Административно-правовые нормы: понятие, виды и особенности структуры

Понятие виды и основные тенденции систематизации административного законодательства

Разнообразные административно-правовые нормы содержатся в многочисленных нормативных актах общего, местного и ведомственного характера, принятых в различное время. Весь этот нормативный материал требует определенной систематизации. Под систематизацией понимают упорядочение и совершенствование действующего законодательства и иного нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников (справочников), актов (предметных, системно-предметных, хронологических и др.) или в форме сведенных (собранных) кодифицированных актов. Систематизация законодательства является

объективно необходимым элементом правовой деятельности государства, ее совершенствования, укрепления правовой основы государственной и общественной жизни.

Кодификация как направление систематизации административного права осуществляется путем объединения в одном комплексном акте административно-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относящихся к одному институту, совершенствования их содержания, устранения устаревших норм, заполнения пробелов в административно-правовом регулировании с целью повышения его эффективности, обеспечения надлежащих условий для пользования нормативным материалом. Конечным результатом кодификации всегда выступают новые комплексные акты — кодексы, уставы, положения и т. п. Одновременно прекращается действие многих норм, которые подвергались кодификации. Кодификация всегда отличается официальным характером, осуществляется государственными органами, имеющими соответствующую компетенцию.

В отличие от норм некоторых отраслей права нормы административного права невозможно по объективным причинам объединить в один или даже в несколько комплексных (кодифицированных) нормативных актов. Действующее административное право, как уже отмечалось, регулирует широкий круг управленческих отношений. Его нормы содержатся в многочисленных актах различной юридической силы. Кроме того, нормотворчество в государственном управлении характеризуется высоким уровнем динамичности, частым появлением новых норм, что усложняет содержание и структуру правового материала и ограничивает возможность его кодификации. В связи с этим упорядочение административного права осуществляется путем издания системы кодифицированных (объединенных единым объектом правового регулирования) актов, регулирующих те или иные стороны государственного управления.

Инкорпорация — упорядочение нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде хронологических, системно-предметных, предметных сборников. В результате инкорпорации законодательства об административных правонарушениях издан, например, справочник «Ответственность за административные правонарушения» для работников правоохранительных органов.

Инкорпорация осуществляется заинтересованными органами, должностными лицами, научными работниками. Подготовленные ими сборники не подлежат утверждению. Инкорпорация имеет целью облегчить поиск нормативного материала и научных исследований в области права, обеспечить эффективную подготовку специалистов (юристов). В инкорпорированные сборники может быть включено лишь действующее законодательство.

Административно-правовые нормы: понятие, виды и особенности структуры

Административно-правовая норма представляет собой разновидность правовых норм. Она отражает сущность урегулированных ею общественных отношений, является необходимым элементом конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Кабинета Министров и др.).

Административно-правовая норма — это правило поведения, установленное государством (Верховной Радой Украины, органом исполнительной власти) с целью регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют границы надлежащего, допустимого и рекомендованного поведения людей, деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, порядок осуществления организационно-управленческой деятельности, определяют права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Среди норм административного права значительное место занимают нормы об ответственности (административной, дисциплинарной, материальной). Большая часть норм административного права носит императивный (приказной) характер, их реализация подкрепляется возможностью применения принудительной силы государства

Существуют различные виды административно-правовых норм. По форме выражения (проявления) административно-правовые нормы делятся на запрещающие, обязывающие, уполномочивающие, стимулирующие (поощрительные), рекомендательные.

С точки зрения положения участников правоотношений (адресатов предписаний) различают нормы, которые устанавливают и определяют: порядок взаимодействия государственных и негосударственных органов; права и обязанности граждан в сфере государственного управления; правовое положение государственных служащих; правовое положение предприятий, учреждений, организаций; взаимные права и обязанности субъектов, которые не подчинены один одному (например, ст. 8 Закона Украины от 25 марта 1992 г. «О Службе безопасности Украины»[6][1] определяет отношения Службы безопасности Украины с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями).

По содержанию административно-правовые нормы можно объединить в правовые институты, под которыми понимают совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Исходя из изложенного, можно выделить группы административно-правовых норм: определяющие порядок образования, задачи, функции, структуру, компетенцию органов исполнительной власти; определяющие основные положения об организации и правовом положении предприятий, учреждений и организаций; определяющие формы и методы осуществления исполнительной власти; закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти; регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти; устанавливающие ответственность за различные правонарушения, которые не являются преступлениями; определяющие основные положения по управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами и межотраслевому управлению.

