Самостоятельность судебной власти и независимость судей
О самостоятельности судебной власти уже говорилось выше. Однако поскольку самостоятельность судебной власти часто отождествляется с независимостью судей, то необходимо подчеркнуть, что самостоятельность судебной власти связана с принципом разделения властей, с особой сферой приложения ее усилий, со специфическими способами ее взаимодействия с другими ветвями власти. В этом смысле реализация судебной власти рассматривается как правоприменительная деятельность, которая, с одной стороны, как бы «принимает «эстафету» нормативного регулирования, продолжая его в казуальной форме»[*], дополняет властность закона своей властностью. А с другой стороны, имеет полномочия контролировать правовой характер нормативных актов, защищать права граждан от произвола властей, толковать и конкретизировать закон, вырабатывать, так называемые, правоположения подзаконного характера. Иными словами, самостоятельность судебной власти характеризуется ее местом и ролью в сложном механизме государственного управления обществом, построенного на принципе разделения властей, их взаимодействия, сдержек и противовесов.
Согласно ст. 10 Конституции РФ самостоятельны все три ветви власти. Это означает, что у каждой из них своя самостоятельная сфера реализации полномочий, своя сфера ответственности и свои возможности в сфере сдержек и противовесов.
Однако, несмотря на то, что все три ветви власти самостоятельны, только носители судебной власти (судьи) согласно ст. 120 Конституции РФ независимы. О независимости носителей законодательной и, тем более, исполнительной власти речь в Конституции РФ не идет. Поэтому закономерно возникает вопрос: почему только судьям, как носителям судебной власти, предоставляется независимость? Ответ на этот вопрос определяется не столько формулой — судебная власть самостоятельна, сколько формой ее осуществления, каковой является правосудие. Именно правосудие, как последний рубеж защиты права, должно быть независимым, следовательно, должны быть независимы те, кто его отправляет. Тем не менее, самостоятельность судебной власти — важное условие и предпосылка независимости правосудия и лиц его осуществляющих. В отсутствие принципа разделения властей и признания самостоятельности судебной власти не срабатывает и принцип независимости судей, несмотря на то, что он всегда признавался и даже закреплялся в Конституциях СССР и РСФСР.
Советская юриспруденция, не поддерживающая идею разделения властей, но безоговорочно следующая руководящей и направляющей силе Коммунистической партии, вместе с тем, официально никогда не ставила под сомнение необходимость независимости судей. Именно поэтому, несмотря на постоянное вмешательство в судебную деятельность, время от времени раздавались окрики высших партийных инстанций в адрес местных руководителей, позволявших слишком открыто командовать судами. Так, в Постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усиления охраны прав и законных интересов граждан» от 20 ноября 1986 г. указывалось на недопустимость вмешательства в расследование и судебное разбирательство конкретных дел. Однако тут же внимание партийных комитетов обращалось на необходимость «усилить политическое руководство правоохранительными органами (к числу которых относились и суды), осуществлять контроль за их деятельностью». Это внутренне противоречивое и практически невыполнимое требование — руководить и контролировать, не вмешиваясь, — отражало традиционный стиль отношения КПСС к суду и правоохранительным органам: держать их на коротком поводке, одновременно, ради элементарного приличия, создавая в глазах общественности видимость их самостоятельности и независимости[*].
Пресса первых лет перестройки была переполнена публикациями — обвинениями в адрес судов за неправосудность постановленных под нажимом «телефонного права» приговоров. Отсутствие реальной независимости судей было самым больным, самым уязвимым местом правосудия, особенно по уголовным делам. Поэтому неудивительно, что первыми шагами на пути судебной реформы, еще до разработки ее концепции, стали меры, направленные на обеспечение независимости судей. Так в 1989 г. был принят первый Закон «О статусе судей». И хотя закон в последующем получил много нелестных оценок, поскольку, по словам В.М. Савицкого, был составлен в стиле традиционных демагогических заклинаний о независимости судей, но реально ничего для этого не сделавший[*]. Однако сам факт появления специального союзного закона, посвященного статусу судей, достаточно примечателен. Кроме того, данный закон увеличил срок судейских полномочий до 10 лет (до этого все судьи избирались сроком на 5 лет). Наиболее важным шагом, имевшим фундаментальное значение, на пути становления в России независимой судебной власти, стал Закон «О статусе судей в Российской Федерации», принятый 26 июня 1992 г. (Далее — Закон о статусе судей). Этот закон по своему содержанию столь значительно отличался от союзного, так принципиально менял положение судей, что его по праву можно считать первым и основополагающим законом для практической реализации судебной реформы.
