Понятие, сущность и правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разновидностью гражданского судопроизводства наряду с исковым, приказным и особым. Данный вид судопроизводства представляет собой урегулированный нормами подразд. III разд. II (гл. 23—26) ГПК РФ порядок рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений.Публичные правоотношения — это регулятивные правоотношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в лице органов государственной власти или управления, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих) властных полномочий в соответствующей сфере государственной власти (ст. 10, 77, ПО Конституции РФ) или местного самоуправления (ст. 12, 130, 132 Конституции РФ). Таким образом, указанный вид судопроизводства характеризуется тем, что в качестве предметасудебного разбирательства выступают дела,возникающие из государственных, бюджетных, налоговых, таможенных, валютных, земельныхи тому подобных регулятивных правоотношений с вертикальной структуройправовых связей их участников. Содержание публично-правового отношения образует властно-управленческая деятельность субъекта публичной власти.Из этого следует, что публичные правоотношения — это отношения власти и подчинения, участники которых занимают неравноправные позиции в том смысле, что один из них, а именно орган (должностное лицо) власти и (или) управления,всегда выступает в качестве носителя властных правомочий по отношению к другому его участнику — гражданинуили организации. Всвязи с этим такие регулятивные правоотношения носят ярко выраженный публичный, т. е. госу-
Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 361
дарственный, общественно значимый, характер и потому являются публично-правовыми отношениями1.
Наряду с публично-правовыми отношениями существуют такие общественные отношения, которые характеризуются горизонтальной структурой правовых связей их участников. Субъекты горизонтальных правоотношений не обладают по отношению друг к другу властными правомочиями. Поэтому такие отношения строятся на началах автономии, экономической и социальной самостоятельности их субъектов. Горизонтальные общественные отношения регулируются нормами гражданского, семейного, трудового, жилищного и иных цивилистических отраслей российского права, а потому в отличие от публичных правоотношений носят частноправовой характер, являются частноправовыми отношениями2. Специфика частноправовых отношений как отношений равенства и автономии их участников обусловливает особый, адекватный этим правоотношениям процессуальный порядок рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из этих правоотношений. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ дела, возникающие из гражданских, семейных, трудовых, жилищных и тому подобных частноправовых отношений, составляют предмет судебного разбирательства в порядке искового производства.Юридическая суть судебной процедуры рассмотрения и разрешения дел, возникающих из горизонтальных частноправовых отношений, заключается в том, что в случае возникновения разногласий между равноправными субъектами горизонтальных регулятивных правоотношений, т. е. возникновения каких-либо затруднений в реализации их субъективных прав или отказа в исполнении юридических обязанностей, требуется внешнее вмешательствов эти
1 О понятии публичного права, публично-правовых интересов см., напри
мер: Туманова Л. В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судо
производстве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 7, 11—13; Сахно
ва Т. В. Новые ГПК и АПК РФ: еще раз о единстве процесса (заметки по пово
ду) // Ученые записки Юридического института Красноярского
государственного университета. Вып. 2 / Отв. ред. Т. В. Сахнова. Красноярск,
2003. С. 319; Плешанов А. Г. Указ. соч. С. 65; Абсалямов А. В. Проблемы админи
стративного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 7, 11, 14. Кроме того, определение понятия
«административное (публичное) дело» см.: Ершов В. Разделение властей. К во
просу о компетенции судов по разрешению административных споров // РЮ.
2001. № П. С. 71.
2 См.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. С. 45.
362 Раздел I. Производство в суде первой инстанции
отношения со стороны государства в лице суда. Необходимость такого вмешательства в частноправовые отношения объясняется тем, что только государство через свои юрисдикционные органы способно заставить (понудить) юридически равноправных и независимых друг от друга субъектов указанных правоотношений действовать в строгом соответствии с предписаниями правовых норм.
Совершенно иная ситуация имеет место в публично-правовых отношениях. Для этих правоотношений характерно то, что один из их участников как носитель властно-управленческих правомочий способен сам, не прибегая к помощи извне,возложить и (или) принудить к исполнению юридических обязанностей другого субъекта вертикальных правоотношений — гражданина или организацию либо воспрепятствовать реализации его (или ее) прав, свобод и законных интересов. Например, по решению органа местного самоуправления на граждан конкретного муниципального образования может быть возложена обязанность по уплате местного налога и (или) сбора, в том числе не предусмотренного налоговым законодательством (п. 5 ст. 12 НК РФ). Орган регистрационного учета может необоснованно отказать гражданину, изменившему свое место жительства, в регистрации по новому месту жительства1. Решением участковой избирательной комиссии может быть отклонена законная просьба гражданина РФ, обладающего активным избирательным правом, о включении его в список избирателей2. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что вмешательство суда в публично-правовые отношения, участники которых находятся в состоянии власти и подчинения, приобретает форму
1 В соответствии со ст. 6, 9 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребы
вания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости РФ. 1993.
