Лекция: правотворчество. систематизация законодательства.

ПЛАН:

1. Понятие правотворчества, его отличие от правообразования.
2. Принципы и функции правотворчества.
3. Виды правотворчества.
4. Стадии правотворчества.
5. Систематизация законодательства: понятие и виды.

– 1 –

Проблемы правотворчества затрагивались в работах Н.А.Власенко[1], Д.А.Керимова[2], И.П.Малиновой[3], А.Нашица[4], С.В.Полениной[5], А.С.Пиголкина[6] и др.

В общей теории права преобладают следующие подходы к пониманию правотворчества:

1) это установление государством, его органами норм. Так, И. Н. Сенякин полагает, что правотворчество «представляет собой форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества».[7] Это позитивистская позиция, согласно которой закон, законодательство отождествляется с правом, а его создателем признается только государство.

2) процедура в деятельности государственных органов не только по созданию правовых норм, но и признанию правовыми тех правил, которые уже сложились в обществе. «Правотворчество, - пишет А. Б. Венгеров, - это организационно оформленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения».[8]

3) в процедуру правотворчества включается не только процесс формирования и принятия правовых норм, но и субъекты, которые уполномочены их устанавливать. По мнению Ю.А. Тихомирова, правотворчество – это «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур».[9]

Особую позицию занимает В. С. Нерсесянц, считающий, что вместо термина «правотворчество» следует пользоваться термином «правоустановление»: это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права».[10]

Обобщая мнения ученых, необходимо сделать вывод о том, что

правотворчество – это особая правовая форма деятельности государства, а также уполномоченных им субъектов по установлению, изменению либо отмене правовых норм.

Признаки правотворчества:

Ø осуществляется уполномоченными субъектами;

Ø выражается в установлении (санкционировании) новых, изменении действующих и отмене устаревших правовых норм;

Ø осуществляется с соблюдением определенной процедуры;

Ø результатом правотворчества выступает нормативно-правовой акт.

Правотворчество следует отличать от правообразования.

Правообразование – это форма возникновения и существования права: до правотворчества, наряду с ним, в виде правотворчества, после правотворчества, в процессе реализации права.

Выделяют три этапа правообразования:

1. Возникновение общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

2. Осознание необходимости правового регулирования данных общественных отношений.

3. Установление необходимых норм права. Таким образом, правотворчество - заключительный этап правообразования.

Правообразование шире правотворчества. Правотворчество – это часть правообразования, один из его уровней. Правообразование происходит и вне правотворчества государства: в правосознании, конкретных правоотношениях, правомерном поведении, в правовых теориях, правовой практике, индивидуальных и коллективных договорах. Т.е. конкретные предложения обобщаются, систематизируются органами государства, а затем формулируются в нормах права, внешне выраженных в НПА и других источниках права.

Различают три уровня правообразования:

1. Гносеологический – процесс возникновения и развития права в форме правосознания. В обществе зарождается идея о необходимости нормативного регулирования тех или иных отношений.
2. Материальный – формирование права в виде конкретных правоотношений.
3. Институциональный – существование права как системы правовых норм. Данный уровень представляет собой правотворчество. В соответствии с принципами морали и представлениями о справедливости государство признает и закрепляет в законодательстве определенные экономические, политические, культурные правоотношения, которые отвечают потребностям общества.

Из современных учёных-юристов в разработке теории правотворчества определённую роль сыграл профессор В.М.Горшенёв[11]. В процессе правообразования он различает:

а) объективный процесс – обнаружение юридического мотива, т.е. уверенность в том, что определённый вариант поведения должен стать законом; объективная потребность в правовом регулировании;

б) сознательно-волевой процесс – нормативное оформление воли народа (определенной социальной группы, а также вида и меры определенного варианта поведения; придание данной воле (поведению) определенных юридических свойств.

– 2 –

Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, которые обуславливают его сущность. Различают общие и специальные принципы правотворчества.

Общие принципы:

1. Гуманизм – формирование НПА на основе общечеловеческих ценностей, международных стандартов.
2. Демократизм – участие населения в обсуждении проектов НПА (консультативный референдум, общественные слушания).
3. Законность – принятие НПА в соответствии с установленной процедурой в рамках компетенции правотворческого органа и на основе закона.
4. Гласность – свободное и деловое обсуждение проектов НПА, информирование о них населения.
5. Научность – эффективное использование достижений науки, в том числе и юридической, при составлении проектов НПА, проведение их научной экспертизы.

