Органов исполнительной власти (государственного управления)

структура органа государственного управления –этосовокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений.

Для структурных подразделений характерно следующее:

· как основные части аппарата органов управления структурные подразделения не являются самостоятельными органами государственного управления;

· любое структурное подразделение руководит деятельностью выделенных в его подчинение объектов управления или выполняет строго определенные функции;

· по способу формирования структурные подразделения являются назначаемыми;

· каждое структурное подразделение в соответствующей форме участвует в практической реализации компетенции органа управления, безотносительно к тому, происходит это путем издания актов управления или посредством других форм управленческой деятельности;

· компетенция структурного подразделения определяется в пределах компетенции органа управления и является ее необходимой частью;

· ни одно структурное подразделение не обладает свойством органа управления в целом и не может выполнять всю его компетенцию.

Системы построения рабочего аппарата органов управления:

· линейная (простейшая);

· функциональная;

· производственно-отраслевая.

Основные структурные подразделения органов исполнительной власти (государственного управления):

· руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства);

· отраслевые подразделения (например, главки министерств);

· функционально-отраслевые подразделения (например, управления и отделы министерств, государственных комитетов);

· вспомогательные и обслуживающие подразделения (например, секретариат, канцелярии, экспедиционные комиссии).

Предприятия, учреждения, организации

В правовой литературе высказаны различные мнения о соотношении понятий «органы государственного управления» и «государственное предприятие (учреждение)». Одни авторы считают, что предприятия (учреждения) нужно относить к числу органов государственного управления, они входят в аппарат управления. В административном праве господствует иное мнение: предприятия, учреждения не могут быть субъектами административного права, а низовым звеном системы исполнительно-распорядительных органов являются администрации предприятий, учреждений.

Предприятия и учреждения – разновидности организаций, осуществляющие, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества, государства.

Предприятия и учреждения отличаются друг от друга по их целевому назначению.

Предприятие –самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Правовое положение и организационно-правовые формы предприятий определяются Гражданским кодексом Республики Беларусь.

Классификация предприятий не основана на общем критерии. Они подразделяются в зависимости:

· от видов собственности – на государственные и частные;

· принципа внутренней правовой организации – на полные товарищества, смешанные товарищества, товарищества с ограниченной ответственностью (акционерные общества закрытого типа), акционерные общества открытого типа.

Законодательство предусматривает возможность создания предприятий, находящихся в собственности общественных объединений.

Могут создаваться предприятия смешанных форм собственности, основанные на объединении имущества, находящегося в частной, государственной собственности, а также в собственности общественных организаций, иностранных государств, юридических лиц и граждан.

Многообразны формы предприятий, определяемые их отраслевой производственно-технологической специализацией. Различают:

· промышленные предприятия – заводы, фабрики, комбинаты, шахты и др.;

· сельскохозяйственные предприятия – колхозы, совхозы, фермерские хозяйства, артели и др.;

· транспортные предприятия – железные дороги, станции, депо, аэропорты, автомобильные предприятия и др.;

· предприятия связи – узлы связи, телеграфы, почтамты, телеграфные связи и др.;

· предприятия торговли – универмаги, гастрономы, магазины.

В зависимости от организационно-правового статуса можно различать предприятия, входящие и не входящие в систему органов управления, других образований.

По общему правилу предприятия не входят в систему каких-либо отраслевых органов управления в качестве звеньев их единых организационных систем.

Предприятия могут объединяться в союзы, концерны, ассоциации, межотраслевые, региональные и другие объединения на договорной основе в целях расширения их возможностей в производственном, научно-техническом и социальном развитии.

Принудительное включение предприятий в какие-либо организационные системы, не подпадающие под установленные исключения, противоречит закону.

Управление предприятиями может осуществляться по принципу коллегиальности либо единоначалия.

Учреждениявыполняют социально-культурные или административно-политические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, культуры, здравоохранения).

Правовые нормы, закрепляющие виды учреждений, содержатся в правовых актах, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах социально-культурной и административно-политической деятельности: здравоохранения, образования, культуры, иностранных дел и т.д. (например, в Законе Белорусской ССР «Об образовании» от 29 октября 1991 г., в Законе Белорусской ССР «О культуре в Белорусской ССР» от 4 июня 1991 г. и др.).

