Предмет и пределы надзора за исполнением законов судебными приставами
Знать
• содержание деятельности судебных приставов как должностных лиц органов, поднадзорных прокуратуре;
• основы организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами;
• задачи и направления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами;
• особенности проведения проверок исполнения законов судебными приставами;
• полномочия прокуроров по надзору за исполнением законом судебными приставами;
Уметь
• сформулировать предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами;
Владеть навыками
• подготовки актов прокурорского реагирования на нарушения законов, допускаемые судебными приставами.[1]
Предмет и пределы надзора за исполнением законов судебными приставами
Исполнение законов судебными приставами вошло в число специализированных приоритетных направлений прокурорского надзора в конце 90-х гг. XX в., когда были приняты Закон о судебных приставах и Федеральный закон от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», который в последующем утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве). Названные законодательные акты имели своей целью закрепление правовых основ деятельности нового для Российской Федерации института исполнительной власти — органов принудительного исполнения судебных решений и актов несудебных органов, поскольку состояние законности в сфере исполнения судебных решений было крайне низким. Функционирующие при судах судебные исполнители не обладали объемом надлежащих властных полномочий, бюджеты разных уровней недополучали назначенные, но реально не взысканные суммы штрафов и иных платежей, а предстоявшее в 1998 г. вступление России в Совет Европы предполагало наличие эффективных сил и средств, позволяющих оперативно реагировать на факты игнорирования должниками своих обязанностей.
В ст. 19 Закона о судебных приставах было закреплено, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Дальнейшее закрепление деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами нашло в Федеральном законе от 10.02.1999 № 31-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»», дополнившем ст. 1 Закона о прокуратуре, положив начало существованию новой отрасли прокурорского надзора[2]. В какой-то мере это объяснялось тем, что согласно ст. 25 Закона о судебных приставах полное функционирование службы судебных приставов началось с 1 января 1999 г.
Следует отметить, что в рассматриваемом случае законодатель изменил сложившейся традиции, лишь дополнив ст. 1 Закона о прокуратуре соответствующей строкой. При этом в Закон о прокуратуре не была включена дополнительная глава, конкретизирующая предмет этой надзорной отрасли и, самое главное, полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами. Данное обстоятельство представляется существенным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конституции РФ должны определяться федеральным законом. Законодательная неурегулированность этот вопроса создавала в начальный период трудности при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами, мешала выработке единой практики надзора. Однако следует отметить, что практика надзора в рассматриваемой области уже сложилась. Прокурорами за прошедшие годы наработан опыт организации и осуществления результативного прокурорского надзора. Вместе с тем пробел в законодательстве должен быть устранен путем включения в Закон о прокуратуре самостоятельной главы посвященной прокурорскому надзору за исполнением законов судебными приставами.
Это направление надзора можно с учетом специфики деятельности судебных приставов-исполнителей рассматривать как подобие надзора за исполнением законом администрациями органов и учреждений, исполняющими приговоры и иные решения судов по уголовным делам, поскольку на службы судебных приставов ложится обязанность по исполнению такой меры наказания, как штраф (до 2004 г. эти же органы исполняли приговоры о конфискации имущества).
В то же время с точки зрения применяемых на практике прокурорами правовых средств, надзорных методов и приемов данное направление наиболее близко к надзору за исполнением законов. Надзор за исполнением законов судебными приставами близок и к такой надзорной отрасли, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из специальных его задач является обеспечение соблюдения прав граждан, являющихся участниками исполнительного производства и выступающих как взыскателями, так и должниками.
Предметом данного направления надзора с учетом двухфункциональной сущности можно считать исполнение законов судебными приставами при осуществлении ими исполнительного производства, обеспечении установленного порядка деятельности судов, а также законность принимаемых правовых актов и решений. Кроме того, необходимо отметить, что начиная с 2002 г. судебные приставы осуществляют административно юрисдикционные полномочия (эта сфера относится к числу приоритетных в рамках «общенадзорной» отрасли), а также расследуют в качестве дознавателей уголовные дела по семи статьям УК РФ. Во втором случае их деятельность охватывается предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
При этом было бы неверным утверждать, что только за исполнением названных выше законов о судебных приставах и об исполнительном производстве призваны осуществлять надзор прокуроры. Предметом прокурорского надзора в данном случае является также исполнение судебными приставами всякого иного законодательного акта, нарушение которого возможно в ходе осуществления ими своей деятельности. К числу таких актов следует и первую очередь отнести КоАП РФ, Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», Закон о гражданской службе, Закон о противодействии коррупции и ряд других.
Систему органов принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов составляют ФССП России и ее территориальные органы в субъектах РФ.
При этом Закон о судебных приставах корреспондирует вопросы определения организации деятельности службы судебных приставов в КС РФ, ВС РФ (до 2014 года и в ВАС РФ) федеральным конституционным законам об этих судах. Поскольку данный вопрос так и не нашел отражения в соответствующих актах конституционного права, его следовало бы отразить в рассматриваемом Законе.
Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 утверждено Положение о Федеральной службе судебных приставов, определяющее организационные основы деятельности данного федерального органа исполнительной власти.
Функционально судебные приставы подразделяются на две категории:
1) приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, права и обязанности которых закреплены в Законе о судебных приставах;
2) приставы-исполнители, которые помимо названного Закона руководствуются в своей деятельности Законом об исполнительном производстве.
Данное разделение и предопределяет компетенцию и полномочия соответствующих прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами, а значит, и пределы их надзорной деятельности.
Основной задачей прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами является обеспечении законности в их деятельности, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в орбиту исполнительного производства.
Надзор за исполнением законов судебными приставами способствует совершенствованию их деятельности, а стало быть, обеспечению установленного порядка деятельности судов, надлежащему исполнению их решений, что, в свою очередь, положительно сказывается на авторитете судей.