Специальные принципы:

1. Оперативность – не затягивание процесса подготовки проектов НПА, своевременная отмена устаревших НПА, противоречащих действующему законодательству и создающих юридические коллизии.
2. Соединение динамизма и стабильности – создание устойчивого непротиворечивого НПА с возможностью внесения в него изменений и дополнений.
3. Планирование законоподготовительной работы, в процессе которого определяется перечень НПА, предлагаемых к принятию, их содержание и форма.
4. Исполнимость – учет реальных факторов, направленных на реализацию НПА, в т.ч. его финансовое обеспечение.
5. Профессионализм – привлечение к разработке НПА компетентных специалистов из разных областей знаний.
6. Использование правил юридической техники.

Юридическая техника – это совокупность юридических средств и правил разработки, оформления, публикации и систематизации НПА в целях их эффективного использования.

Правила юридической техники:

ü Конкретность, ясность, полнота правового регулирования.

ü Логика в изложении текста НПА и связь нормативных предписаний между собой.

ü Отсутствие пробелов и коллизий.

ü Простота применения и понимания терминов, недопустимость использования многозначных, нечетких, эмоционально насыщенных терминов, перегруженных причастными и деепричастными оборотами, уменьшительно-ласкательными суффиксами, «крылатыми» выражениями и аллегориями.

ü Отказ от словесных штампов, например, «проходить красной нитью», «играть роль», устаревших оборотов.

ü Краткость и компактность изложения норм права.

Функции правотворчества – это основные направления деятельности компетентных субъектов по установлению, изменению или отмене правовых норм.

Теория функций правотворчества разработана В.М.Горшеневым. Различают следующие функции правотворчества:

1. Функция обновления нормативно-правового материала – отмена, изменение или дополнение действующих норм.
2. Функция восполнения пробелов в нормативно-правовом материале (вспомогательная) – устранение полного или частичного отсутствия в действующих НПА необходимых юридических норм.
3. Функция упорядочения действующего нормативно-правового материала (производна от первых двух) – кодификация и систематизация законодательства.
4. Функция первичного регулирования общественных отношений – разработка и принятие новых правовых норм. Например, с развитием космических исследований появляется необходимость в космическом праве.

– 3 –

Виды правотворчества:

1.По субъектам:

Ø непосредственное правотворчество народа (референдум). Например, референдумом были приняты конституции Ирландии, РФ, Франции, Чили. В 1975 году референдумом в Греции было принято решение о ликвидации монархии.

Ø правотворчество компетентных государственных органов, обычно парламента (законотворчество). В РФ существует федеральное законотворчество и законотворчество субъектов РФ.

Ø правотворчество органов и должностных лиц исполнительной власти (правительства, министерств и ведомств), т.е. подзаконное правотворчество или ведомственное нормотворчество (внутриведомственное нормотворчество);

Ø правотворчество главы государства, особенности которого зависят от формы правления и объема полномочий.

Ø муниципальное правотворчество – реализуется в форме непосредственного правотворчества населения муниципального образования (местный референдум или сход), а также в форме правотворчества муниципальных органов власти.

Ø договорное правотворчество – заключение нормативных договоров, например, между РФ и субъектами, входящими в ее состав, или между субъектами Федерации.

Ø совместное правотворчество – в принятии пра­вотворческого акта участвуют не­сколько субъектов. Результатом, к примеру, могут быть совместные по­становления, содержащие нормы права.[12]

Ø локальное нормотворчество общественных объединений (уставы), хозяйствующих субъектов (уставы, положения, правила, инструкции), трудовых коллективов (коллективный договор). Локальные НПА принимаются во исполнение действующего законодательства и не могут ему противоречить.

Ø судебное правотворчество – имеет место в странах англо-американской правовой системы. Что касается стран романо-германского типа, то разъяснения судов имеют характер правоположений, выступая в качестве интерпретационных актов (актов толкования норм права). Так, Конституционный Суд РФ имеет четко выраженную «двойственную природу». С одной стороны он – суд, судебный орган.С другой стороны, анализ полномочий Конституционного Суда позволяет говорить о его правотворческомхарактере. Суд выступает здесь в качестве «негативного законодателя»[13], внося изменения в систему правовых норм, реализуя право законодательной инициативы, формируя прецеденты толкования конституционных норм при разрешении конкретных дел и давая официальное толкование Конституции РФ, обязательное для всех субъектов права.

2. По юридической силе актов:

Ø законодательная деятельность;

Ø деятельность по созданию подзаконных актов.

