Міжнародне співробітництво у сфері протидії корупції
Сучасні тенденції розвитку суспільства свідчать про все глибшу інтеграцію та інтернаціоналізацію суспільних відносин. Корупційні прояви з кожним роком все частіше перетинають кордони та набувають транснаціонального характеру. Висока мобільність і прагнення приховувати корупційну діяльність за рахунок використання механізмів легалізації доходів робить практично неможливою ефективну протидію цьому явищу зусиллями однієї держави. систематично вжити адекватних заходів без залучення механізмів міжнародного співробітництва.
Причинами, що породжують транснаціональну злочинність та пов’язану з нею корупцію прийнято вважати нерівномірний розподіл благ, що призводить до виникнення нерівності в межах однієї країни та поміж державами. Це призводить до конфлікту інтересів різних груп населення і є детермінантом корупції. Ще одним із важливих детермінантів корупції є збільшення розриву між найбагатшими та найбіднішими верствами населення. Глобалізація світового виробництва створює міжнародні центри концентрації новітніх технологій та країни-експортери сировинної продукції, що призводить до подальшого зубожіння одних і збагачення інших країн. Стрімкі урбанізаційні процеси призвели до того, що у містах створюють сприятливі умови для виникнення та існування організованої злочинності та корупції.
Таким чином, посилення взаємозалежності економік окремих країн змусило об’єднувати свої сили і в протидії корупції. Така акумуляція зусиль в першу чергу відбувається в рамках міжнародних організацій, які сферу запобігання та протидії корупції визначають як один з пріоритетів їхньої діяльності.
Одним з перших міжнародних документів, яким на міжнародному рівні розпочиналася протидія корупції є ухвалена 15 грудня 1975 року резолюція Генеральної Асамблеї ООН 3514(ХХХ). Зазначений документ закликає уряди всіх країн вжити на національному рівні всіх необхідних заходів щодо запобігання та протидії корупції, які вони вважатимуть доцільними, включаючи законодавчі.
Надалі на восьмому конгресі ООН у 1990 році („Гаванський конгрес”) на якому було ухвалено один із ключових документів у сфері міжнародної співпраці, запобігання та протидії корупції на міжнародному рівні – „Практичні заходи боротьби з корупцією”. У цих рекомендаціях визначено базові завдання для країн-учасниць, які зобов’язалися: проаналізувати адекватність свого кримінального законодавства, включаючи процесуальні норми, з тим щоб реагувати на всі види корупції; розробити адміністративні та регулятивні механізми попередження корупції; встановити процедури виявлення, розслідування та засудження корумпованих посадових осіб; розробити правові положення для конфіскації коштів та майна, набутих в результаті корупції; вжити відповідних заходів по відношенню до підприємств, причетних до корупції тощо[1].
З 1990 року вказані завдання суттєво не змінювалися. Проте було здійснювалася подальша робота щодо вдосконалення визначених завдань та механізмів їх реалізації. Зокрема, це резолюція Генеральної Асамблеї ООН „Боротьба з корупцією” прийнята 12 грудня 1996 року (А/RES/51/59), Декларація ООН „Про боротьбу з корупцією та хабарництвом в міжнародних комерційних операціях” (1996 р.), Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб (1996 р.), Керуючі принципи для ефективного виконання Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку (1989 р). не зважаючи на те, що зазначені документи мають рекомендаційний характер, саме вони відіграли ключову роль в підготовці міжнародно-правових актів, які закріпили міжнародні стандарти протидії за запобігання корупції.
Базовим документом у сфері протидії корупції на міжнародном урівні є Конвенція ООН проти корупції, прийнята на 58 сесії Генеральної Асамблеї ООН у 2003 році. В документі визначено принципи, заходи і правила їх реалізації, які можуть застосуватися для зміцнення правових норм та способів державного регулювання у сфері протидії корупції.