№ 32. Ст. 1227), а также п. 16, 18 Правил регистрации и снятия граждан Рос
сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713
(СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939), гражданин, изменивший место жительства, обя
зан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обра
титься к органу регистрационного учета с заявлением о регистрации по новому
месту жительства. В свою очередь, орган регистрационного учета обязан заре
гистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня
предъявления им документов на регистрацию.
2 См. ст. 17 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах де
путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера
ции» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 363
судебного контроля над деятельностью субъекта публичной власти.
Таким образом, сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за деятельностью властвующего субъекта публичных правоотношенийв лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Юридической базой судебного контроля за публичной властно-управленческой деятельностью является Конституция РФ, а именно те ее нормы, которые, во-первых, закрепляют принцип разделения государственной власти в России на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); во-вторых, гарантируют обеспеченность правосудием тех прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18); в-третьих, предоставляют каждому право на судебное оспаривание любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц (ч. 2 ст. 46).
Причины, объясняющие существование судебного контроля над деятельностью публичной власти и, как следствие этого, существование самостоятельной разновидности гражданского судопроизводства — производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, коренятся в теории разделения властей. Данная теория рассматривается как составная часть учения о правовом государстве, потому что является важным средством урегулирования возможных социальных конфликтов, предотвращения деспотизма и произвола, недопущения злоупотребления властью и ее узурпации. Именно на судебную власть теория разделения властей, а вслед за ней и закон возлагают функцию «сдержек и противовесов»1, в результате чего обеспечивается становление и политическое оформление гражданского общества, защита прав и свобод от любых форм не
1 Как заметил Конституционный Суд РФ в одном из своих определений, «любой опасности ограничения прав и свобод, в том числе при наличии законных к тому оснований, должно противостоять право на судебное обжалование» (курсив мой. — Г. О.). См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. «По жалобе гражданина Насибова Наби Алландар оглы на нарушение его конституционных прав главой 30 УПК РСФСР» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1312.
364 Раздел I. Производство в суде первой инстанции
только «частного, но и публично-властного произвола»1. Функцию «конституционного балансира», поддерживающего необходимое равновесие в государственном механизме2, судебная власть может обеспечить лишь в том случае, если она будет признана «первой среди равных»3. Данное обстоятельство объясняется тем, что неотъемлемым признаком правового государства является господство права, верховенство закона. Право, отметил С. С. Алексеев, как явление цивилизации и культуры, формируется и совершенствуется постольку, поскольку оно ограничивает государственную власть, устанавливая для деятельности государственных органов последовательно разрешительный порядок, упорядочивает эту власть через отработанные процессуальные и процедурные формы. Именно в этом берет реальное начало правовое государство. И далее, для правового государства главное — признание верховенства права над государством, безусловное подчинение всех его органов закону, действующим юридическим нормам4. Соблюдение законов в государстве — одна из важнейших задач власти, ибо, как писал Сократ, «то государство, в котором граждане наиболее повинуются законам, счастливо во время мира и незыблемо во время
1 Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия.
Томск, 1999. С. 19; см. также: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и ор
ганизаций. М., 1997. С. 98; Козлова Н. В. Полномочия суда первой инстанции в
исковом производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 24;
Костров Г. К. Как правосудию стать правосудным? // Журнал российского права.
2004. № 10. С. 3. Более подробно об истории становления и сущности теории
разделения властей см., например: Барнашов А. М. Теория разделения властей:
становление, развитие, применение. Томск, 1988; Разделение властей: история и
современность. Спецкурс / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1996; Рязановский В. А.
Единство процесса. М., 1996. С. 38—39; Цихоцкий А. В., Черненко А. К. Судебная
власть в условиях действия новой Конституции Российской Федерации. Новоси
бирск, 1995. С. 15-23, 27-35; Ершов В. Указ. соч. С. 69-70.
2 См.: Никитин С. В. Судебная власть в механизме правового государства //
Судебно-правовая реформа и повышение эффективности правосудия. Тюмень,
1991. С. 4.
3 См., например: Зорькин В. Нельзя быть судьей в собственном деле: интер
вью Российской газете // РГ. 1992. 13 нояб.; Цихоцкий А. В., Черненко А. К. Указ.
соч. С. 28—29; Соловьев В. С. Нравственность и право // Власть и право. Л., 1990.
С. 117. Более того, некоторые авторы, ссылаясь на исторический опыт, пишут о
«первичности судебной власти». См.: Баренбойм П. Спасение правосудием //
РЮ. 1998. № 3. С. 1; Барщевский М. Участвовать в работе Конституционного Су
да РФ — профессиональное удовольствие // РЮ. 2001. № 10. С. 25.
