Методики надзора прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
5.3.1. Надзор за соблюдением Закона «О занятости населения в РФ»
Данный закон позволяет сформировать правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения. Надзор за его исполнением помогает реализовать политику, направленную на обеспечение рационального использования работающего населения и его социальной зашиты.
Для осуществления надзора прокурор должен хорошо знать законодательство: Закон «О занятости населения в РФ» от 20
апреля 1996 года с изменениями и дополнениями по состоянию на 25 июля 2002 г.'"° Кроме того, прокурору следует опираться па законодательство о труде, в том числе Трудовой Кодекс РФ1"1, законодательство об охране труда, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие нормативные акты.
В соответствии с названными законами Генеральный прокурор поставил перед органами прокуратуры две основные задачи: 1)оказать содействие государству в проведении реформ в области экономики; 2)обсспсчить гарантии государства по реализации конституционных прав граждан РФ на труд и социальную защиту от безработицы.
Прокурор должен знать компетенцию органов, всдаюших вопросами занятости населения и защиты его социальных прав: это - Федеральная служба по труду и занятости, входящая в состав Министерство здравоохранения и социального развития, которое возглавляет и организует работу этой службы и создает территориальные органы службы занятости. Территориальные органы службы занятости не являются структурными подразделениями соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Они координируют свою деятельность с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Надзор прокурора осуществляется по трем направлениям: 1. в службах занятости; 2. в исполнительных органах власти и местного самоуправления; 3. у работодателей.
Прокурор должен знать полномочия, которыми наделены органы власти и службы занятости. Федеральные органы государе I венной власти (Министерс гво) обеспечивают принятие пли принимают нормативные акты, устанавливающие общие принципы государственной политики в сфере занятости населения, разрабатывают и финансово обеспечивают федеральные целевые программы в области содействия занятости населения,
1:0 'Закон «О эаняюсчн населения». От 22 марта 1996 г.в ред. от 25 июля 2002 г. / СЧ.РФ. 1996. №17. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № IX. Гг. 2211: №29. С г. 3696; № 47. Сг.5613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2001. № 53. Ст. 5024; 2002. № 30. Ст. 3033.
1:1 Трудовой кодекс РФ.от 30 декабря 2001 г //СЗ.РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
определяют минимальные и обязательные нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы.
Федеральная служба занятости и ее территориальные органы формируют средства на финансирование мероприятий по содействию занятости, осуществляют контроль за их использованием, координируют деятельность органов государственной власти субъектов Федерации.
При проведении проверок в территориальных органах службы занятости прокурор обращает внимание: 1.на своевременность и правильность регистрации безработных в службе занятости по месту жительства этих лиц (не позже 11 дней после подачи заявления с представлением всех необходимых документов);
2. на правильность предложений безработным «подходящей работы» (нередко нарушения связаны с предоставлением работы с переменой места жительства без согласия гражданина, условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда, предоставлением работы, где заработок ниже среднего заработка по последнему месту работы за последние 3 месяца, в то же время, если среднемесячный заработок гражданина превышал величину прожиточного минимума, исчисленного в установленном порядке в субъекте Федерации, то предлагаемый заработок не должен быть ниже прожиточного минимума );
3. на проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы (инвалиды, граждане, имеющие на содержании лиц, которым по заключению уполномоченного органа необходимы постоянный уход, помощь или надзор, лица, освобожденные из мест лишения свободы, молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущая работу, лица прсдпенсионного возраста (за два года до выхода на пенсию), беженцы и вынужденные переселенцы, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей инвалидов, семьи, в которых оба родителя признаны безработными, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф), предотвращение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы
4. на обеспечение дополнительных гарантий занятости гражданам, особо нуждающимся в социальной защите и испыты-
ваюшим трудности в поиске работы путем разработки и реализации целевых программ занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций, установления квоты для приема на работу инвалидов, предоставления женам (мужьям) военнослужащих и 1раждан, уволенных с военной службы, при прочих равных условиях преимущества при поступлении на работу на государственные и муниципальные унитарные предприятия.
