответствии с указанными планами.

Несовершенство законопроектной деятельности отмечается даже в нормативных правовых актах Правительства РФ. Так, в абзаце 3 преамбулы Постановления Правительства РФ от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ»[8] отмечается, что «… законопроектная деятельность недостаточно систематична. Представляемые в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти законопроекты зачастую плохо подготовлены, не основываются на тщательной инвентаризации действующих нормативных правовых актов, а также должным образом не согласованы. Отмечаются случаи лоббирования узковедомственных интересов, требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства РФ».

В целях совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ ее решено было перевести на плановую основу. Роль координатора в этой системе была отведена Министерству юстиции, к функциям которого было отнесено, в частности, подготовка совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ планов законопроектной деятельности Правительства РФ, при необходимости дача правовых заключений о целесообразности разработки законопроектов, обязательное участие в разработке системообразующих законопроектов.

Пунктом 9 указанного Постановления Правительства от 15 апреля 2000 г. № 347 предписано до внесения в Правительство РФ направлять законопроекты и перечни актов федерального законодательства, подлежащих в связи с этим законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства РФ, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий) и замечания на заключение в Министерство юстиции РФ. Минюст России с участием, при необходимости, Института законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в месячный срок дает оценку указанным документам в целях установления соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов, а также соблюдения правил юридической техники.

В соответствии со ст. 10 Постановления Правительства от 15 апреля 2000 г. № 347 правовое заключение Министерства юстиции РФ должно содержать следующие сведения:

1) предмет регулирования и его соответствие сфере федерального ведения или совместного ведения, установленной Конституцией РФ (с указанием конкретных статей и пунктов);

2) включение законопроекта в планы законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания Российской Федерации;

3) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

4) оценка формы законопроекта (новый акт, внесение изменений и дополнений в действующие акты и т. д.) и соответствия его текста правилам юридической техники;

5) соответствие содержания законопроекта нормам Конституции РФ, общепринятым нормам и принципам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;

6) иные юридические особенности законопроекта;

7) соответствие представленного законопроекта федерального закона техническому заданию на его разработку.

В течение 2005 года Министерством юстиции РФ была проведена экспертиза более 40 тысяч нормативных правовых актов, в ходе которой было выявлено 2,5 тысячи актов, не соответствующих федеральному законодательству.[9]

Помимо подготовки планов законопроектной деятельности и экспертизы законопроектов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, Министерство юстиции РФ также готовит собственные законопроекты, которые впоследствии могут быть внесены в Государственную Думу от имени Президента РФ или Правительства РФ.

Разработка законопроектов осуществляется на основе планов законопроектной деятельности, разработанных самим Министерством юстиции Российской Федерации. Организация разработки законопроектов возлагается на руководителей структурных подразделений Министерства юстиции РФ. В ходе разработки законопроектов могут создаваться рабочие группы, в состав которых, помимо работников структурных подразделений Министерства юстиции РФ, включаются представители федеральных органов исполнительной власти – соисполнителей, а также иных государственных органов и организаций, специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ и других научно-исследовательских организаций.

В соответствии со ст. 37 Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ подготовленные Министерством юстиции РФ законопроекты вносятся Президенту РФ и в Правительство РФ только после их согласования с заинтересованными органами и организациями. Такое положение призвано обеспечить соблюдение интересов лиц, чьи права и обязанности изменяет законопроект, а также скорейшее его принятие в качестве закона.

Таким образом, Министерство юстиции РФ в сфере законопроектной деятельности объединяет в себе функции координатора и непосредственного разработчика, что, несомненно, дает ему значительные преимущества перед другими федеральными органами исполнительной власти, принимающими участие в законопроектной деятельности в качестве исполнителей или соисполнителей по разработке законопроектов. Министерство юстиции РФ, имея полномочия по разработке планов законопроектной деятельности и одновременно полномочия по разработке законопроектов и последующему внесению их Президенту РФ и в Правительство РФ, имеет возможность влиять на законодательный процесс, отдавая предпочтение тем или иным законопроектам, продвигая собственные законопроекты. Учитывая это, а также значительный объем законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и непосредственно субъектами права законодательной инициативы, возможно, целесообразно было бы целиком передать функцию по проведению экспертизы законопроектов Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.