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

· нормы, относящиеся к предприятиям всех организационно-правовых форм;

· нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

· нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

В рамках указанной классификации административно-правовые нормы весьма разнообразны. Они закрепляют принципы взаимоотношений предприятий и учреждений с органами исполнительной власти: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; государственную регистрацию предприятий; ведение бухгалтерской и статистической отчетности; предоставление государственными органами информации и др.

Административно-правовой статус предприятия (учреждения) – комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий:

· создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа либо по решению трудового коллектива предприятия;

· государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти;

· получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти;

· формирование органа управления делами;

· определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения);

· ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством.

В число гарантийправ предприятия входят некоторые меры административно-правового характера:

· недопущение отказа в регистрации предприятия (учреждения) по мотивам нецелесообразности;

· запрет на вмешательство органов государства в деятельность предприятия (учреждения), за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

· защита имущества предприятия от незаконного изъятия;

· недопущение монопольного положения на рынке отдельных предприятий и недобросовестной конкуренции.

Администрацию предприятия, учреждения нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия, учреждения, который изнутри руководит им, но не как орган государственного управления (исполнительной власти).

Всегда нужно различать два вида управления: вышестоящими органами и внутреннее, осуществляемое администрацией предприятия, учреждения, т. е. самоуправление.

Государственные служащие

Государственная служба: понятие и принципы

Понятие «служба» употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т. д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

Как указывалось в теме о предмете административного права, одной из трех областей административно-правового регулирования является внутриорганизационная деятельность, основу которой составляют государственная служба и служебные отношения.

Государственная служба –вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.

Какие же особенности этой деятельности – службы – составили основания для выделения и обособления ее от других видов общественной деятельности?

Каждая социальная группа – рабочие, аграрии, ученые и т. д. – применительно к современным условиям отличается от другой:

· объектом воздействия в процессе труда со стороны участников (например, рабочим считается лицо, воздействующее на объект природы, служащий – на человека, личность как социально-биологическое существо, т. е. на волю человека, его здоровье, свободу, правовой статус в целом и т. д.);

· процессом труда:служащий в каждом отдельном случае воздействует на личность прямо и непосредственно, притом личность конкретную, заведомо, как правило, известную (обучение, здравоохранение, научная сфера и т. д.) или ставшую известной в самом процессе труда (административное задержание, арест и т. д.);

· особенностями в отношениях между участниками трудового процесса, в оплате труда.

Государственная служба, если рассматривать ее с точки зрения места, которое она занимает в государственной организации, начинается там, где устанавливается должность.

Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему – в целях ее практического осуществления.

В правовом статусе должности выделяются три блока:

· целевой (ее цели, задачи, функции);

· организационный (ее название; порядок учреждения, преобразования, ликвидации; место в служебной иерархии; порядок замещения должности и освобождения от нее);

· компетенционный (объем полномочий и функций занимающего ее лица).

Государственная служба опосредуется правом. Что же следует понимать под государственной службой как правовым институтом?

Государственная служба (как правовой институт) – совокупность правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач.

Общественные отношения, регулируемые данным правовым инсти­тутом, исключительно велики по своему объему и разнообразны по содержанию, что обусловлено ролью государства, широтой его функций. При характеристике их целесообразно разделить на две группы:

· отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;

· отношения, складывающиеся в процессе практического осуществле­ния государственной службы, т. е. служебная деятельность, осуществляемая каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Институт государственной службы относится к числу сложных правовых институтов. Он объединяет, хотя и на основе однородности регулируемых отношений, нормы различных отраслей права. Преобла­дающее число норм, регламентирующих государственную службу, входит в административное право – нормы, регламентирующие организацию госу­дарственной службы и ее осуществление. Следовательно, эта часть административно-правовых норм является и институтом административного права. Значительная часть правовых норм этого института относится к трудовому праву – нормы, которые регулируют общие для рабочих и служащих вопросы трудовой деятельности, например, общие правила дисциплинарной ответственности рабочих и служащих.

Часть норм, входящих в институт государственной службы, отно­сится к финансовому праву – нормы, регулирующие должностные окла­ды государственным служащим, начисление и взимание налогов и т. д.

Таким образом, институт государственной службы тесно связан со многими другими правовыми институтами отраслей права. Связь эта обусловлена в конечном счете тем, что государственная служба как государственно-правовой и организационно-правовой институт охватывает отношения, складывающиеся во всех сферах государствен­ной деятельности.