Прежде всего, необходимо отметить, что Закон о статусе судей вобрал в себя, практически, весь положительный опыт, накопленный демократическими системами в части реализации принципа независимости судей, выступающего гарантией права каждого гражданина на справедливое и независимое правосудие (ст. 14 Пакта о гражданских и политических правах и ст. 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод). Все последующие акты, касающиеся основных принципов независимости судей, принятых как Генеральной Ассамблеей ООН[*], так и Советом Европы, специально обращали внимание на то, что все меры, направленные на укрепление и защиту независимости судей, предпринимаются не с целью предоставления льгот судьям, а с целью предоставления гражданам надежной судебной зашиты. Именно с этих позиций следует и нам рассматривать проблему независимости российских судей.
В полном соответствии с международными актами Закон о статусе судей впервые предусмотрел такой новый орган судейского сообщества, как квалификационная коллегия судей (подробнее см. § 3 данной главы), на которую были возложены чрезвычайно важные функции, связанные не только с формированием судейского корпуса, но и с продвижением судей по службе, их ответственностью и охраной судейской независимости. Наличие такого независимого от правительства и администрации органа признается в качестве непременного условия нормального функционирования судебной власти (Принцип 1. «Общие принципы независимости судей)[*].
Перед принятием Закона от 26 июня 1992 г. в юридической литературе и средствах массовой информации активно обсуждался, тесно связанный с проблемой независимости судей, вопрос о сроках судейских полномочий и порядок их получения. Разброс мнений был достаточно большим: от избрания путем всеобщих и прямых выборов, при тайном голосовании судей всех уровней на определенный срок, до назначения всех судей Президентом РФ без ограничения срока полномочий.
К этому времени еще достаточно прочным было убеждение, что только система избрания судей народом соответствует принципам демократического государства и способно обеспечить доверие населения к суду. Несмотря на то, что традиционно только народные судьи избирались народом, М.С. Строгович, в частности, полагал, что демократизация правосудия предполагает избрание всеобщими, прямыми, равными выборами при тайном голосовании не только народных судей, но и судей вышестоящих судов, которые разрешают дела, превышающие компетенцию народного суда, и с еще большим основанием должны быть выборными и подотчетными народу органами[*]. Однако, если осмысленность выборов народных судей населением можно оправдать тем, что претенденты могут быть известны избирателям, то в отношении судей вышестоящих судов этого сказать никак нельзя. Идея практической поддержки не получила. Однако, тезис об избрании народных судей населением достаточно активно и сегодня поддерживается многими юристами.
В литературе достаточно широко обсуждалась и возможность назначения судей. «Назначение вместо избрания, — подчеркивал Б.Н. Топорнин, — на первый взгляд может показаться менее демократическим принципом. Однако и в этом варианте больше плюсов, чем минусов. Отпадает популистский фактор, нередко играющий существенную роль на выборах, усиливается фактор профессионализма. Реально, чтобы судьи всех судов назначались президентами, высшими должностными лицами республики»[*] (имелись в виду республики в составе СССР). За назначение высказывались в основной своей массе и судьи-практики, непосредственно испытавшие на себе недостатки установленного порядка их избрания[*], которые заключались в том, что достаточно часто вопрос избирать или не избирать судью, как показал опыт выборов народных судей в 1990 г., зависел не столько от квалификации и уровня правовой культуры судьи, сколько от согласия или несогласия с решением по конкретным делам, участниками которых были либо сами депутаты, либо их избиратели. В результате, избрание превращалось в разбор конкретных дел.
Но к 1992 г. идея назначения судей еще не стала глобальной. Видимо, именно поэтому законом от 26 июня 1992 г. был установлен порядок избрания судей вышестоящими Советами народных депутатов, но зато без ограничения срока полномочий[*]. К этому времени на VII съезде народных депутатов, где рассматривался вопрос о внесении поправок в Конституцию РФ, была предпринята попытка не включать несменяемость судей в текст Конституции. Это было серьезной угрозой, подрывающей идею укрепления независимости судей. В своем выступлении на съезде автор обратил внимание депутатов на то, что несменяемость – это один из важнейших принципов правосудия, так как он реально гарантирует независимость судей. «Сегодня, когда по существу закладывается фундамент правосудия, его основные принципы, смысл поправок состоящий в том, чтобы в текст Конституции не включать принцип несменяемости судей, означает одно: все, что сделано с таким трудом, будет разрушено. Возможно, авторов поправок и народных депутатов смущает то обстоятельство, что впервые судьи, избранные в районные и городские народные суды, получат пожизненное назначение. Но этого опасаться не следует, так как в поправке к ст. 164 Конституции дается решение этого вопроса, и в соответствии с законом судьи впервые избираемые в районные суды, будут избираться не пожизненно, а на определенный срок». В результате, депутаты проголосовали (775 – «за», 53 – «против») за текст ст. 164 Конституции РФ, гарантирующей несменяемость судей[*].