Слід зауважити, що універсальні документи до яких, зокрема, відносяться Конвенції ООН не завжди в змозі врахувати специфіку кожного окремого взятого регіону. Власне для досягнення ліпших результатів у протидії корупції створюються регіональні організації, що покликані протидіяти корупції. Для більшості європейських країн таким органом є Рада Європи. Україна стала членом Ради Європи з 1995 року[2].
Рада Європи поставила перед собою завдання вироблення загальноєвропейських норм та стандартів, контролю за їх дотриманням, а також надання технічної допомоги державам та регіонам. Для їх виконання Рада Європи розробила кілька міжнародно-правових документів у цій сфері: 1) Кримінальну Конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.), 2) Цивільну Конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.), 3) Двадцять принципів боротьби з корупцією (1997 р.), 4) Модельний кодекс поведінки для державних службовців (2000 р.), 5) Єдині правила протидії корупції при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній (2003 р.).
Безпосередній контроль за реалізацією зазначених документів доручено Групі держав Ради Європи проти корупції (GRECO). На сьогодні до GRECO входять 49 держав Європи, в тому числі – Україна.
Важливим суб’єктом у сфері міжнародної співпраці у цій сфері виступає Європейський Союз. Серед документів ЄС у цій сфері варто зазначити: Комюніке Європейської комісії від 28 травня 2003 р. щодо комплексної політики Європейського Союзу з протидії корупції, Рамкове рішення Ради Європейського Союзу №568 від 22 липня 2003 р. „Про боротьбу з корупцією в приватному секторі”.
Аналіз діяльності в сфері запобігання та протидії корупції в межах згаданих міжнародних організацій дозволяє виокремити одну з важливих тенденцій – антикорупційні угоди посилюють політичні зобов’язання у протидії корупції і визначають основоположні міжнародні норми та процедури запобігання цьому явищу. Даний факт означає, що міжнародне співтовариство дійсно зацікавлене в тому, щоб протидіяти корупції як на національному рівні, так і в глобальному масштабі.
Україна досить активно і широко залучена до цього процесу і підписала низку важливих міжнародних антикорупційних угод. Зокрема, Конвенцію ООН проти корупції, Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією, Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією, Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією.
Окрім цього, у зв’язку з набуттям для України чинності Цивільної конвенції Ради Європи „Про боротьбу з корупцією” з 1 січня 2006 року Україна стала сороковим членом ГРЕКО. Приєднавшись до ГРЕКО, Україна взяла на себе зобов’язання брати участь у процесі взаємної оцінки у рамках Групи. Як член ГРЕКО Україна зобов’язана звітувати перед членами цієї групи про результати своєї діяльності по даному напряму. Так, у травні 2009 року на пленарному засіданні ГРЕКО затверджено звіт щодо виконання Україною антикорупційних рекомендацій цієї міжнародної організації. Ці рекомендації надано Україні за результатами першого та другого раундів оцінки. Зазначені раунди оцінки були присвячені діяльності спеціалізованих органів, які займаються попередженням корупції, питанням імунітету посадових осіб щодо кримінального переслідування, а також питанням виявлення, вилучення та конфіскації доходів та іншого майна, отриманих внаслідок корупції, попередження корупції в системі держаного управління, відповідальності юридичних осіб за корупційні злочини.
Нещодавно завершився черговий раунд оцінювання України. В його рамках у квітні 2011 року відбувся візит експертів ГРЕКО до України, у ході якого вивчалася ситуація стосовно імплементації в українське законодавство положень Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї, а також рекомендацій Ради Європи щодо фінансування політичних партій. У квітні 2012 року було оприлюднено Другий додатковий звіт про стан виконання рекомендацій GRECO за результатами 1-го і 2-го раундів оцінювання України. Ознайомитися з повним текстом документу можна на сайті Міністерства юстиції у розділі „Антикорупційні ініціативи”[3].
Аналогічний механізм взаємної оцінки використовується для контролю за дотриманням та імплементацією положень Конвенції ООН проти корупції. Відповідно до графіку проведення оцінювання Україна є однією з перших країн, щодо якої проводиться оцінка стану імплементації згаданої Конвенції ООН.