В Республике Беларусь в настоящее время нет единого правового акта, который бы регламентировал государственную службу во всех сферах деятельности госаппарата, отраслях и сферах управления. Общие основы государственной службы закреплены в ст. 39 Конституции Республики Беларусь: «граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах».

Государственная служба – это обычная трудовая деятельность, не являющаяся чем-то исключительным, которая регулируется, как правило, нормами трудового законодательства (Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999 г.).

Служба в государственном аппаратерегулируется Законом Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» от 23 ноября 1993 г. В ст. 2 сказано, что под государственным аппаратом понимается система органов государства, через которые служащие от имени государства обеспечивают исполнение этими органами властных полномочий. Но в ст. 9 закрепляется, что данный закон не распространяется на служащих, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата. Следовательно, нет такого правового акта, который бы закреплял в полной мере правовой статус, например, министра и лаборанта, библиотекаря и учителя и т. д.

Специальными нормативными актами регламентируется служба в вооруженных силах и правоохранительных органах, например Законом Республики Беларусь «О статусе военнослужащего» от 13 ноября 1992 г., Законом «О милиции» от 26 февраля 1991 г., Законом «Об органах государственной безопасности» от 3 декабря 1997 г. и др.

Под принципами государственной службы понимаются:

· требования, которые являются обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;

· распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

· данные требования охватывают все организационные, правовые и другие стороны. Принципы государственной службы – это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. Принципы являют собой также активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы.

Основные принципы государственной службы закреплены в Законе Республики Беларусь «Об основах службы в госу­дарственном аппарате»:

· законность;

· приоритет прав и законных интересов граждан перед интереса­ми государства;

· подконтрольность и подотчетность служащих государственного аппарата;

· реальный доступ к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации;

· внепартийность государственной службы;

· обязательность для всех граждан и должностных лиц исполнения законных требований и поддержания правомерных действий служащих государственного аппарата;

· ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

· правовая, социальная, экономическая защищенность государствен­ных служащих;

· стабильность государственной службы.

Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому выделяют следующие виды государственной службы:

· в органах ветвей власти;

· в контрольно-надзорных органах;

· специализированная.

В специальной литературе общепризнанно разделение государственной службы на два вида:

· гражданскую(например, служба в местных исполнительно-распорядительных органах);

· милитаризованную(например, военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных органах и др.).

Отличительные признаки милитаризованной службы, которые отличают ее от гражданской службы:

· профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана правопорядка;

· отбор кандидатов на государственную службу милитаризованного характера осуществляется из числа лиц, достигших 18-летнего возраста;

· наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о службе, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих;

· особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы;

· наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д.);

· особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

Понятие и виды государственных служащих

Поскольку государственная служба – это вид социально значимой деятельности, то необходимо осуществление ее конкретными людьми, которые именуются государственными служащими и являются субъектами административного права.

Государственные служащие –граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности в установленном законодательством порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие от имени и по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций, с определенной оплатой труда.

Признаки государственного служащего:

· действует в системе разветвленной государственной организации;

· занимает в этой системе должность, которая определяет содержание его деятельности, правовое положение (признак должности присущ и в системе негосударственных организаций, но здесь – государственная должность);

· занимает должность посредством определенного организационно-правового способа (назначение, выборность);

· труд оплачивается по количеству и качеству.

В зависимости от особенностей в правовом статусе государственные служащие могут быть подразделены на различные виды.

Прежде всего выделяются служащие:

· государственных органов;

· государственных предприятий, учреждений и организаций.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на:

· должностных лиц;

· оперативный состав (его еще называют функциональный состав);

· вспомогательный персонал.

Должностные лица –государственные служащие, име­ющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрацион­ные действия). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти.

Представители административной власти –это должностные лица, имеющие право предъяв­лять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к лицам, не находящим­ся в их подчинении (санитарные врачи, работники милиции, работники налоговой инспекции и др.).

Оперативный состав –это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа в качестве специалистов (например, экономисты, юрисконсульты и др.). Они, как правило, занимаются работой, связанной с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных познаний, опыта.

Вспомогательный состав –государственные служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа (например, библиотекари, лаборанты, секретари и др.).

Административно-правовой статус государственных служащих –совокупность прав, обязанностей и ограничений государственных служащих.