В международных нормах, посвященных независимости судей, практика пожизненного назначения не является обязательной. Достаточно, если установлен определенный гарантированный государством срок полномочий, в течение которого судью нельзя необоснованно уволить или отстранить от должности по желанию властей (п. 12 Основных принципов независимости судей, принятых VII Конгрессом ООН). Но гарантированный срок полномочий судьи — это минимальное требование. Международные организации по правам человека поддерживают все предпринимаемые государством меры, направленные на обеспечение более надежной системы защиты прав человека, как уже отмечалось, важнейшим элементом которой является независимое правосудие. Поэтому предусмотренный Законом от 26 июля неограниченный срок полномочий судьи был воспринят как крупная победа на пути судебно-правовой реформы. «Наконец-то над головами судей перестал висеть дамоклов меч очередных выборов. Наконец-то судья, принимая решения по делу, перестал чувствовать себя заложником тех сил, которые через определенное время прямо или косвенно будут решать его судьбу»[*].
Учитывая положительный эффект принципа несменяемости судей, нельзя упускать из виду, во-первых, специфику российских условий, в которых протекают экономическая и политическая реформы, осложненные постоянными кризисами различного масштаба. Во-вторых, в России, к сожалению, до сих пор не существует специальной системы подготовки кандидатов на должность судьи, как это принято во многих странах. Кадровый голод потребовал снизить уровень требований к кандидатам на должность судьи, сделал их весьма скромными: 25-летний возраст, наличие высшего образования и несовершение порочащих поступков. Принимая во внимание неограниченный срок полномочий, подобное положение заставило тревожиться в отношении тех кандидатов, которым предстояло баллотироваться на должность судьи впервые. Да и зарубежный опыт подсказывал, что пожизненное назначение может иметь место только в результате проверки судейских качеств на практике. Поэтому по инициативе Президента РФ в сентябре 1992 г. была принята поправка к ст. 11 Закона, суть которой состояла в том, что «судьи районный (городских) народных судов, судьи военных судов гарнизонов (армий, флотилий, соединений) впервые избираются сроком на пять лет, по истечении которого они могут быть избраны без ограничения срока их полномочий». В дальнейшем этот срок Указом Президента РФ был сокращен до 3 лет.
Для судей вышестоящих судов устанавливались повышенные требования как в отношении возраста, так и стажа по юридической специальности: для областного уровня возраст — 30 лет и стаж по юридической специальности не менее 5 лет, а для судей Верховного Суда РФ возраст — 35 лет и стаж по юридической специальности не менее 10 лет. Несменяемость судей и указанные выше требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, подтверждены ст. 119 и 121 Конституции РФ. Правда, Конституция предъявила требование наличия стажа по юридической профессии не менее 5 лет ко всем кандидатам в судьи. Статья 119 Конституции РФ предоставляет возможность устанавливать федеральным законом и более высокие требования к судьям судов Российской Федерации. Совершенно очевидно, что с продвижением судебной реформы именно в этом направлении будет развиваться законодательное регулирование в части требований, предъявляемых к кандидатам в судьи.
Закон о статусе судей в ст. 4 установил порядок отбора кандидатов на должность судей и представления их для избрания: любой гражданин, достигший 25-летнего возраста, имел право быть допущенным к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи. Квалификационная коллегия, состоящая из судей, рассматривала заявление лица, претендующего на соответствующую должность судьи, с учетом результатов квалификационного экзамена давала заключение о рекомендации данного лица либо об отказе в ней. В случае положительного заключения оно представлялось председателю соответствующего суда, который при согласии с заключением представлял кандидата для избрания в соответствующий Совет народных депутатов. Судьи Верховного Суда РФ, краевых, областных и приравненных к ним судам избирались Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ.
При решении данного вопроса возникли проблемы, связанные с участием органов исполнительной власти в лице Министерства юстиции РФ и его местных органов в подборе и представлении кандидатов в судьи. Дело в том, что Министерство юстиции традиционно занималось проблемой кадрового обеспечения судебной системы. Но в период господства административно-командной системы, управления в полном соответствии с ее традициями и принципами Минюст систематически превышал свои полномочия по организационному руководству судами и, практически, властно вмешивался в сферу отправления правосудия. На коллегиях Минюста постоянно обсуждались вопросы практики назначения наказания или применения тех или иных законов, особенно в связи с каким-нибудь очередным Постановлением ЦК КПСС. «На ковер» вызывались председатели судов, в том числе и Верховных судов союзных республик, от них требовали отчетов по проблемам отправления правосудия (вопросам, не связанным с организационными аспектами судебной деятельности и далеко выходящими за их пределы). Под влиянием перестроечных процессов нетерпимость такого положения дел стала очевидной, и функции Минюста были изменены. Вместо организационного руководства было предусмотрено организационное обеспечение деятельности судов (ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судопроизводстве от 13 ноября 1989 г.). В организационное обеспечение входили и кадровые проблемы. Если бы не допущенные Минюстом в прошлом грубые нарушения принципа независимости судей, то, очевидно, стремление судейского корпуса — резко дистанцироваться от Министерства, в том числе, и в вопросах подбора и назначения судей было бы не столь явным. Решающая роль в этом процессе, как уже отмечалось, перешла к состоящим из судей квалификационным коллегиям и председателям соответствующих судов. Закон от 26 июня оставил за органами Минюста лишь функцию формирования экзаменационной комиссии, персональный состав которой утверждался квалификационной коллегией судей. Органы юстиции должны были также организационно обеспечивать работу комиссий. Никаких других функций органов юстиции в отношении кадров судей закон в редакции 26 июня 1992 г. не предусматривал.