4 См.: Алексеев С. С. Право: время новых подходов // СГиП. 1991. № 2.
С. 6, 8.
Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 365
войны»1. Именно принцип господства права (верховенства закона) определяет характер взаимоотношений трех ветвей государственной власти, из которых первой властью в правовом государстве является власть законодательная, второй — власть судебная. И только двумя первыми властями: законодательной и судебной — обусловливается третья — исполнительная власть. По мнению В. С. Соловьева, надлежащая взаимосвязь трех ветвей государственной власти нарушается не только в случае их разобщения и противопоставления, но и в случае извращения естественного между ними порядка, т. е. нарушения логической связи. Такое нарушение имеет место в случае, когда судебная власть объявляется третьей властью после законодательной и исполнительной. Это означает, что судебная власть подчиняется не первой, т. е. законодательной, а исполнительной власти, вследствие чего судебная власть ставится в зависимость не от закона, а от различных органов исполнительной власти2. Таким образом, о подлинном судебном контроле можно говорить лишь тогда, когда судебная власть будет занимать во властной триаде не третье, а подобающее ей второе после законодательной власти место.
В связи с вышеизложенным судебную властьможно определить как вид государственной власти, представленный закрепленной в законе системой судов, осуществляющих контроль над законодательной и исполнительной ветвями власти и обеспечивающих в результате отправления правосудия защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов3.Из этого определения следует, что одной из главных задач судебной реформы является становление и упрочение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей4. Только такая судебная власть в состоянии выполнить возложенные на нее теорией разделения властей функции, а именно «нейтрализовать имманентно присущие... всякой политической власти негатив-
1 Цит. по: Семенов С. Юрист — агитатор правового государства // РЮ. 1999.
№ 11. С. 50-51.
2 См.: Соловьев В. С. Указ. соч. С. 117.
3 См.: Загайнова С. К. Судебный контроль как форма реализации судебной
власти в гражданском судопроизводстве // Российский ежегодник гражданско
го и арбитражного процесса. № 1 (2001 год). М., 2002. С. 300.
4 См.: Радченко В. Указ. соч. С. 2.
366 Раздел I. Производство в суде первой инстанции
ные черты, удерживать деятельность публичной власти в правовом русле», воспитывать как законотворцев, так и правоис-полнителей в духе господства права (верховенства закона)1.
Судебный контроль над деятельностью публичной власти именуется в правовой доктрине административной юстицией2.Административная юстиция как институт судебной защиты прав и свобод граждан и организаций от посягательств государственной и муниципальной власти, ее должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в зарубежных странах имеет различную модификацию, ориентированную на конкретную национальную правовую систему3.
Судебный контроль над публичной властно-управленческой деятельностью органов и должностных лиц осуществляется посредством проверки судом правильности действий (бездействия) субъектов публичной власти с точки зрения их законности (ч. 1,2ст. 253, ч. 1, 2ст. 261 ГПК РФ4)и (или) обоснованности(ч. 1 ст. 258 ГПК РФ). Проверяя деятельность органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего на предмет ее законности и (или) обоснованности, суд руководствуется нормами конституционного, избирательного, муниципального, налогового, таможенного и тому подобных отраслей
1 См.: Костров Г. К. Указ. соч. С. 14.
2 О соотношении понятий «административная юстиция», «административная
юрисдикция», «административное судопроизводство» см., например: Власов А.
Какой будет административная юрисдикция? // РЮ. 2002. № 11. С. 17—19; Бах-
рах Д. Нужна специализация судей, а не судов // РЮ. 2003. № 2. С. 10—11.
3 См.: Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в
России? // РЮ. 1996. № 5. С. 35—37. О различных моделях (модификациях) ад
министративной юстиции и перспективах ее развития в России см., например:
Рязановский В. А. Указ. соч. С. 18—28; Чечот Д. М. Административная юстиция:
(теоретические проблемы). Л., 1973; Курс советского гражданского процессу
ального права / Под ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 134—139; Хаманева Н. Ю. За
щита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115—135; Бах-
рах Д. Указ. соч. С. 10—11; Власов А. Указ. соч. С. 17—19; Лебедев В. От Кон
цепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы. С. 5;
Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ.
2001. № 1. С. 18—20; Лупарев Е. Административные суды: эволюция или рево
люция? // РЮ. 2003. № 5. С. 22—24; Серков П. Введение административного
судопроизводства — конституционный долг законодателей // РЮ. 2003. № 12.
С. 54; Ярцев А. Административная юстиция: российский опыт // РЮ. 2004.