Статус государственных служащих включает общегражданские права и обязанности и обязанности и права по занимаемой должности (последние могут быть общими для всех государственных служащих и специальными).

Права государственных служащих:

· требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий и создания надлежащих условий для их исполнения;

· запрашивать и получать в установленном порядке от государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей;

· претендовать на повышение в должности или увеличение размера заработной платы с учетом квалификации и отношения к исполнению служебных обязанностей;

· защищать свои права и законные интересы в соответствующих государственных органах или суде;

· объединяться в профессиональные союзы;

· уходить в отставку в установленном законодательством порядке.

Обязанности государственных служащих:

· выполнять функциональные обязанности в пределах полномочий, предоставленных им актами законодательства Республики Беларусь;

· выполнять действующие законы и иные подзаконные акты;

· выполнять приказы и распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;

· хранить государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения службы в государственном аппарате;

· сохранять в тайне получаемые при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них предоставления такой информации, за исключением случаев, предусмотренных законом;

· поддерживать квалификацию, достаточную для эффективного исполнения служебных обязанностей;

· соблюдать нормы служебной этики и др.

Ограничения, связанные с государственной службой:

· заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

· быть депутатом законодательного (представительного) органа;

· заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

· получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

· принимать участие в забастовках и др.

прохождение государственной службы –совокупность юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений.

Элементы прохождения государственной службы:

· прием на государственную службу;

· аттестация государственных служащих;

· перемещение по службе;

· льготы и стимулирование служебной деятельности;

· ответственность государственных служащих;

· прекращение государственной службы.

В государственных органах не имеют права занимать должности лица:

· не имеющие профессиональной подготовки;

· ограниченные решением суда в дееспособности либо признанные недееспособными, а также те, кому судом запрещено заниматься определенной деятельностью;

· имеющие в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующие выполнению служебных обязанностей;

· имеющие судимость, не снятую или не погашенную в установленном законом порядке.

Способы замещения должностей:

· зачисление – замещаются должности вспомогательного персонала, части специалистов (если они не проходят по конкурсу); оформляется административным актом (приказом);

· назначение – осуществляет вышестоящий орган. Совершаются те же юридические действия. Особенность имеет административный акт: он обращен, помимо названных лиц и подразделений, к тем лицам, которые войдут в подчинение назначаемого лица;

· выборы – способ формирования органов управления в негосударственных (общественных) организациях;

· конкурс – заключается в замещении должности в порядке состязательности (замещаются должности работников образования, науки и др.).

Законодательством предусмотрены случаи, когда вступление в должность предполагает принесение присяги.

Аттестацияпроводится в целях объективной оценки практической деятельности служащих, уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, умения работать с людьми (постановлением Госкомтруда Республики Беларусь № 18 от 31 января 1994 г. утверждено «Положение об аттестации служащих государственного аппарата»).

Основные задачи аттестации:

· установление соответствия занимаемой должности;

· выявление перспектив применения потенциальных способностей и возможностей;

· определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки.

Виды аттестации:

· общие (один раз в 5 лет принимаются решения: соответствует занимаемой должности; соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год; не соответствует занимаемой должности);

· персональные связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением (для сотрудников, имеющих звания, классные чины).

По итогам аттестации руководитель государственного органа с учетом оценок и рекомендаций аттестационной комиссии может принять решение: о повышении в должности; о направлении на повышение квалификации либо переподготовку; об увольнении (осуществляется в данном случае в соответствии с Трудовым кодексом Республики Беларусь).

От аттестации освобождаются:

· лица, проработавшие в данной должности менее одного года;

· выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончения учебного заведения;

· беременные женщины.

Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода на работу.

Основания прекращения служебных отношений:

· естественные события (смерть);

· истечение срока служебных полномочий;

· досрочный отзыв с выборной должности;

· увольнение;

· достижение предельного возраста, установленного для замещения государственной должности;

· прекращение гражданства Республики Беларусь.

Виды ответственности государственных служащих:

· дисциплинарная – за нарушение служебной дисциплины. Бывает трех видов: по уставам и специальным положениям; в порядке подчиненности; по правилам внутреннего трудового распорядка;

· административная – за совершение административных проступков;

· материальная (ограниченная, полная) – за причинение материального ущерба;

· уголовная – за совершение должностных преступлений.

Раздел III