Особенности законодательного процесса.

Правотворчество является одним из средств правового регулирования общественных отношений. Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени, который можно разбить на определенные относительно самостоятельные действия, так называемые стадии. Следует отметить, что в Республике Беларусь ни в законодательстве, ни в научной, ни в учебной литературе не используется понятие «правотворческий процесс». Такая ситуация связана с тем, что понятия «правотворчество» и «правотворческий процесс» не разграничиваются. Правотворческий процесс -это непосредственно процесс создания правовых норм, совокупность процедур (правил, требований), связанных с разработкой, обсуждением, принятием и введением в действие нормативных правовых актов. Он начинается с момента утверждения компетентным органом (должностным лицом), решения о принятии (издании) нормативной нормы. Правотворческая деятельность всегда представляет собой ту или иную юридическую процедуру, то есть урегулированную правом последовательность в совершении правотворческих действий, операций, направленных на определенный правотворческий результат. Правотворческая процедура, как достаточно сложная и длящаяся во времени деятельность, имеет свои стадии, то есть промежуточные этапы этого процесса, решающие конкретные задачи. [11с. 47]

В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества:

- Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта (правотворческая инициатива);

- Подготовка (разработка) проекта нормативного акта;

- Обсуждение нормативного акта;

- Рассмотрение и принятие нормативного акта;

- Опубликование нормативного акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется) и введение его в действие.

Принятие решения о подготовке проекта акта - (правотворческая инициатива). Данный этап предполагает осознание назревшей потребности урегулирования каких-либо общественных отношений при помощи правовых норм, в котором субъекты правотворческой инициативы направляют в нормотворческий орган (должностному лицу) проект нормативного правового акта или мотивированное предложение о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части.

Конкретные субъекты правотворческой инициативы определяются в конституции государства. Право правотворческой инициативы принадлежит:

- Президенту Республики Беларусь;

- Совету Республики;

- Депутатам Палаты представителей,

- Правительству;

- Гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. [9 ст. 99]

Подготовка (разработка) проекта нормативного акта — творческая и наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса, требующая привлечения значительных интеллектуальных сил, владеющих навыками искусства формулирования нормативных предписаний проектов. Данная стадия включает проведение большого количества организационных мероприятий, значительный объем аналитической работы, сбор необходимых материалов и информации, составление текста проекта и его всестороннего обоснования, согласование проекта, проведение юридической и иных необходимых экспертиз. Нормотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового акта как самостоятельно, так и с привлечением специалистов иных организаций, созданием временных комиссий (рабочих групп), так и поручить его подготовку нижестоящему субъекту нормотворческой инициативы.

В начале работы над проектом, нормотворческий орган изучают и учитывают практику применения и эффективность законодательства и ведомственных актов по теме проекта, выявляют общественную потребность в правовом регулировании. Обобщает и использует предложения государственных органов и общественных организаций, трудовых коллективов и граждан, рекомендации научных учреждений, ученых и специалистов, материалы периодической печати о совершенствовании законодательства, данные других средств, выявления общественного мнения, а также учитывает опыт правового регулирования аналогичных отношений в других государствах. Для обеспечения полноты правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений составители проекта должны выявить все нормативные акты и отдельные нормативные предписания, касающиеся данного вопроса, уточнить, какие из них сохраняют свою силу, установить пробелы и другие недостатки действующих ведомственных нормативных актов, определить, какие проблемы могут возникнуть на практике в связи с принятием нового ведомственного акта и учесть эти обстоятельства при подготовке проекта.

После подготовки нового проекта нормативного акта, он подлежит согласованию до внесения его в нормотворческий орган (должностному лицу) с заинтересованными государственными органами (организациями), если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также если в нормативном правовом акте содержатся нормативные правовые предписания и (или) поручения, касающиеся других государственных органов (организаций), то также согласовываются в установленном законодательством порядке. В случаи несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом, он с обоснованием имеющихся замечаний, предложений возвращается на доработку. Согласование проекта осуществляется в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь.