5. предоставление безработным гражданам бесплатных консультаций н информация для трудоустройства и возможности профессионального обучения, а также осуществление с ними бесплатной профориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышение квалификации;
6. получают ли безработные, поступающие на работу в другую местность, компенсации материальных затрат, предоставляется ли им бесплатное медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и направлении на учебу:
7. создаются ли места оплачиваемых общественных работ и предоставляется ли эта работа с учетом возраста и других особенностей граждан;
Прокурор должен также выяснять выполняет ли служба занятости, се территориальные органы работу по оценке состояния н прогнозу развития занятости; разрабатывается ли и реализуется федеральная, территориальная и другие целевые программы содействия занятости, особенно нуждающимся в социальной защите, испытывающих трудности в устройстве на работу.
Службы занятости должны организовывать рабочие места, профориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации лиц, не имеющих работы. Органы власти и местного самоуправления обязаны осуществлять содействие и координацию со службами занятости в решении тгих вопросов.
В соответствии с ч.4 ст. 6 Закона «О занятости» в случае массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве службы занятости могут обратиться в органы исполнительной власти субъекгов Федерации, органы местного самоуправления, а последние приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников, или принять решение о поэтапном высвобождении в течение года,
I
проводя при этом финансирование мероприятий за счет средств соответствующего бюджета.
В соответствии со ст. 22 Закона «О занятости» создастся фонд занятости из обязательных страховых взносов работодателей, страховых взносов, удерживаемых с заработка работающих, ассигнований (при необходимости) из бюджетов всех уровней, добровольных взносов. Он не входит в состав федерального бюджета, его средства должны расходоваться службами занятости только на финансирование мероприятий по содействию занятости (однако зта статья Закона фактически не действует в связи со вступлением в действие с 1 января 2002 г.гл. 24 «Единый социальный налог (взнос)» части 11 Налогового кодекса РФ и отменой постановления ВС РФ от 8 июня 1993 г., утвердившего Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации.
В соответствии со ст. 25 Закона органы государственной власти, местного самоуправления и службы занятости осуществляют контроль за работодателями, соблюдением ими условий договоров (контрактов), регулирующих трудовые отношения в соответствии с законодательством Российской Федерации, выполнением коллективных договоров и соглашений о защите трудящихся в случае приостановки производства или высвобождения работников.
Работодатели обязаны оказывать высвобождаемым работникам помощь в трудоустройстве, участвовать в создании условий для профессиональной подготовки, предоставлять дополнительную материальную помощь (сверх установленной законодательством Российской Федерации), Они должны разрабатывать и реализовывать социальный план организации, предусматривающий сохранение и рациональное использование профессионального потенциала работников, их социальную защиту, улучшение условий труда и иные льготы
Они также должны соблюдать установленную для них квоту для трудоустройства инвалидов. Должны трудоустраивать определенное органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления число граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервировать отдельные виды работ (профессий) для трудоустройства таких граждан.
В обязанности работодателя входит предоставление за 3 месяца до мероприятий информацию в службу занятости и профсоюзные органы или в иные представительные органы о воз-
можности массовых увольнений, числе и категориях работников, которых они могут коснуться, сроках проведения. Они также должны сообщать в службу занятости о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов.
Работодатели путем перечисления средств в фонд занятости должны полностью возместить затраты органов занятости на создание специальных рабочих мест и профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку в связи с трудоустройством работников, получивших профессиональное заболевание или инвалидность в данной организации.
В случае отказа в приеме на работу без уважительных причин ранее заявленного выпускника начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессиональною образования организация должна произвести целевое финансовое отчисление в фонд занятости в размере среднего заработка работника данной категории за год.
Прокурор при проведении проверок как у работодателей, так и в службах занятости, в органах исполнительной власти субъектов Федерации, в органах местного самоуправления должен проверять как выполняются эти требования закона и как осуществляется контроль за исполнением этих требований.
Прокурору следует следить, чтобы службы занятости контролировали перечисление тех средств, о которых было сказано выше.
В случае выявления нарушений, связанных с отсутствием целевых программ создания рабочих мест, невыполнением требований о переподготовке, обучении безработных, прокуроры должны вносить представления в соответствующие службы занятости, а также в органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
В случае издания незаконных правовых актов о неправильном использовании финансовых средств из фонда занятости прокуроры приносят протесты в службы занятости, вносят представления о возврате сумм не целевого их расходования, а для взыскания не восстановленных работодателями средств, компенсирующих расходы, связанные с профориентацией,, переподготовкой и т.д. в соответствующих случаях - предъявляют к виновным работодателям иски в арбитражные суды. При обнаружении преступных злоупотреблений, приведших к сущест-
венному нарушению прав и законных интересов граждан должностными лицами, возбуждают уголовные дела.