Естественно, что такое резкое сокращение полномочий Минюста в период, когда к нему еще не перешел комплекс совершенно новых и важных функций, не мог остаться без соответствующей реакции. 22 сентября 1992 г. Президент России представил в Верховный Совет проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон о статусе судей, поручив поддерживать его Министру юстиции. Основная идея проекта — усилить влияние исполнительной власти в лице Минюста на формирование судейского корпуса. Для этого предлагалось, во-первых, обязать квалификационную коллегию судей свои заключения о кандидатах на должности судей представлять не председателю соответствующего суда, как это предписано Законом о статусе судей (п. 7 ст. 5), а соответствующему органу юстиции; во-вторых, избирать судей депутаты должны были по представлениям не председателей соответствующих судов (п. 2-4 ст. 6), а министра юстиции или руководителя соответствующего органа юстиции.
В пояснительной записке к проекту эти идеи обосновывались необходимостью «соблюдать своеобразный баланс», чтобы в комплектовании судов участвовали все три ветви власти, в том числе и исполнительная, основной задачей которой является не допустить возникновения «корпоративности» судей. Обращалось внимание и на опыт зарубежных стран, который действительно свидетельствует о том, что органы юстиции играют значительную роль в процессе подготовки, формирования судейского корпуса и даже назначения судей. Но в этих странах судьи настолько давно и прочно стали независимыми, что порядок их избрания (назначения) не имеет для них столь принципиального значения. Но для России, где независимость судей так долго подавлялась и судебная власть к 1992 г. только начинала осознавать себя в качестве самостоятельной и независимой власти, необходимо было создать такие условия, которые бы в максимальной степени способствовали прогрессу в этом направлении. Поэтому после многократного обсуждения в комитетах и комиссиях содержащихся в проекте указанного закона дополнений и изменений был найден компромиссный вариант решения. Депутаты отклонили предложение представлять заключение квалификационной коллегии судей не председателю суда, а руководителю органа юстиции. Они не согласились с Президентом и в том, что представлять кандидатов в судьи на сессии соответствующего Совета должен руководитель органа юстиции. Но роль исполнительной власти в формировании судов была реально усилена дополнением к ст. 6 Закона о статусе судей следующего положения: «При решении вопроса об избрании судьи в соответствующий Совет народных депутатов представляется заключение органа юстиции о кандидате в судьи». Указанное дополнение было принято 14 апреля 1993 г. В результате, при определении судьбы кандидата представительный орган должен был располагать мнением о нем двух ветвей власти — судебной и исполнительной.
Однако такая ситуация существовала недолго. После принятия новой Конституции 1993 г. Указом Президента РФ «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией»[*] перестали действовать ч. 2, 3 и 5 ст. 6 Закона о статусе судей. Согласно ст. 128 Конституции судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном законом. Квалификационные коллегии судей продолжали выполнять ту же роль в формировании судейского корпуса, а Министерство юстиции соответственно утратило свои полномочия в этом вопросе. Заключения квалификационных коллегий стали представляться Председателю Верховного Суда РФ, который вносил свое представление Президенту.
В связи с тем, что ст. 72 Конституции РФ в п. «л» отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходимо было внести соответствующие изменения в ст. 6 Закона о статусе судей, регулирующую порядок их назначения. В результате дополнений и изменений, внесенных в ст. 6 Закона от 21 июня 1995 г., при назначении судей и председателей судов, кроме судей и Председателя Верховного Суда РФ, необходимо было учитывать мнение законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.
Однако этими изменениями и дополнениями проблема процедуры формирования судейского корпуса, которая имеет прямое отношение к проблеме независимости судей, о чем свидетельствуют и международные подходы к этому вопросу, не исчерпала себя. К моменту принятия Федерального конституционного Закона «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.) представители субъектов Федерации посчитали, что судьи федеральных судов, действующих на территории субъекта Федерации, должны назначаться на должность не только с учетом мнения законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, но их кандидатуры должны согласовываться с указанными органами.