№ 1. С. 58—60; Дерновой В. Б. Развитие системы административной юстиции в
Российской Федерации // РЮ. 2005. № 4. С. 2—11.
4 Норма ч. 1 ст. 261 ГПК РФ действует в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г.
№ 94-ФЗ.
Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 367
материального права. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из публичных правоотношений, а также самого порядка, т. е. судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Суть вопроса заключается в том, что, по мнению ряда представителей науки гражданского процессуального права, нормы, регулирующие судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, являются по своей природе гражданско-процессуальными, а сам порядок рассмотрения и разрешения судами таких дел представляет собой часть гражданского судопроизводства, вид гражданского процесса1. При этом авторы обычно ссылаются на два аргумента. Один из аргументов заключается в том, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных (публичных) правоотношений, являются структурной частью ГПК РФ. Второй сводится к утверждению о том, что характер процессуальных норм определяется природой суда как юрисдикционного органа. Именно природа соответствующего юрисдикционного органа, писал Д. М. Чечот, — в первую очередь определяет природу применяемых им процессуальных норм. При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, продолжает автор, суд действует не в качестве административного органа, а в качестве органа правосудия, руководствуется нормами гражданского процессуального права во всем их объеме2. Такой подход к определению правовой природы производства по делам, возникающим из публичных (административных) правоотношений, представляет собой отголосок дискуссии по вопросу о предмете гражданского процессуального права как отрасли, потому что отражает мнение, согласно которому характер процессуальной отрасли права определяется не характером подлежащих применению материаль-
1 См., например: Курс советского гражданского процессуального права /
Под ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 139—142 (автор гл. X — Д. М. Чечот); Совет
ский гражданский процесс / Под ред. К. И. Комиссарова, В. М. Семенова. М.,
1978. С. 283—284 (автор гл. XXIII — А. Ф. Козлов); Гражданский процесс. Осо
бенная часть / Под ред. Т. А. Беловой, И. Н. Колядко, Н. Г. Юркевича. С. 125 (ав
тор § 1 гл. 5 — И. Н. Колядко); Гражданский процесс Российской Федерации /
Под ред. А. А. Власова. С. 300 (автор гл. 24 — А. А. Власов).
2 См.: Курс советского гражданского процессуального права / Под ред.
А. А. Мельникова. Т. 2. С. 141.
368 Раздел I. Производство в суде первой инстанции
но-правовых (регулятивных) норм, а природой органа, применяющего эти нормы.
Не вдаваясь в детали научной дискуссии1, следует заметить, что процессуальные нормы по отношению к материальным нормам всегда (объективно) выполняют служебную функцию (роль), так как обслуживают материальное право, обеспечивают принудительную реализацию его норм. По этой причине характер норм, регулирующих процедуру, порядок рассмотрения и разрешения судом определенной совокупности дел, как и характер самой юрисдикционной процедуры, определяются (должны определяться) не природой юрисдикционного органа, а характером (природой) тех регулятивных материально-правовых норм, которые подлежат применению судом в рамках этой процедуры, ибо каково материальное право, таким должен быть и процесс как форма его принудительной реализации. Поскольку суд при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, руководствуется (применяет) нормами публичных отраслей российского права, то нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения судом таких дел, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными, а сам порядок рассмотрения и разрешения указанных дел носит административно-процессуальный характер, т. е. является административным (публично-исковым) судопроизводством2, существование которого пока лишь продекларировано ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. То обстоятельство, что административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в настоящий момент являются структурной частью ГПК РФ, не имеет принципиального значения, поскольку такой законодательный прием (мера) носит временный, вынужденный характер ввиду отсутствия соответствующего кодифицированного акта. Принятие Административного процессуального кодекса, в состав которого
1 Более подробно о ней см.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая
часть. С. 16—22.
2 Аналогичных взглядов придерживаются: Рязановский В. А. Указ.
соч. С. 18—28; Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 23, 33; Кряжков В., Старилов Ю.
Указ. соч. С. 18; Павлушина А. Судебный нормоконтроль: «тихая революция» в
гражданском процессе // РЮ. 2002. № 7. С. 18—19; Попова Ю. А. Судопроиз
водство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретиче
ские проблемы). Краснодар, 2002. С. 35, 53; Бахрах Д. Указ. соч. С. 10; Сер
ков П. Указ. соч. С. 54; Яковлев В. Ф. Об административных судах // ХиП. 2003.
№ 8. С. 3-8.
Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 369
«вольются» нормы, ныне содержащиеся в подразд. III разд. II ГПК РФ, положит конец разобщенности административно-процессуальных норм, их разбросанности по разным законодательным актам1 и тем самым ознаменует становление административного (публично-искового) судопроизводства как равноправной конституционной формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.