5.3.2. Надзор прокурора за соблюдением социальных
прав граждан
В центре внимания прокурора при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав граждан должно находиться исполнение трудового законодательства.
Прокурор должен знать законодательство, регулирующее охрану трудовых прав граждан. Это, прежде всего, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон РФ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»,122 ФЗ РФ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», :з Закон РФ «О санитарно-эпидсмнологичсском благополучии населения», а также другие законы и нормативные акты, регулирующие сферу трудовых отношений работодателей и работников.
В своё время Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 28 февраля 1996 года «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о своевременной выплате заработной платы и соблюдении платежной дисциплины».
Прокурор также должен знать, какие типичные нарушения законодательства допускаются в трудовой сфере. К таковым относятся: нарушения законодательства о найме и увольнении работников, о соблюдении гарантий прав женщин и несовершеннолетних, о своевременной выплате заработной платы, о производственном травматизме.
В последнее время предметом разбирательства прокуратуры и суда стали забастовки граждан, вызываемые неудовлетворительным разрешением коллективных трудовых споров. В соответствии с гл.61 Трудового кодекса РФ установлен порядок разрешения трудовых споров. Согласно ст. 400 ТК работодатель обязан принять к рассмотрению направленные ему требования работников. В случае его отказа от участия в примирительных процедурах, или отказа в выполнении достигнутого соглашения, или если примирительные процедуры не дали результата, работники имеют право на забастовку, участие в которой не дас! права работодателю на их увольнение, а работники сохраняют
123 СЗ. РФ. 1999. №29. Ст. 3702.
ШСЗ РФ 1995 № 48. Ст. 4557; 2001. №46. Ст. 4307; 2002. №1. Ст. 2. 134 СЗ. РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2003. №2. Ст. 167.
право получать заработную плату. Прокурор должен следить в этих случаях, чтобы не нарушались указанные права работников. В то же время он должен вмешиваться, если забастовка является неправомерной. Она не допускается и подлежит прекращению или признанию не законной в судебном порядке по основаниям, предусмотренным ст. 413 ТК РФ. Реагирование прокуроров применяется в случаях, когда забастовки используются не как установленное законом право на защиту интересов работников, а являются проявлением некоторой «вседозволенности». В этих случаях прокуроры должны предъявлять в суды иски о признании забастовок незаконными, если при их проведении не были соблюдены установленные законом требования С этой целью прокурор может заявить иск в соответствии с правилами ст. 45 ГПК РФ и ч. 3 ст. 413 ТК РФ. Ныне ст. 236 Трудового кодекса установлена материальная ответственность работодателя за задержку выплаты заработной платы, оплаты отпуска, а также за моральный вред, причинённый работнику неправомерными действиями работодателя.
Прокурор должен знать, какие органы осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства.
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории РФ осуществляют органы Федеральной инспекции труда. Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с ними осуществляют специально уполномоченные органы - федеральные надзоры. Внутриведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Положение о Федеральной инспекции труда утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г., а Положение о государственной инспекции труда в субъекте РФ Приказом Министерства труда и социального развития от 29 февраля 2000 г. с изменениями от 12 июля 2002 г.1'
РГ 2000. 10 февраля, 4 мая.
Важную роль в осуществлении контроля за соблюдением норм и правил безопасного ведения работ играет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Эта служба осуществляет государственный надзор в области состояния безопасности работ в угольной, горно-рудной и нерудной, металлургической, нефте- и газодобывающсй и перерабатывающей, оборонной промышленности, на химических и нефтехимических производствах повышенной опасности, на предприятиях по хранению и переработке зерна, при ведении подземного транспортного и гидротехнического строительства, геолого-разведочных и других горных работ, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, надзор в сфере энергетики, обеспечивающий безопасное обслуживание электрических и теплоис-пользующих установок. Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потребителя и благополучия человека осуществляет санитарно-эпидемиологичсский надзор за соблюдением сани-тарно-гигиеничсских и санитарно-противоэпидемических норм и правил на производстве.
Кроме того, проводят общественный контроль за соблюдением трудовых прав работников соответствующие профессиональные союзы.