Учет мнений и согласование — это, конечно, не одно и то же. Мнение можно учитывать, а можно и не учитывать. Согласование более жестко связывает заключение квалификационных коллегий с позицией законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.
Необходимо отметить, что судьи достаточно болезненно реагируют на любые попытки покушения на их независимость. На то существуют серьезные, объективные причины, т.к. в обязанность судов входит защита прав граждан и от неправомерных действий и решений органов власти, и их должностных лиц (правонарушений такого рода достаточно много). И, безусловно, органы власти хотели бы иметь в своем распоряжении более действенные рычаги влияния на судей, особенно если иметь в виду, что первоначальное назначение судей действует только 3 года. Принимая во внимание притязании на формирование судейского корпуса (о чем пойдет речь ниже), указанная выше позиция, была признана обоснованной, и нашла свое отражение в ст. 13 Закона о судебной системе. В результате, согласно ч. 6 ст. 13 указанного Закона: «Судьи Верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, а также судьи (в том числе председатели, заместители председателей) районных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов и согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации».
Несменяемость судей актуализирует проблему отношения судей к исполнению своих профессиональных обязанностей, судейскому долгу, моральному и нравственному аспекту поведения, в том числе и во вне служебной обстановке, не говоря уже о совершении судьей административных правонарушений или преступлений, что, в свою очередь, связано с принципами неприкосновенности судьи.
Статья 3 Закона о статусе судей предъявляет следующие требования к судье:
1. Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы.
2. Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызывать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.
3. Судья не вправе быть народным депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.
Существует и Кодекс чести судей, который кроме указанных выше обязанностей, предусматривает целый ряд правил поведения судьи, относящихся как к его профессиональной, так и внеслужебной деятельности. Анализ Кодекса чести судьи свидетельствует о том, что к судье предъявляются достаточно высокие требования, хотя большинство из них носит недостаточно конкретный, оценочный характер, за исключением положений, идентичных ч. 3 ст. 3 Закона о статусе судей[*].
В статье 4 Кодекса чести говорится об ответственности судьи за нарушение требований настоящего Кодекса. Часть 1 указанной статьи предусматривает: «За совершение должностного или иного проступка судья несет ответственность в соответствии с действующим законодательством при соблюдении установленных гарантий его неприкосновенности».
Рассмотрим гарантии неприкосновенности судей. Статья 122 Конституции РФ гласит: «Судьи неприкосновенны. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом». Ст. 16 Закона о судебной системе воспроизводит принцип неприкосновенности судей и добавляет, что гарантии неприкосновенности судьи устанавливаются федеральным законом. В настоящее время таким федеральным законом является Закон о статусе судей, который в ст. 16 установил следующие гарантии неприкосновенности судьи:
«1. Личность судьи неприкосновенна. Неприкосновенность судьи распространяется также на его жилище и служебное помещение, используемые им транспорт и средства связи, его корреспонденцию, принадлежащие ему имущество и документы.
2. Судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности. Судья не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое решение, если вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена его виновность в преступном злоупотреблении.
3. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.
4. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности, заключен под стражу, подвергнут приводу без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Заключение судьи под стражу допускается не иначе как с санкции Генерального прокурора РФ или лица, исполняющего его обязанности, либо решением суда.
5. Судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления, задержанный или доставленный в орган внутренних дел, другой государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях, по установлению его личности должен быть немедленно освобожден.
6. Проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или использованный им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а равно досмотр, изъятие и выемка корреспонденции, принадлежащих ему имущества и документов производится не иначе как с санкции прокурора соответствующего уровня либо по решению суда и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи.
7. Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть рассмотрено только Верховным Судом Российской Федерации».
Многие оценивают такую систему гарантий, как беспрецедентную. Однако такая оценка не имеет под собой достаточных оснований и требует более тщательного анализа. Особенно настойчиво звучат призывы предусмотреть в Законе о статусе судей дисциплинарную ответственность, которая ранее имела место в законодательстве. Действительно, Международное и Европейское сообщество, стараясь всемерно поднять авторитет судебной власти и укрепить независимость судейского корпуса, тем не менее, именно в интересах охранения авторитета судебной власти, предусматривает возможность дисциплинарного воздействия на судей. Возможность привлечения судьи к дисциплинарной ответственности содержится и в Основных принципах независимости судей, принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г., и в рекомендациях Кабинета Министров Совета Европы (1994 г.), и в Европейской Хартии о статусе судей (1998 г.).
Принцип VI рекомендаций Кабинета Министров Совета Европы гласит: «В случаях, когда судьи выполняют свои обязанности неэффективно и ненадлежащим образом или когда имеют место дисциплинарные нарушения, должны приниматься все необходимые меры, не наносящие ущерба независимости судебных органов. В зависимости от конституционных принципов, юридических полномочий и традиций каждого государства такие меры могут, например, включать следующее:
а) отзыв дел у судьи;
б) перевод судьи на другую работу в суде;
в) материальные санкции, например, временное снижение оклада;
г) временное отстранение от должности».