3.По способам формирования норм права:

Ø непосредственное - создание новых правовых норм;

Ø санкционированное, т.е. придание юридических свойств уже существующим нормам[14]. Например, официальное признание государством обычая, санкционирование уставов общественных организаций;

Ø делегированное - издание НПА по уполномочию, исходящему из закона, или по прямому поручению вышестоящего органа государства нижестоящему или общественным объединениям при сохранении контроля со стороны вышестоящего органа. Например, Президент РФ с 1991 по конец 1993 г. на основании постановления Съезда народных депутатов от 01.11.1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР и издавать указы в целях оперативного регулирования экономических реформ, которые должны были представляться в Верховный Совет (в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета), если он их не отклонял, то указы вступали в силу. Таким образом, был издан, в частности, указ от 16.12.1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы».

Теория федерализма закрепляет за федеральными органами власти право, получившее название «компетенция компетенции»,что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия себе.

Конституции таких федеративных государств, как Германия (ст. 84) и Австрия (ст. 16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации требуемого документа.

Федеральному правительству Германии специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет «срочными», оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии со ст. 72 Основного закона Германии федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще установлено не было.

Признаки делегированного правотворчества:

· делегирование состоит в предварительном разрешении органа государства другому органу либо организации издавать НПА по регулированию отношений, входящих в предмет ведения первого органа;

· делегируются только отдельные полномочия;

· делегирование возможно либо на определенное время (тогда они автоматически прекращаются по истечении указанного срока) либо без указания сроков (тогда они могут быть отозваны делегирующим органом в любое время);

· делегировать полномочия может лишь вышестоящий орган нижестоящему и только в пределах своей компетенции – нельзя передать полномочий больше тех, которыми орган обладает либо которыми он вообще не обладает;

· делегирующий орган обязательно сохраняет контроль над осуществлением делегированных полномочий.

– 4 –

Основные стадии правотворчества:

I.Подготовительная (доофициальная) включает в себя следующие этапы:

1. Правотворческая инициатива, которая состоит в вынесении на рассмотрение соответствующего государственного органа предложений по принятию НПА либо уже подготовленного проекта НПА.

2. Стадия подготовки текста проекта НПА - формируются все компоненты нормативного акта, для чего:

а) создаются рабочие группы, в состав которых входят представители различных областей знания. Они прорабатывают концепцию проекта НПА, т.е. его основополагающие идеи;

б) создаются экспертные комиссии для проработки отдельных вопросов и выработки альтернативных проектов.

II. Официальная – собственно правотворческий процесс. Данная стадия состоит из ряда этапов:

1. Обсуждение проекта НПА – предусматривает предварительное ознакомление с его текстом, содержанием и структурой. Возможно всенародное обсуждение, совещательные собрания, расширенные заседания подготовительных комиссий, коллегий министерств, обсуждение в СМИ.
2. Дополнительное согласование проекта НПА – происходит после получения предложений и замечаний.
3. Окончательная доработка проекта НПА – осуществляется соответствующей рабочей группой либо подготовительной комиссией, которая учитывает предложения и замечания, поступившие вследствие согласования и обеспечивает редактирование проекта.
4. Принятие НПА – осуществляется по установленной процедуре, путем утверждения единолично, простым либо квалифицированным большинством голосов.
5. Подписание НПА – осуществляется уполномоченным на то лицом.
6. Опубликование НПА – осуществляется в официальном издании того органа, который его принял.

– 5 –

Систематизация законодательства – это приведение НПА в единую согласованную систему.

Виды (формы) систематизации:

1. Инкорпорация – это вид систематизации, в процессе которого НПА объединяются полностью или частично в сборники (собрания) без изменения содержания норм права.

Виды инкорпорации:

Ø По субъекту осуществления:

а) официальная – осуществляется от имени и по поручению правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленный сборник. Такой сборник приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных актов и является свидетельством достоверности и точности помещенных в него юридических норм. На его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Например, Собрание актов Президента и Правительства РФ.

б) неофициальная – осуществляется субъектами без специальных на то полномочий и по собственной инициативе (издательствами, научными и учебными заведениями, отдельными специалистами). Например, сборники нормативных актов по отраслям права.

Ø По критерию отбора нормативно-правового материала:

а) хронологическая – НПА располагаются по времени их издания или вступления в силу. Например, Собрание законодательства РФ, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, Бюллетень международных договоров, Вестник Банка России.

б) предметная (тематическая) – НПА располагаются по предмету регулирования, по отраслям или институтам права, сферам государственной деятельности. Например, «Бюллетень Министерства юстиции».