Прокурор должен знать о системе общественных отношений, возникающих в сфере охраны трудовых прав граждан. К таким отношениям относятся, в частности, отношения, регулируемые нормативными требованиями по охране труда для предприятий всех форм собственности.
Законодательством установлены нормы обеспечения работников специальной обувью, средствами коллективной и индивидуальной защиты, лечебно-профилактическим питанием за счет средств работодателей.
Законодательством предусмотрены также компенсации и льготы за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда, защита интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональные заболевания.
Источниками информации прокуратуры о имеющихся нарушениях трудового законодательства являются Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда субъектов РФ,
районов и городов, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и подведомственные ей региональные (окружные) органы, и округа, созданные на отдельных территориях по необходимости, санитарно-эпидемиологическая служба РФ в составе Федеральной службы в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития РФ и входящие в её систему органы и учреждения санитарно-эпидемиологической службы в субъектах Российской Федерации, городах, районах и на транспорте (водном, воздушном).
Источники информации имеются также в профессиональных союзах (независимые профсоюзы, отраслевые профсоюзы и т.п.). Прокурор должен знать компетенцию этих органов. Основные их полномочия предусмотрены ст. 356 Трудового кодекса РФ. Органы Федеральной инспекции труда имеют право проводить проверки, обследования. Государственная инспекция труда в субъектах Федерации проводит инспектирование условий и охраны труда на производстве, в том числе, по запросу самого работника, может выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, о привлечении к ответственности нарушителей в соответствии с федеральным законом, приостанавливать работу отдельных организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, направлять в суды при наличии государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда. Они анализируют обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимают меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав, осуществляют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка в расследовании несчастных случаев на производстве. Должностные лица этих инспекций имеют право беспрепятственного посещения предприятий всех форм собственности и доступа к необходимой информации. Они в установленном порядке расследуют несчастные случаи на производстве, им также предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы за нарушения законодательства об охране труда и нормативных актов по безопасности труда. Органам по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставлено право беспре-
пятственно проводить проверки подконтрольных предприятий и объектов, привлекать специалистов предприятий и объединений для проведения указанных проверок, приостанавливать или аннулировать действие лицензий на производство работ, в установленном законом порядке привлекать к административной ответственности или передавать в соответствующих случаях материалы в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Органам санитарно-эпидсмиологического надзора предоставлено право привлекать к административной ответственности за нарушение правил гигиены труда и непринятие мер к созданию надлежащих сани-тар но-гигиенических и лечебно-профилактических условий, предотвращающих воздействие вредных веществ на работников. Прокурору необходимо знать компетенцию указанных контролирующих органов, чтобы эффективно воздействовать (путем внесения им своих актов реагирования) на их деятельность по выявлению и устранению нарушений законодательства о труде и охране труда.
При осуществлении надзора прокурор должен выяснять, осуществляется ли формирование фондов охраны труда за счет целевых ассигнований Правительства РФ, правительств регионов, а также средств фондов охраны труда предприятий, отчислений из фонда обязательного социального страхования, добровольных отчислений предприятий, добровольных взносов граждан, штрафов, налагаемых на должностных лиц за нарушение законодательства об охране труда. Он также обязан выявлять факты использования средств фонда охраны труда не по назначению и принимать меры для привлечения к ответственности руководителей предприятий, использовавших эти фонды не по назначению, за нецелевое расходование средств этих фондов.
При обнаружении нарушений законодательства о труде прокурор приносит протесты на незаконно изданные правовые акты в соответствующие органы, организации или должностным лицам; вносит представления о неисполнении законов, например, об охране труда женщин, несовершеннолетних в органы и должностным лицам, могущим принять надлежащие меры по устранению нарушений; возбуждает производства об административных правонарушениях в случаях их обнаружения самим прокурором, направляет их для рассмотрения в компетентные органы; предъявляет иски о восстановлении на работе незаконно уволенных, о возмещении ущерба, в частности, прнчинснно-
го травматизмом. При обнаружении нарушений, повлекших уголовно наказуемые последствия, возбуждает уголовные дела.
Большое значение в деятельности прокуратуры приобретаег надзор за соблюдением законодательства в сфере обеспечения материальной поддержки ветеранов войны и труда и инвалидов.
