Статья 13. Нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь

Нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Главой государства, принимаются в форме декретов и указов, имеющих обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

1. Президент как Глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере.

Новая редакция Конституции не содержит прямого указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом кроется и его потенциал как субъекта нормотворчества.

2. Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента – декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции и законе о Президенте Республики Беларусь определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в 3-дневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом декреты Президента могут быть двух видов – декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.

3. По мнению автора, необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента – декрета, указа, распоряжения.

Предоставление полномочий на издание декретов в принципе вполне объяснимо. Оно позволяет действовать оперативно, когда Парламент по каким-то причинам не может столь же быстро реагировать на ситуацию.

У нас пока еще не было принято законов, где бы прямо делегировались те или иные права Президенту по изданию декретов.

Было бы полезно практиковать издание декретов после запроса мнения Правительства, высших органов судебной власти.

На наш взгляд, следует установить правило, согласно которому необходимость в издании временных декретов должна обосновываться правительством, другими органами государственной власти, чтобы для этого были представлены веские аргументы. В этом случае именно на эти органы возлагалась бы вина за возможные отрицательные последствия принятия таких актов.

Нельзя забывать и о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав Национального собрания. Часто это может быть обусловлено и нежеланием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время довод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим.

4. Отличием Конституции Беларуси от конституций других стран является то, что в ней предусмотрен своеобразный подход к оформлению и сохранению действия принятых Президентом временных декретов, которые на основании ст. 101 Конституции могут издаваться Президентом как по его собственной инициативе, так и по предложению Правительства. В последнем случае декреты должны скрепляться подписью Премьер-министра. Таким образом, при этом действует принцип контрассигнирования со стороны главы правительства. В остальных случаях Конституция и законодательство не предусматривают совместных полномочий Президента и других органов, как это имеет место в деле с контрассигнированием временных декретов.

Кроме того, за рубежом декреты сохраняют обычно силу, если они подтверждены парламентским большинством, у нас же сохраняют силу пока не отменены не менее чем двумя третями голосов депутатов.

Необходимо уяснить цель подписания Премьер-министром временных декретов, предложенных Президенту. Видимо, это сделано для того, чтобы подчеркнуть ответственность правительства. В то же время здесь нельзя говорить о совместных полномочиях, так как Президент может и самостоятельно издать временный декрет.

5. Если декреты всегда носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. К указам нормативного характера следует относить акты, устанавливающие общие правила поведения, рассчитанные на неоднократность применения.

Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это, можно сказать, общее положение, предопределяющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, причем в ней не делается оговорки о том, какие это указы – нормативные или ненормативные.

В свою очередь, постановления палат Парламента – акты по вопросам распорядительного характера – не могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде.

Что касается места указов в иерархии нормативных актов Республики Беларусь, то их в отдельных случаях можно рассматривать и в качестве подзаконных актов, тем самым определяя их место вслед за законами. Все зависит от того, на основе какого акта – Конституции или закона – Президент издает свой указ. У Президента есть самостоятельные полномочия, непосредственно определенные в Конституции, а также полномочия, предоставленные законом. В принципе можно утверждать, что базируются не на законах, а на Конституции, а в некоторых случаях идут вслед за законами. В случае возникновения спора о верховенстве закона или указа, он должен разрешаться Конституционным Судом в рамках дела о конституционности указанных нормативных актов.

6. В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Cреди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о компетенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента – Конституция и законы. Парламент был не вправе, по мнению автора, путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось содержание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президентом указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции.

Ожесточенная “правовая война” между Парламентом и Президентом в
1995 – 1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. законе “О Президенте Республики Беларусь” было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять. Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постановлениям Верховного Совета – по существу решениям правоприменительного распорядительного характера – свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции баланс властей.

По мнению автора настоящей работы, Конституция от 15 марта 1994 г. позволяла разграничивать указы Президента следующим образом:

1) указы, полномочия на издание которых вытекают из Конституции (ст. 100 и др.);

2) указы, базирующиеся на законах (см. п. 26 ст. 100).

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов:

1) указы, издание которых основывается на конституционной норме;

2) указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По мнению автора, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов) Конституционный Суд, как уже отмечалось, по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение. В целом же было бы полезно наделить Конституционный Суд правом рассматривать споры о компетенции.

Второго рода указы в иерархии нормативных актов со всей очевидностью идут вслед за законами. Эти рассуждения еще раз подтверждают вывод, который автор уже неоднократно высказывал в печати, о необходимости при издании нормативных актов ссылаться в преамбуле на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию или закон.

Хотелось бы также подчеркнуть следующее. В некоторых случаях может возникнуть необходимость восполнения тех пробелов, которые должны быть разрешены законами. И на этот счет есть прямое указание в Конституции. В этом случае допустимо издание указа, который будет сохранять свое действие, до вступления в силу соответствующего закона. То есть здесь можно говорить об указах временного характера и наличии института законодательного вето. Надо признать, что подобная “схема” рассуждений была бы вполне логичной, если бы была воспринята общераспространенная за рубежом модель сохранения юридической силы временных декретов.

7. Издание Президентом актов, которые по своей юридической силе равны закону, характерно и для других стран.

Согласно Конституции Казахстана палаты Парламента также на срок до одного года могут делегировать законодательные полномочия Президенту. Эти же полномочия (законодательные) переходят к кыргызскому Президенту в случае роспуска палат Парламента.

Президент США также может издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона, которые конгресс отменить не вправе. Лишь Верховный Суд страны вправе проверить конституционность таких исполнительных приказов.

8. Любые юридические решения Президента должны облекаться в ту форму, которая предусмотрена Конституцией (декрет, указ, распоряжение). Даже, если есть настоятельная необходимость оперативно довести до сведения различных субъектов то или иное решение Президента (иногда это практикуется путем направления телеграммы), то ничто не мешает разработчикам такого документа (более того, это необходимо делать) “облечь” его в декрет, указ, распоряжение и направить по тем же каналам, что и направляется телеграмма. Это позволит исключить иногда высказываемые замечания относительно нормотворческой деятельности Главы государства.

9. Следует подчеркнуть еще одну особенность указов Президента. Обычно они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением является решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации. Полагаем, что по этим вопросам недопустимо взамен указов принимать декреты, т.к. это приведет к нарушению баланса, установленного Конституцией.

10. Распоряжения Президента – это акты ненормативного характера. Они издаются в связи с решением организационных и некоторых кадровых вопросов.