Видимо, не стоит слепо следовать существующим рекомендациям, но, следует их учитывать, тем более что указанные меры рассматриваются как «не наносящие ущерба независимости».
Российские квалификационные коллегии, рассматривающие вопросы ненадлежащего поведения судей, располагают сегодня, по существу, единственной, но зато наиболее суровой мерой воздействия — прекращение судейских полномочий. Разумно ли это? Складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, отсутствие дисциплинарной ответственности сделало расхожим утверждение о безответственности судей. С другой стороны, из года в год растет число судей, которые решением квалификационной коллегии лишаются судейских полномочий, т.е. изгоняются из судейского корпуса. В 1998 г. число судей, лишенных полномочий, составило 107 человек. Это беспрецедентно большая цифра, которая свидетельствует как о принципиальности квалификационных коллегий и несостоятельности мифа о корпоративности судейского корпуса, так и заставляет задуматься о соразмерности реакции на допущенные судьями нарушения. Кроме того, надо иметь в виду, что в этих случаях используется компрометирующая формулировка — «совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи». Поэтому, если и следует говорить о более тщательной проработки проблемы ответственности судей, то она должна звучать не только в контексте ее усиления, но и дифференциации.
В Европейской Хартии о статусе судей содержится крайне важное положение, которое также необходимо иметь в виду, когда ставится вопрос о внесении изменений и дополнений в Закон о статусе судей с учетом международных актов. Излагая мотивы и общие принципы, Хартия подчеркивает, что «положения Хартии нацелены на то, чтобы повысить уровень гарантий независимости в различных европейских государствах. Но положения Хартии никоим образом не могут служить основой для изменения национальных уставов, если это напротив, заставит регрессировать, падать уровень гарантий, уже достигнутый в той или иной стране».
Вот почему при обсуждении данной проблемы на заседании Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия 7 апреля 1999 г. было поддержано мнение о том, что установленный Конституцией и федеральным законом статус судей не должен подвергаться ревизии, что не исключает необходимости уточнения регламентации порядка привлечения судей к ответственности, в том числе и такой суровой, как прекращение их полномочий. Такие изменения и уточнения можно, например, внести в Положение о квалификационных коллегиях судей. Если возможна такая мера, как предупреждение о необходимости прекращения деятельности, несовместимой с должностью судьи на основании ч. 3 ст. 3 Закона о статусе судей, то почему нельзя сделать аналогичное предупреждение на основании ч. 1 и 2 ст. 3 указанного Закона? А после предупреждения вступал бы в действие п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона о статусе судей. Кроме того, допущенное нарушение в профессиональной и внесудебной деятельности судьи должны согласно ст. 6 и 14 Положения о квалификационных коллегиях судей приниматься во внимание при квалификационной аттестации и присвоении очередного квалификационного класса. Может быть, здесь нужно проявлять большую принципиальность?
В центре внимания общественности оказался и вопрос о порядке привлечения судей к уголовной ответственности. Весьма распространенным стало мнение, что судьи зачастую оказываются вне досягаемости уголовного закона. Такая мысль, в частности, содержится в пояснительной записке к одному из проектов федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон о статусе судей», направленных на лишение судей их правового иммунитета. Характерно, что в этой же пояснительной записке приводятся статистические данные о количестве обращений Генеральной прокуратуры РФ на получение согласия возбудить против судьи уголовное дело и привлечь его к уголовной ответственности и соответственно количество полученных отказов со стороны квалификационных коллегий.
В указанной записке, в частности, говорится, что в период 1996-1998 гг., по данным Генеральной прокуратуры РФ, внесены следующие представления в соответствующие квалификационные коллегии судей: для получения согласия на возбуждение уголовных дел в отношении судей — 31; для получения согласия на привлечение судей к уголовной ответственности — 27; для получения согласия на заключение судей под стражу — 5. По указанным представлениям квалификационными коллегиями судей даны согласия: на возбуждение уголовных дел в отношении судей — 21; на привлечение судей к уголовной ответственности — 19; на применение в отношении судей меры пресечения в виду заключения под стражу — 2. По возбужденным уголовным делам с вынесением обвинительного приговора рассмотрено 5 дел.
Итак, из 19 полученных согласий на привлечение судей к уголовной ответственности реально вина была доказана только в 5 случаях. Можно ли при такой статистике говорить о беспринципности квалификационных коллегий, в результате чего судьи оказываются вне досягаемости уголовного закона, и на этом основании требовать внесения изменений и дополнений в Закон о статусе судей?