В настоящее время действуют специализированные законодательные акты: Федеральные Законы «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Эти законы обеспечивают защиту социально незащищенных граждан. При проверках соблюдения данного законодательства наиболее типичными нарушениями является ограничение органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления действия отдельных льгот, установленных законами для указанных категорий граждан, в частности, о 50% скидке по оплате жилой площади и коммунальных услуг; нарушение сотрудниками социальных фондов правил расходования средств, предназначенных для выплаты пособий и пенсий, когда средства расходуются на премиальные, беспроцентные ссуды коммерческим структурам и т.д. Реагированием прокурора в этих случаях является принесение протестов на незаконные правовые акты, а в случаях причинения материального ущерба -предъявление исков и возбуждение уголовных дел.
Важным вопросом охраны социальных прав граждан является соблюдение законодательства в жилищной сфере. Законодательство, регулирующее жилищные права граждан, это - Жилищный кодекс РФ 2004 года. Часть вторая Гражданского кодекса РФ от 22 декабря 1995 года, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 года с последующими изменениями. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 1991 года с последующими изменениями, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» и другие законы и нормативные акты.
Основаниями для проверок прокурором являются заявления граждан о нарушении их прав и интересов, а также целевые проверки, связанные с основными направлениями Государственной жилищной политики.
Наиболее частыми нарушениями являются: [.нарушение порядка постановки на учет лиц, имеющих право на получение жилья;
2. нарушение порядка предоставления жилья (невыдача ордеров и т.д.);
3. отсутствие контроля со стороны органов местного самоуправления за состоянием учета и предоставления жилья государственными учреждениями и казенными предприятиями.
4. нарушение законодательства о выселении граждан из жи-
лиш.
Типичными являются также нарушения прав нанимателей, допускаемые владельцами жилья при эксплуатации жилищного фонда. Например, наймодатсли не обслуживают места общего пользования, разрешают без согласия заинтересованных нанимателей передачу в аренду и эксплуатацию мест, предназначенных для отдыха детей, мест обеспечивающих пожарную безопасность и т.д.
При обнаружении нарушений в области соблюдения жилищного законодательства прокурор вправе опротестовывать акты, незаконно ущемляющие права граждан, вносить представления в случаях нарушения содержателями жилищного фонда прав нанимателей (ненадлежащего содержания жилых домов), при обнаружении незаконных сделок по государственному или муниципальному жилому фонду он предъявляет иски о признании сделок недействительными, а в случаях мошенничества и вымогательства - возбуждает уголовные дела.
5.3.3. Надзор прокурора заисполнением Закона «Озащите прав потребителя»
Нередко является необходимым вмешательство прокурора с целью защиты прав потребителей.
Законодательные и другие нормативные акты, регулирующие правовые отношения в этой сфере: Закон РФ «О защите прав потребителя» с изменениями и дополнениями. Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» от 10 июня 1993 года; -Закон РФ «О стандартизации» от 10 июня 1993 года;1'* Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства экономического раз-
|ИСЗРФ.1996.№3;Сг. 146; 1999.№51 ст. 6287; 2002. №1. Ст. 2. 177 Ведомое]и съезда народных депутатов... 1993. №26. |2К Ведомости съезда народных депутатов... 1993. №25.
вития и торговли, утвержденного постановлением Правительства РФ (в ред. от 14 июля 1997 гола №866),|29
Прокурор дожен знать, какие органы ведают вопросами защиты прав потребителя. В исполнительных органах власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления вопросами защиты прав потребителя ведают, в частности, структурные подразделения Госторги нспекции. Прокурор также должен знать, что в составе многих Министерств имеются Федеральные службы по контролю и надзору в соответствующих сферах. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки конролируст и надзирает за исполнением законодательства о качестве образования в образовательных учреждениях в связи с чем может проводить в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений, а при необходимости пресечь такую деятельность путем отзыва лицензии, применять установленные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического харктсра. В составе Министерства здравоохранения и социального развития создана Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека, которая ведает вопросами надзора и контроля за зашитой прав потребителя, и на которую возложены, в числе других функций, функции санитано-эпидсмиологичсского надзора, надзора на потребительском рынке, надзора в сфере защиты прав потребителя. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, пресекает факты нарушения закнодатсльства РФ в установленной сфере, принимает меры, направленные на недопущение нарушений впредь. Деятельности Федеральных агентств, в компетенцию которых входит оказание государственных услуг, в гом числе населению, может повлечь необходимость обращения в ли агентства в связи с неудовлетворительным оказанием услуг. К ним относятся Федеральные агентства: лесного хозяйства, водных ресурсов, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта, морского и речного транспорта, по образованию,
124 СЗ.РФ. 1997. №29. Ст. 3529.