Деление административно-правовых норм по содержанию имеет большое значение для изучения курса административного права, дает возможность группировать нормативный материал в определенной последовательности.

Административно-правовые нормы можно подразделить на виды, избрав в качестве критерия порядок их действия во времени, пространстве и по кругу лиц. Согласно общему правилу административные нормы вступают в силу с момента их доведения до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права рассчитано, как правило, на неопределенное время. Акт, содержащий административно-правовые нормы, не имеет обратной силы, а если будут исключения, то об их наличии указывается в самом акте.

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Поэтому различают нормы, которые действуют на территории Украины, и нормы местного характера, нормы общего и отраслевого характера, а также нормы локального характера.

По кругу лиц административно-правовые нормы действуют с учетом того, распространяются устанавливаемые ими правила на всех граждан или на отдельные их группы (военнослужащие и др.).

В зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений различают: материальные нормы; уставные нормы, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности органов управления и должностных лиц; процессуальные нормы, определяющие способы, порядок, процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей (например, нормы, размещенные в ст. ст. 245-297 КоАП и регулирующие производство по соответствующим делам).

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Наиболее четко выражается диспозиция нормы, поскольку в ней содержится правило надлежащего поведения. Гипотеза представляет собой характеристику условий, при которых необходимо руководствоваться требованиями данной нормы. Она чаще всего полностью не формулируется. Это объясняется тем, что большинство административно-правовых норм регламентируют деятельность органов исполнительной власти и их требования реализуются в процессе деятельности этих органов. Относительно других сторон управленческих отношений гипотеза может быть сформулирована.

Некоторые особенности имеют санкции административно-правовых норм. Во-первых, эти нормы, как правило, не содержат конкретной санкции, поскольку они адресованы сторонам, организационно подчиненным субъекту управления. Нарушение требований норм в таких случаях предусматривает дисциплинарную ответственность. Во-вторых, как правило, соответствующие санкции устанавливаются за нарушение всей совокупности административно-правовых норм, сформулированных в одном акте. В-третьих, санкция административно-правовой нормы, как правило, выражена в виде соответствующих мер административной ответственности.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфу того или иного акта. Специфика административно-правовой нормы состоит в том, что санкция (как в некоторых случаях и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, — довольно часто она предусматривается иным актом.

Административно-правовые нормы реализуются различными способами. Выполнение таких норм состоит в том, что тот или иной субъект придерживается предписаний, содержащихся в нормах. Лица, к которым эти требования адресованы, осуществляют предусмотренные этой нормой действия или воздерживаются от осуществления запрещенных ею действий. Таким образом, исполнение административно-правовой нормы зависит от поведения конкретных лиц. Например, гражданин, достигший 16-летнего возраста, обязан иметь паспорт. Наличие паспорта и будет выполнением со стороны этого гражданина требований соответствующей административно-правовой нормы.

Применение административно-правовых норм состоит в принятии индивидуального юридического акта по конкретному делу. Данные нормы реализуются в процессе разрешения конкретного дела, связанного с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Применение административно-правовых норм не представляет обязанности всех сторон управленческих отношений, оно относится к компетенции специально уполномоченных на то органов управления и должностных лиц.

Некоторые административно-правовые нормы в соответствии с действующим законодательством могут применяться в судебном порядке (например, при рассмотрении судами жалобы на постановление административной комиссии о наложении штрафа или принятие судьей решения о привлечении к административной ответственности). Это свидетельствует о том, что для применения административно-правовых норм необходимы полномочия юридически властного характера.

Таким образом, реализация административно-правовых норм создает необходимые условия дляукрепление режима законности в сфере государственного управления, возникновения административно-правовых отношений, их изменения или прекращения.

Административно-правовые отношения являются юридическим результатом регулирующего влияния административно-правовых норм на общественные отношения. Вместе с тем такие нормы регулируют преимущественно управленческие общественные отношения, т. е. отношения, которые возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

Административно-правовая норма так же, как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру (внутреннее строение). Составляющие части административно-правовой нормы:

гипотеза - условия действия административно-правовой нормы; V диспозиция - предписания, запреты и дозволения;

• санкция - меры административного или дисциплинарного воздействия.