В упомянутом уже решении Совета при Президенте РФ от 7 апреля 1999 г., обсуждавшем и вопрос о порядке привлечения судей к уголовной ответственности, отмечается: «В последнее время предпринимаются попытки ревизии действующего статуса судей. Отдельными депутатами Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации предлагается лишить судью неприкосновенности, гарантированной ему ст. 122 Конституции Российской Федерации: отказаться от необходимости согласия соответствующей квалификационной коллегии судей на возбуждение уголовного дела в отношении судьи, привлечение его к уголовной ответственности, заключение под стражу, предусмотреть возможность проведения оперативных и следственных действий в отношении судьи (досмотры, обыски, изъятие корреспонденции, прослушивание телефонных переговоров) без возбуждения в отношении судьи уголовного дела. Такие предложения могут инициировать процесс дискредитации неугодных судей. Судьи лишаться эффективной защиты от произвола тех, кто раздражен их независимостью и принимаемыми в соответствии с законом судебными решениями».
Вопрос о конституционности ряда положений Закона о статусе судей, связанных с их независимостью и неприкосновенностью, неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Принципиальная позиция Конституционного Суда по этому вопросу выражена в решении от 7 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона о статусе судей в связи с жалобами граждан Р.И. Мухаметшина и А.В. Борбоша.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ п. 3 ст. 16 названного Закона, предусматривающий, что уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. В своем решении Конституционный Суд в п. 2 установил: «Конституция Российской Федерации (ст. 122, ч. 1) провозглашает неприкосновенность судьи в качестве принципа, исходя из которого, решаются конкретные вопросы неприкосновенности и ответственности судей; судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом (ст. 122, ч. 2). Установленное в п. 3 ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» правило о недопустимости возбуждения уголовного дела в отношении судьи без согласия на то квалификационной коллегии судей выступает одной из гарантий неприкосновенности судей. Судейская неприкосновенность является определенным исключением из принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции РФ) и по своему содержанию выходит за пределы личной неприкосновенности (ст. 22 Конституции РФ). Это обусловлено тем, что общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия.
Конституционное положение о неприкосновенности судьи, закрепляющее один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (ст. 10 и 120 Конституции РФ). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и, прежде всего, интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи.
Судья призван осуществлять свои полномочия независимо от чьих-либо пристрастий и посторонних влияний. В этих целях Конституция РФ закрепляет специальные требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей и порядку их назначения, гарантирует несменяемость, независимость и неприкосновенность судей. Наличие такой регламентации на конституционном уровне отличает правовой статус судей от статуса граждан и тех должностных лиц, которые согласно Конституции РФ (ст. 91, 98) обладают неприкосновенностью.
Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества, обеспечивающим реализацию законодательства о статусе судей. Придание решению соответствующей квалификационной коллегии значения обязательного условия, без которого невозможна сама постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи, не выходит за рамки необходимых и достаточных гарантий судейской неприкосновенности.
Отказ квалификационной коллегией судей дать согласие на возбуждение уголовного дела в отношении судьи не является непреодолимым препятствием. Как следует из п. 26 Положения о квалификационных коллегиях судей, решение квалификационной коллегии об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию Российской Федерации.
В соответствии со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иными законодательными актами Российской Федерации действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого конституционного принципа законодательство Российской Федерации не допускает.
Таким образом, в суд может быть обжаловано и решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи постольку, поскольку этим решением затрагиваются права, как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий. Наличие такой возможности служит реальной гарантией осуществления конституционного права каждого на судебную защиту (ст. 46, ч. 1 и 2), а также прав, предусмотренных ст. 52 и 53 Конституции РФ. Вместе с тем федеральным законодательным и судебным органам надлежит конкретизировать порядок судебного обжалования решений квалификационных коллегий о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи».
В резолютивной части решения Конституционный Суд признал п. 3 ст. 16 Закона о статусе судей соответствующим Конституции РФ.
В определении от 14 января 1996 г. по жалобе В.Н. Булычевой и В.В. Булычева на нарушение их конституционных прав п. 2 ст. 16 Закона о статусе судей, выразившееся в том, что указанная статья закона не позволяет им требовать возмещения морального вреда и причиненного судебной волокитой ущерба, Конституционный Суд со ссылкой на решение от 7 марта 1996 г. указал, что особый статус судей не означает освобождения их от ответственности. При наличии достаточных оснований и с соблюдением установленных процедур судья за допущенные нарушения законов может быть привлечен, в том числе, и к гражданско-правовой ответственности. «Таким образом, — констатирует Конституционный Суд, — положения ст. 16 Закона о статусе судей не могут быть истолкованы как препятствующие осуществлению гражданами их права на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба».
Согласно ст. 53 Конституции РФ вред, причиненный гражданам незаконными действиями органов власти или их должностными лицами, возмещается государством.