по здравоохранению и социальному развитию, по связи, по печати и массовым коммуникациям, по сельскому хозяйству, по физической культуре, спорту и туризму, по энергетике и др.
Прокурор должен знать компетенцию и полномочия этих органов при осуществлении защиты прав потребителей.
В частности, торговая инспекция проводит проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления у продавца, а также качества продукции у изготовителя, контроль за соблюдением на предприятиях торговли и общественного питания порядка применения цен, правильностью пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием, имеет право приостанавливать реализацию товаров, не соответствующих стандартам или опасным для жизни, здоровья и имущества граждан. Органы Федеральной службы надзора в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением прав потребителя, направляют предписания о прекращении нарушения прав потребителей изготовителям и продавцам, в том числе о прекращении продажи товаров с нарушенными сроками годности и о приостановлении продажи товаров, выполнении работ, услуг при отсутствии достоверной (достаточной) информации о товаре, работе или услуге, а также могут в соответствии со своей компетенцией на лицензирование отозвать лицензию соответствующего вида деятельности, или обратиться с требованием об отзыве лицензии по видам деятельности в других сферах в компе-тентый орган. Они вправе налагать штраф на изготовителя (исполнителя, продавца) за уклонение от исполнения его законных предписаний о прекращении нарушения прав потребителя.
Наиболее частыми нарушениями прав потребителей являются: изготовление, ввоз и реализация суррогатной, контра-фактной, не сертифицированной, а нередко опасной для здоровья продукции. Между тем, полномочия инспекций, осуществляющих контроль в торговле, используются ими не эффективно, в связи с чем борьба с нарушением прав потребителей ведется неудовлетворительно. Контролирующие органы не достаточно проверяют рынки и иные места торговли на предмет установления нарушений правил торговли, продажи контрафактной продукции (спиртеводочные и табачные изделия, чай. кофе, аудио и ведео кассеты), акты о несоблюдении правил сертификации и продажи товаров не составляются, органы санэпиднадзора не
всегда оформляют дела об административных правонарушениях в случаях невыполнения санитарно-гигиенических требований при реализации продукции потребителям. В то же время некоторые общественные организации незаконно присваивают властные полномочия государственных контролирующих органов, проводят самостоятельные проверки, составляют протоколы, передают материалы в суды для привлечения «виновных» лиц к административной ответственности. Некоторые добровольные инспекторы занимаются самоуправством и вымогательством.
Прокурорскими проверками были выявлены негосударственные пенсионные фонды, принимавшие вклады населения, по существу повторявшие деятельность финансовых органов и банков по незаконному привлечению денежных средств. По результатам таких проверок были возбуждены уголовные дела о мошенничестве. Установлены были факты неудовлетворительного выполнения платных услуг коммерческими образовательными учреждениями среднего образования, когда в договорах не указывалось, какого качества и наименования услуги будут предоставлены. В результате потребовалось принятие мер к отзыву лицензий на выполнение этих услуг.
Прокуроры должны проверять, выполняют ли соответствующие органы свои функции по контролю за соблюдением Закона «О защите прав потребителей», в частности, о том, доводится ли до сведения потребителей о наименовании предприятия и его месте нахождения, о наличии у торгового предприятия соответствующей вывески с указанием профиля и формы организации его деятельности, его юридический адрес; информируются ли потребители о правилах реализации товаров, и представляется ли информация об основных свойствах товара, о гарантийных обязательствах на проданные товары; выдаются ли товарные чеки или другие документы, удостоверяющие факт покупки. Но в то же время при проверках соблюдения законодательства о защите прав потребителя самому прокурору не следует брать на себя функции непосредственного контролера за исполнением Закона. Контролем должны заниматься соответствующие контролирующие органы, а прокурор должен от них требовать выполнения ими своих обязанностей о проверках и предоставления ему соответствующих материалов по результатам проверок.