После согласования проекта нового нормативного акта, в десятидневный срок проводится его экспертиза, направленная на исследование и оценку обоснованности выбора формы акта, полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений; содержания нормативного правового акта на предмет соответствия Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту. В последующем проводится криминалистическая экспертиза с целью выявления правовых детерминант преступности, которые содержат криминальные или виктимные риски, то есть установления правовых норм криминального или виктимогенного характера, социально-практическое применение или исполнение которых непосредственно или опосредственно детерминирует совершение преступлений, либо препятствует реализации государственной антикриминальной политики. [20, с. 173]

Обсуждение нормативного акта - подготовленный проект акта выносится на обсуждение Национального Собрания Республики Беларусь. Рассмотрение нормативного правового акт в нижней палате происходит по усмотрению самих парламентариев либо постатейно, либо по разделам, либо целиком. При наличии возражений, о нормативном акте, он по решению депутатов возвращается в соответствующую постоянную комиссию на доработку. Это позволяет говорить о так называемом первом и втором чтении акта. Затем доработанный постоянной комиссией нормативный акт возвращается в Палату Представителей для второго чтения. Нормативный акт принимается Палатой представителей простым большинством голосов от ее полного состава. (56 голосов депутатов Палаты представителей). После принятия нормативного акта нижней палатой Парламента, он передается на рассмотрение в верхнюю палату Парламента, Совет Республики, в течение пяти дней, который должен рассмотреть проект нормативного акта в течение не более чем двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Если за акт проголосовало большинство от полного состава Совета Республики (33 члена Совета Республики), либо если в течение двадцати дней, а при объявлении нормативного акта срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики, акт считается одобренным. В случае если Совет Республики отклоняет законопроект, то создается согласительная комиссия на паритетной основе из состава обеих палат, которая должна выработать согласованный текст, преодолевающий разногласия между палатами. Текст этого нормативного акта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат. Если комиссия не смогла выполнить свою задачу, то Президент либо по его поручению Правительство направляют нормативный акт в Палату представителей, которая должна принять окончательное решение, но уже двумя третьими от полного состава нижней палаты (75 голосов депутатов). [9 ст. 100].

Принятие нормативно правового акта - нормативный правовой акт, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном конституции Республики Беларусь, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом акта, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо акт на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, то нормативный акт считается подписанным. При несогласии с текстом акта Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть нормативный акт с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если акт будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Нормативный акт считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Нормативный акт после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Акт вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок. В том случае если нормативный акт не мог быть возвращен в парламент в связи с окончанием сессии, то он считается не подписанным и не вступает в силу. [9 ст. 100].

Опубликование акта и введение его в действие - это заключительная стадия правотворческого процесса для того, чтобы обеспечить гражданам возможность знакомства с принятыми нормативными правовыми актами, последние подлежат обязательному немедленному официальному опубликованию после их подписания — помещению подлинного текста акта в определенных печатных изданиях, на которые можно официально ссылаться, и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. [9 ст. 104].

В юридической литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Понятие «правотворческий процесс» является более широким и распространяется на процедуру создания всех видов нормативных правовых актов, тогда как «законодательный процесс» регламентирует процедуру принятия только законов.

Первой особенностью законодательного процесса в двухпалатном парламенте является удваивание стадий обсуждения и принятия законопроекта. Стадия внесения законопроекта происходит единожды, а стадия санкционирования, промульгации и опубликования закона проходит не в парламенте. Также следует упомянуть, что процедура рассмотрения законопроекта в верхней палате бывает более упрощенной и по времени более непродолжительной. В отличие от нижних палат обсуждение законопроекта в верхних палатах по времени ограничено самим законодателем, если только законопроект не был изначально представлен в верхнюю палату.

Несмотря на вышеперечисленные особенности и связанные с ними трудности, при точном и последовательном закреплении и последующем исполнении законодательной процедуры - двухпалатность парламента в целом дает ряд преимуществ, наиболее важными из которых являются: многомерный учет интересов народа, а соответственно такие законы лучше потом исполняются; кроме того, при повторной проработке законопроектов повышается качество принимаемых законов, а значит, и эффективность законодательства. [16 с. 78]