Ще однією платформою співробітництва у сфері запобігання та протидії корупції є Організація економічного та соціального розвитку (ОЕСР), і зокрема, її Антикорупційна мережа для Східної Європи та Центральної Азії. В рамках роботи ОЕСР у 2003 році представниками урядових делегацій Вірменії, Азербайджану, Грузії, Російської Федерації, Таджикистану та України схвалено Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР. Основними принципами Стамбульського плану дій є розвиток ефективної і прозорої системи державної служби, посилення боротьби з хабарництвом та забезпечення чесності в бізнесі, підтримка активної участі громадськості у реформах.
Нещодавно моніторингова група Стамбульського плану дій Антикорупційної мережі ОЕСР завершила другий раунд оцінки стану законодавчого врегулювання сфери запобігання та протидії корупції в Україні, за результатами якого нашій державі надано відповідні рекомендації. Варто також згадати участь України і в зовнішньополітичній ініціативі держав-членів ЄС „Східне партнерство”, яку було започатковано у 2009 році з метою створення необхідних умов для прискорення процесу політичного об’єднання й подальшої економічної інтеграції між Європейським Союзом і зацікавленими країнами-партнерами до яких потрапила Україна.
Зауважимо, що міжнародні документи в цій сфері, як правило, не передбачають конкретних санкцій за порушення домовленостей чи ігнорування рекомендацій. Водночас працюють інші два стимули: зовнішній – імідж держави на міжнародній арені та внутрішній – розвиток національної економіки. Звіти міжнародних інстанцій та експертів мають суттєвий вплив на привабливість держави для іноземних інвесторів, що виступає головним стимулом.
Основними державними органами, які беруть безпосередню участь у міжнародній співпраці щодо протидії корупції є Верховна Рада України (щодо ратифікації міжнародних документів, створення робочих груп, прийняття законів та підзаконних нормативних актів тощо), Генеральний прокурор та підпорядковані йому прокурори, Міністерство закордонних справ та Міністерство юстиції України. Міністерство юстиції є відповідальним за співпрацю з ГРЕКО, представник Мін’юсту очолює делегацію України в ГРЕКО. Окрім того, Міністерство координує проведення Україною самооцінки щодо дотримання положень Конвенції ООН проти корупції, співробітництво в рамках тематичної платформи №1 ініціативи ЄС „Східне партнерство”, присвяченої сфері боротьби з корупцією. Зважаючи на існуючий досвід Міністерства юстиції у співпраці з міжнародними організаціями у цій сфері, також планується визначити його координатором реалізації заходів передбачених Стамбульським планом дій.
Серед неурядових організацій, які діють у сфері протидії корупції виділяється Transparency International. Ця міжнародна організація функціонує у більшості країн світу і проводить соціологічні дослідження феномену корупції. Одним із найбільш відомих показників, який широко використовують у світі є Corruption Perception Index (CPI – індекс сприйняття корупції), що відображає як суспільство у досліджуваній країні сприймає корупцію: як нормальне явище чи як щось аномальне? Згідно останнього дослідження індексу CPI Україна набрала лише 2,3 пункти з 10 можливих у даному дослідженні (чим більша цифра – тим негативніше населення ставиться до корупції) і зайняла 152 місце з-посеред 183 досліджуваних країн світу[4]. Для порівняння рівня сприйняття корупції у українському суспільстві пропонується таблиця.
Рівень сприйняття корупції в Україні згідно даних Transparency International
| Рік дослідження індексу CPI | |||||||||
| Показник CPI | 2.3 | 2.4 | 2.5 | 2.7 | 2.8 | 2.6 | 2.2 | 2.3 | 2.4 |
Таким чином, зважаючи на наведені дані можна констатувати, що з 2007 року в Україні спостерігається негативна тенденція щодо сприйняття корупції. Власне така критична ситуація є очевидним сигналом для вжиття невідкладних заходів з запобігання та протидії корупції, зокрема з використанням міжнародних механізмів.