Самостоятельность судебной власти тесно связана с ее профессионализмом и компетентностью, возможностью независимо от других властей толковать и применять право, защищать его от нарушений со стороны кого бы то ни было. Поэтому для судей, в отличие от других должностных лиц, также связанных с правоприменением, в качестве обязательного требования выступает наличие высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности. Для кандидатов в судьи предусмотрена сдача квалификационного экзамена.
В процессе судебной реформы было высказано немало замечаний в адрес системы подготовки юридических кадров в вузах, чем объясняется и низкая юридическая и общая культура многих должностных лиц и самих судей[*]. К сожалению, состояние, в котором находится правосудие на настоящем этапе, не дает возможности предъявлять более высокие требования к кандидатам на судейские должности. Превышающая всякие допустимые нормы нагрузка, большая ответственность и крайне неудовлетворительное материально-техническое обеспечение (несмотря на официальную престижность) превращают судейскую деятельность в малопривлекательную профессию. В последнее время к этим неблагоприятным обстоятельствам добавилась и опасность судебной работы. Судьям и их семьям откровенно угрожают, имеют место покушения на их жизнь. Перечисленние и иные обстоятельства становятся причиной того, что наиболее подготовленные кадры предпочитают работать не в судах, а на более высокооплачиваемых и менее ответственных и опасных должностях в других, в том числе коммерческих структурах. В результате, из года в год остаются вакантными более 1000 должностей судей, в том числе областного звена. Отсюда и снисходительность экзаменационных комиссий и квалификационных коллегий к кандидатам в судьи.
Состояние подготовки судебных кадров не раз обсуждалась на съездах судей. Отношение государства к судебной власти иллюстрируется, в том числе, и тем фактом, что в отличие от системы МВД и прокуратуры, которые имеют в своем распоряжении многочисленные НИИ и ВУЗы, в судебной системе нет ни одного научно-исследовательского центра и учебного заведения, специально предназначенного для подготовки судей. В последнее время ситуация несколько изменилась. Президентом РФ подписан Указ от 11 мая 1998 г. «Об образовании Российской академии правосудия», которая должна будет заниматься как подготовкой кандидатов в судьи, так и повышением их квалификации. Должен быть создан и научно-исследовательский центр по проблемам правосудия. На основе Указа Президента РФ принято Постановление Правительства РФ от 28 октября 1999 г. № 1199 «О Российской академии правосудия», в котором ряду министерств и ведомств предписывается создать все необходимые условия (помещения, финансирование, средства связи и т.д.) для нормального функционирования Академии. В настоящее время идет активная работа по реализации Постановления Правительства, и есть все основания рассчитывать, что в самое ближайшее время судейский корпус обретет свое научное и учебное заведение.
Хроническое недофинансирование судебной системы, которое наблюдается в течение ряда последних лет, существенно подтачивает силы судебной власти, что неизбежно сказывается на эффективности ее функционирования. Из-за этого страдают, прежде всего, граждане, которым Конституция гарантировала судебную защиту их прав и свобод. Из года в год в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию подчеркивается, что на судебную власть подчас смотрят как на периферийный государственный институт, забывая, что без полноценной судебной власти остальные ветви государственной власти не эффективны[*] , что из-за ее слабости не срабатывают новые принципы управления, не повышается общая эффективность государственной власти[*] и что действенность Конституции невозможна без укрепления судебной власти[*].
Однако ошибки и просчеты экономической реформы, а подчас и злоупотребление служебным положением лицами, ответственными за финансирование судебной системы, не позволяют на практике решить надлежащее материально-техническое обеспечение судебной власти. Критическое состояние с финансированием привело к тому, что Совет Судей РФ вынужден был потребовать, возбудить уголовное дело в отношении Министра финансов Задорнова М.М. и других должностных лиц, виновных в незаконном сокращении бюджета судебной системы на 1998 год и неисполнении Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. Одно из печальных последствий такого отношения к судебной власти состоит в том, что ей угрожает опасность потерять свою независимость от местной власти, к которой она вынуждена обращаться за финансовой поддержкой. Эта проблема неоднократно поднималась на всех уровнях, в том числе на парламентских слушаниях как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации. Обсуждался этот вопрос и на Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. На всех уровнях признавалось и в решениях фиксировалось, что невыполнение государством требований ст. 124 Конституции РФ о том, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия, может привести к параличу судебной системы. Отмечалось, что значительная часть судов общей юрисдикции продолжает свою деятельность благодаря финансовой поддержке местных властей, а иногда и негосударственных организаций. Такого рода взаимоотношения могут привести к превращению судов в послушных исполнителей чужой воли, свести на нет конституционные гарантии самостоятельности судебной власти и независимости судей, что неизбежно повлечет за собой ущемление прав и свобод граждан.
Однако при всей очевидной важности проблема финансирования из-за вялотекущей экономической реформы и периодических кризисов оказывается наиболее трудно решаемой.