Ø По сфере действия нормативного материала, объединяемого в сборники:

а) общефедеральная инкорпорация;

б) инкорпорация субъектов РФ;

в) инкорпорация муниципального образования.

Различают также:

Ø генеральную инкорпорацию – объединяет всё законодательство по данному предмету правового регулирования.Например, создание Свода законов, Собрания действующего законодательства г.Москвы.

Ø частичную инкорпорацию – объединяет часть законодательства по данному предмету правового регулирования.

2. Кодификация – это такое упорядочение нормативного материала, при котором создается принципиально новый акт, отличающийся логической последовательностью и согласованностью.

Кодификация осуществляется только в официальном порядке и только правотворческими органами. Это наиболее совершенная форма систематизации.

Правовые акты, создаваемые в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений, характеризуются цельностью, внутренним единством и собственной системой (например, деление кодекса на Общую и Особенную части, разделы, главы).

Виды кодификации по объёму охватываемого нормативно-правового материала:

1. Всеобщая – предполагает образование сводных кодификационных актов по основным отраслям законодательства (например, Свод законов Российской империи). Всеобщим единым кодификационным актом конституционного права является Конституция.

2. Отраслевая – объединение правовых норм определенной отрасли права в строго установленном порядке (ГК, УК и т.д.).

3. Межотраслевая (комплексная) – объединение правовых норм разных отраслей права, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ, Кодекс торгового мореплавания РФ от 30.04. 1999 г. № 81-ФЗ).

4. Специальная (внутриотраслевая) – объединение правовых норм отдельного института или подотрасли права (Водный кодекс РФ от 03.06. 2006 г. № 74-ФЗ, Лесной кодекс РФ от 04.12. 2006 г. № 200-ФЗ).

Виды кодификационных актов:

• Кодекс;
• Основы законодательства (например, Основы законодательства РФ о нотариате от 11.02. 1993 г. № 4462-I)
• Уставы (например, ФЗ от 08.11.2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»; ФЗ от 10.01. 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»);
• Положение – определяет правовой статус, задачи и компетенцию государственных органов и учреждений (например, Положение о Министерстве финансов РФ утв. постановлением Правительства РФ от 30.06. 2004 г. № 329)
• Правила – определяют правовой порядок какого-либо вида деятельности (например, Правила дорожного движения РФ, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23.10.1993 г. № 1090)

3. Консолидация – это вид систематизации, который выражается в сведении множественных НПА, касающихся общего предмета правового регулирования, в один укрупненный акт. При этом такой акт заменяет фактически отраженные в нем другие, более мелкие и менее совершенные НПА.

Особенности:

Ø укрупненный унифицированный акт принимается компетентным официальным правотворческим органом;

Ø новые нормы, в отличие от кодификации, не создаются, а лишь устраняются повторы, исправляется устаревшая терминология;

Ø занимает промежуточное положение между кодификацией и инкорпорацией;

Ø используется тогда, когда отсутствует возможность кодификации.

Результатом консолидации является Свод законов РФ, Свод законов США. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 01.10.1980 «О праздничных и памятных днях» были объединены 48 ранее действующих актов по этому вопросу. Консолидация наиболее целесообразна для упорядочения ведомственных НПА, например, в сфере налогообложения, занятости населения и т.п.

4. Учет НПА – это деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет Информационный фонд. В РФ существуют специализированные информационно – поисковые системы «Кодекс», «Гарант», КонсультантПлюс».

[1] Основы законодательной техники. – Иркутск, 1995.

[2] Культура и техника законотворчества. – М., 1991.

[3] Философия правотворчества. – Екатеринбург, 1996.

[4] Правотворчество: теория и законодательная техника. – М., 1974.

[5] Качество и эффективность законодательства. – М., 1993.

[6] Язык закона /под ред. А.С.Пиголкина. – М., 1990.

[7] Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 415.

[8] Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 410.

[9] Общая теория государства и права. Академический курс в 2 т. / Под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 157.

[10] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 415.

[11] Теория юридического процесса /под ред.В.М.Горшенева. – Харьков, 1985.

[12] См: например, постановление Минтруда и Минобразования РФ от 13.01. 2003 г. № 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций» //Российская газета от 22.02. 2003 г. № 35.

[13] Саматов Ф.С.Юридическая природа актов Конституционного суда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1997.С.15

[14] Идея санкционированного правотворчества была разработана В.М. Горшеневым // Горшенев В.М. Санкционирование как вид нормотворческой деятельности органов Советского государства //Правоведение.1959. № 1. - С. 11.