Организационно-правовые основы системы органов государственного управления

Система государственного управления состоит из множества взаимосвязанных структурных элементов. Каждый элемент вы­полняет свою часть общей работы (функций), а все вместе дости­гают общих целей.

Система государственного управления представляет собой це­лостное явление, совокупность органов, однородных по своим за­дачам. В.Г. Афанасьев под системой понимает «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполня­ющих определенные функции, в котором все части служат цело­му, но каждая из них особенному»².

Система органов государственного управления строится в со­ответствии с государственным и административно-территориаль­-

^[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 62.

^[1] Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 21

ным устройством, а также с учетом ряда других факторов: орга­низационных, экономических, правовых. В системе выделяются вышестоящие и нижестоящие субъекты, т.е. обеспечивается опре­деленная субординация в отношениях между ее элементами.

Органы, осуществляющие исполнительную власть (государ­ственное управление) образуют две системы: органов исполни­тельной власти и иных государственных органов.

Система органов исполнительной власти представлена на рис. 1.

Рис. 1

Перечень структурных звеньев системы государственного управления:

1) Президент Республики Беларусь;

2) Аппарат Президента Республики Беларусь:

а) Администрация Президента Республики Беларусь;

б) Управление делами Президента Республики Беларусь;

в) Совет Безопасности Республики Беларусь;

г) Комитет государственного контроля Республики Беларусь;

3) Национальный банк Республики Беларусь;

4) Совет Министров Республики Беларусь:

а) Президиум Совета Министров Республики Беларусь;

б) Аппарат Совета Министров Республики Беларусь;

5) министерства Республики Беларусь;

6) государственные комитеты Республики Беларусь;

7) комитеты при Совете Министров Республики Беларусь;

8) Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь;

9) Национальная академия наук Беларуси;

10) государственные организации (администрация государствен­ных организаций), подчиненных Совету Министров Республики Бела­русь;

11) органы исполнительной власти на местном уровне¹:

а) органы местного управления (местные исполнительные коми­теты, местные администрации, отделы и управления исполкомов, местных администраций);

б) органы государственного управления на местах;

12) администрации государственных предприятий, учрежде­ний, организаций.

Структурные звенья системы иных органов, осуществляю­щих государственное (внутриорганизационное) управление:

1. Генеральный прокурор Республики Беларусь, областные прокуроры, районные прокуроры;

2. председатели судов;

3. аппарат управления Национального собрания Республики Беларусь.

Главным признаком, служащим основанием для объединения последних в одну систему, является то, что все они осуществляют внутриорганизационное государственное управление. Каждое зве­но рассматриваемой системы входит в свою специальную систему (в систему органов прокуратуры, в судебную систему и т.д.). Перечень структурных звеньев системы органов исполни­тельной власти (государственного управления) свидетельствует о

^[1] КрамникА.Н. Виды управления на местном уровне // Конституцион­ный процесс в Республике Беларусь: Междунар. науч.-практ. конф. 26-27 апреля 1996 г. Гродно, 1996. Ч. 1. С. 117.

том, что она является сложной и разветвленной. В нее входит преобладающее большинство органов (субъектов), относящихся к носителям исполнительной власти (государственного управле­ния). Она наиболее динамична, претерпевает частые изменения, обусловленные потребностями жизни общества, появлением но­вых отраслей, сфер управления или их реорганизацией. Действу­ющая система республиканских органов государственного управ­ления, подчиненных Совету Министров, утверждена Указом Пре­зидента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государ­ственного управления и иных государственных организаций, под­чиненных Правительству Республики Беларусь».

Основные органы рассматриваемой системы — министерства, государственные комитеты, комитеты — получили название респуб­ликанских в соответствии с Указом Президента Республики Бе­ларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правитель­ству Республики Беларусь»¹.

Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 внес существенные, радикальные изменения в систему республиканских органов государственного управления. Значитель­но уменьшилось количество республиканских органов. Вместо дей­ствовавших ранее 70 в настоящее время функционирует всего 37. Существенно сократилось количество государственных комитетов (вместо 19 существует 4) и комитетов (из 26 осталось 9). Система республиканских органов стала более управляемой, компактной и менее затратной. Очень важным шагом является сокращение коли­чества комитетов и изменение их правового положения.

Комитеты были структурными подразделениями министерств и государственных комитетов, но по статусу приравнивались к министерствам и государственным комитетам, поскольку призна­вались республиканскими органами государственного управления. Они находились в двойном подчинении, т.е. подчинялись соответ­ствующему министерству (государственному комитету), при ко­тором находились, отдельные из них подчинялись Президенту Республики Беларусь, остальные — Совету Министров. По каким вопросам было подчинение по вертикали, а по каким — по горизон­тали, законодательством не определялось. Количество их ежегодно возрастало. Первоначально, т.е. по Указу Президента Республики

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 1. Ст. 28

Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правитель­ству Республики Беларусь», их было 17. В 2000 г. их стало 26, т.е. ежегодно образовывалось более двух комитетов. При Министер­стве финансов их насчитывалось четыре, при МВД — три, при Ми­нистерстве труда — три и т.д.

Кроме того, непосредственно Совету Министров подчинялось более 19 республиканских объединений. Положения Указа Пре­зидента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 также затронули их. В настоящее время существует восемь государ­ственных организаций¹.

Несмотря на значительные изменения в системе республикан­ских органов государственного управления, в целом организацион­но-правовая система государственного управления не стала проще. Министерства и государственные комитеты подчиняются не толь­ко Совету Министров, но по отдельным вопросам они могут под­чиняться Президенту Республики Беларусь (ч. 9 ст. 1 Указа Пре­зидента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516).

В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, со­держащий перечень отдельных вопросов, по которым министерства и государственные комитеты подчиняются Президенту Республики Беларусь. Однако существование самой правовой нормы о подчине­нии министерств и государственных комитетов по отдельным воп­росам Президенту Республики Беларусь свидетельствует о наличии двойного подчинения названных республиканских органов.

Аналогичное положение существует и с местными исполни­тельными и распорядительными органами. Областные и Мин­ский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконт­рольны Президенту и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Совета Министров, а испол­нительные комитеты первичного и базового уровней — Президен­ту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным коми­тетам. Кроме того, исполнительный комитет ответствен перед со­ответствующим Советом депутатов по - вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Таким образом, в данном случае имеет место

^[1] См.: Указ Президента Республики Беларусь от 3 июня 2002 г. № 282 «О не­которых вопросах совершенствования системы республиканских орга­нов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 65, '1/3731.

тройное подчинение. Превалирует же подчинение Президенту Республики Беларусь.

Кроме того, нет полной ясности о месте в системе органов го­сударственного управления Администрации Президента Респуб­лики Беларусь, Управления делами Президента Республики Бе­ларусь,, ВАК, Национальной академии наук Беларуси, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, являющихся органами государственного управления, а также Президиума Со­вета Министров Республики Беларусь.

Правильнее было бы Администрацию Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь выде­лить в отдельный вид республиканских органов государственного управления наравне с министерствами, государственными комите­тами и комитетами при Совете Министров Республики Беларусь под условным названием «высшие», поскольку их уровень значи­тельно выше, чем остальных республиканских органов.

Президиум Совета Министров, являясь его органом, должен иметь свое место в системе органов государственного управле­ния. В настоящее время он выполняет роль Совета Министров и, по существу, не имеет отдельного, самостоятельного места в рас­сматриваемой системе.