При проверке прокурор должен установить, осуществляют ли территориальные органы Федеральной службы по защите
прав потребителя и благополучию человека, органы, созданные местными органами самоуправления, контроль за соблюдением прав потребителей, направляют ли они предписания об устранении нарушений прав потребителей физическим и юридическим лицам, занимающимся торговлей, выполнением работ или услуг.
Прокурор выявляет также, как осуществляется контроль органами Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии ( бывший Госстандарт), Федеральной службы транспорта, Федеральной службы в сфере природопользования за соблюдением законодательства о защите прав потребителей. Он устанавливает, принимаются ли компетентными органами меры привлечения виновных лиц к административной ответственности.
В случае обнаружения нарушений прав потребителей прокуроры вносят представления в соответствующие контролирующие органы, исполнительные органы власти и местного самоуправления, а также предъявляют иски в судебном порядке в защиту прав потребителей, если они сами не могут в силу возраста, состояния здоровья, по другим причинам, установленным в законе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) защитить свои права и законные интересы. В случае обнаружения, что контролирующие или надзирающие органы не выполняют возложенных на них полномочий по защите прав потребителя, прокурор должен путем внесения представлений добиваться активизации этой работы, а при установлении фактов злоупотреблений, неудовлетворительного выполнения обязанностей должностными лицами в установленном порядке привлекать виновных к ответственности.
5.3.4. Надзор прокурора за законностью разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан
В соответствии со ст. 10 Закона «О прокуратуре РФ» в органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Это полномочие прокурора подтверждено ст. 27 Закона «О прокуратуре РФ», в части 1 которой на прокурора возложена функция - рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года установлен порядок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и предложений граждан.
Все эти нормативные акты являются правовой основой деятельности прокурора по осуществлению надзора за рассмотрением жалоб, заявлений и обращений граждан.
Предметом надзорной деятельности прокурора является зашита прав и свобод человека и гражданина по всем направлениям деятсльноети.
Жалобы являются важным источником информации о нарушениях законов, их характере и распространенности. В сочетании с другими материалами они свидетельствуют о состоянии законности и уровне борьбы с правонарушениями.
Приказом Генерального прокурора № 80 от 24 декабря 2001 года О введении в действие инструкции «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ» регламентирована деятельность прокуратуры непосредственно в органах прокуратуры.
Приказом Генерального прокурора № 30 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» установлена в качестве важного направления деятельности прокуратуры зашита закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и -иных политических прав и свобод человека и гражданина.
Приказом Генерального прокурора № 3 от !0 января 1999 года «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях» регламентировано проведение проверок заявлений и жалоб в связи е совершенными или подготовляемыми преступлениями. Исполнение последнего Приказа относится к направлению деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за дознанием и расследованием преступлений и за производством оперативно-розыскной деятельности, поэтому оно будет рассматриваться в другой теме.
Исходя из сказанного выше, в деятельности прокурора по рассмотрению заявлений и жалоб усматривается два аспекта:
1. разрешение жалоб и заявлений самой прокуратурой;
2. надзор за законностью разрешения жалоб и заявлений в поднадзорных прокуратуре органах.
I. В каждой прокуратуре с учетом уровня иерархии в системе органов устанавливается порядок работы с жалобами. Организация работы и ответственность за нее возлагается на руково-
дителей прокуратуры и се структурных подразделений. Прокуратура разрешает заявления, содержащие сведения о нарушениях законов, в соответствии с ее компетенцией. Другие заявлении пересылаются по принадлежности с извещением об этом заявителя. Заявления рассматриваются в срок до 30 дней с момента поступления, а не требующие специальной проверки - в срок до 15 дней .Заявления, содержащие сведения о готовящихся или совершенных преступлениях, разрешаются в срок до 3-х дней и по разрешению руководителя может быть продлен до 10 дней, как этого требует ст. 144 УПК РФ.
Обращения, поступившие из аппарата Президента, председателя Правительства и его заместителей, руководителя Администрации президента, Секретаря Совета Безопасности, руководителей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, их заместителей, членов Государственного Совета, Председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, других руководителей высших представительных и исполнительных органов РФ, субъектов Федерации, взятые на контроль Генеральным прокурором, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 30 дневного срока. Отпеты на парламентские запросы должны даваться не позднее 15 дней со дня их получения, запрос Уполномоченного по правам человека в 15 дневный срок.. Обращения военнослужащих и членов их семей разрешаются в районных и городских прокуратурах не позднее 7 дней со дня их поступления.
В прокуратуре должен быть организован прием жалобщиков всеми оперативными работниками прокуратуры, включая руководителя. Жалобы, поступающие в прокуратуру в письменном виде, подлежат регистрации и соответствии с Инструкцией по делопроизводству, введенной Приказом № 61 от 21 ноября 1994 года.
По поступившей жалобе соответствующим прокурорским работником проводится необходимая проверка с истребованием материалов или дел, либо с выездом непосредственно на место. По результатам ее рассмотрения составляется мотивированный ответ, который должен быть дан не позднее установленного 30-дневного срока. При необходимости срок разрешения жалобы может быть продлен руководителем прокуратуры. Ответ заявителю должен быть подписан в районных и городских прокура-
турах руководителем, а в более высоких звеньях - начальниками управлений или отделов.
Раз в полугодие в прокуратуре производится обобщение жалоб, по результатам которого предлагаются меры, направленные на повышение эффективности их рассмотрения, а также на принятие мер предупреждения типичных нарушений законности.
По результатам проверок разрешаемых жалоб прокурор в случае отказа в удовлетворении жалобы разъясняет заявителю порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если это предусмотрено законом. Если при проверке жалобы установлено, что было совершено правонарушение, прокурор в установленном законом порядке принимает меры для привлечения к ответственности правонарушителей. При проведении проверок по уголовным и гражданским, а также арбитражным делам, по которым вынесены вступившие в законную силу решения прокурор проводит проверку с изучением дела по обжалуемому решению и в установленном порядке при наличии законных оснований вносит представление в пределах своей компетенции или выносит постановление об отказе об удовлетворении жалобы, о чем заявителю дается мотивированный ответ.
Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решение либо действия которых обжалуются.
2. Одним из важных направлений в деятельности прокурора является проверка в порядке надзора рассмотрения жалоб и заявлении в органах контроля, органах местного самоуправления, органах МВД, на предприятиях и других организациях.
При проверке в поднадзорных органах прокурор выявляет, ведется ли руководителем личный прием жалобщиков; как организован учет и регистрация жалоб и заявлений граждан; каков порядок их рассмотрения, в частности, кому поручается их разрешение, соблюдаются ли сроки, установленные законом, даются ли ответы заявителям, обоснованны ли принятые решения, нет ли фактов формального разрешения и повторного обращения граждан по этим же вопросам с жалобами.
В последнее время значительную долю в числе разрешаемых прокуратурой жалоб занимают заявления и жалобы о нарушении законодательства, регулирующего прием в Российское гражданство. В связи с этим прокурору нужно проводить целевые проверки в органах Министерства внутренних дел, направ-
ленные на защиту прав и интересов лиц. желающих приобрести Российское гражданство, а также проверять соблюдение законности при приглашении в Россию лиц без гражданства и иностранцев.
По результатам проводимых проверок он после соответствующего анализа принимает решение, соответствующее его полномочиям, то есть вносит представления, приносит протесты или возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении.
Контроль по теме:
Доклады и рефераты:
1. Надзор за соблюдением Закона «О занятости населения РФ»
2. Надзор прокурора за соблюдением социальных прав граждан (трудовых, жилищных)
3. Надзор прокурора за соблюдением Закона «О защите прав потребителя»
4. Надзор прокурора за законностью разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан.
5. Надзор прокурора за соблюдением Закона «О гражданстве РФ»
Литература к главе 5
1.Закон «О прокуратуре РФ». Раздел 1, ст. 10; раздел 3, глава 2.
2. Комментарий к Закону «О прокуратуре РФ». Раздел 1, ст. 10; раздел 3, глава 2.
3. Главное - охрана конституционных прав и свобод человека. Доклад Ю.Скуратова - Генерального Прокурора РФ // Законность. 1996. № 3. С. 3-8.
К параграфу 5.3.1
4.3акон РФ «О занятости населения» от 22 марта 1996 года /новая редакция в ред. от 25 июля 2002 г. // СЗ.РФ. 1996. №17. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 18. Ст. 2211; №29. Ст. 3696; № 47. Ст. 5613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2001. № 53. Ст. 5024, 2002. № 30. Ст. 3033.
5. Закон о беженцах, /новая редакция/, с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1998. №26. Ст. 2956; №30. Ст. 3613.