Глава vii. основы конституционного права польши
Конституция Польши
Конституционное развитие
Говоря о конституционном развитии Польши, нельзя не вспомнить, что в этой стране 3 мая 1791 г. была принята первая в Европе конституция — Закон правления (Ustawa Rzadowa). Разделы Польши, осуществленные в последней трети XVIII в. Пруссией, Австрией и Россией и завершившиеся ликвидацией польского государства в 1795 г., прервали конституционную историю страны, на трех частях которой в течение почти 125 лет действовали три различные правовые системы. В восстановленном в 1918 г. польском государстве в период между двумя мировыми войнами были созданы демократическая Конституция 1921 г. и авторитарная Конституция 1935 г. Во время Второй мировой войны Польша была оккупирована гитлеровской Германией и лишена национальной государственности, а после войны в стране утвердился коммунистический режим, который, правда, был несколько либеральнее существовавших в большинстве так называемых социалистических стран. В конституционном плане его оформляли последовательно «Малая конституция» (точнее, Конституционный закон об организации и круге деятельности верховных органов Польской Республики, а также Декларация о реализации гражданских прав и свобод, принятые в феврале 1947 г.) и составленная во многом по образцу «сталинской» Конституции СССР 1936 г. Конституция Польской Народной Республики 1952 г., которая в 1976 г. получила новую, несколько более демократическую редакцию.
Польша, как и Венгрия, стала такой посткоммунистической страной в Восточной Европе, в которой принятие новой конституции задержалось. В то же время именно она одной из первых начала экономические и политические преобразования, которые позволили ей эволюционным путем перейти от «социализма» к становлению демократического, правового государства, рыночной экономики.
В Польше процесс экономических и политических реформ интенсивно развивается уже второе десятилетие. Демократическая интеллигенция и рабочий класс страны в течение всего периода коммунистического господства подтачивали это господство, препятствуя тоталитарному огосударствлению общества. Польским коммунистам не удалось целиком ликвидировать частный сектор в стране и полностью поставить под свой контроль чрезвычайно влиятельную в обществе католическую церковь.
Режим был вынужден время от времени идти на уступки и даже сменять непопулярных или утративших популярность лидеров. Пришлось восстановить некоторые традиционные демократические институты (формально независимый финансово-экономический контроль за правительством, конституционную и административную юстицию и др.), хотя демократичность этих институтов на практике всячески урезалась. Реформа политической системы, которая была начата в период вызванного выступлениями рабочих военного положения (декабрь 1981 г. — июль 1983 г.) и имела целью некоторую демократизацию политической структуры общества — «социалистическое обновление», к середине 80-х гг. практически исчерпала себя и не смогла спасти прогнившую систему власти. Эта система рухнула в 1989 г., поскольку Советский Союз, насадивший ее, перестал из-за переживаемого кризиса быть для нее опорой и гарантией.
Коренные преобразования политической и социально-экономической жизни Польши, проведенные в 1989 — 1992 гг., нашли отражение в бурном конституционном развитии этого периода, в течение которого в стране были осуществлены пять крупных конституционных реформ. Основными направлениями этих реформ являются создание условий для превращения государства в демократическое и правовое, поиск оптимальных форм организации государственной власти, возрождение гражданского общества. На содержание конституционных преобразований оказали влияние и теоретическая мысль, и социально-политическая обстановка в стране. Теоретические разработки польских конституционалистов опирались на идеи, концепции, традиции гуманистической мысли (идеи разделения властей, правового государства, политического плюрализма, плюрализма форм собственности, коалиционных форм правления и т. д.), исторический опыт государственного развития Польши.
Первая реформа, проведенная в апреле 1989 г., внесла принципиальные изменения в структуру и функционирование высших органов государственной власти. В основу новой модели государственной власти легли соглашения, достигнутые «за круглым столом» в начале 1989 г. между правившей в то время Польской объединенной рабочей партией (ПОРП), как называлась партия польских коммунистов, и другими политическими силами страны.
Раздел 3 Конституции получил название: «Сейм и Сенат Польской Народной Республики», т. е. произошло возрождение полностью выборного Сената — фактической верхней палаты польского парламента, который существовал в период действия Конституции 1921 г. Государственный совет, высший коллегиальный орган государственной власти, выполнявший функции главы государства и во многом подменявший Сейм, был ликвидирован, а вместо него восстановлен институт единоличного главы, государства — Президента, избираемого Национальным собранием Польши — совместным заседанием обеих законодательных палат.
Государство не может быть демократическим и правовым при отсутствии развитого гражданского общества, ограничивающего его и взаимодействующего с ним. Именно в рамках гражданского общества воплощается большая часть прав и свобод человека и гражданина. Формирование гражданского общества содействует становлению и развитию демократических институтов. Поэтому вторая конституционная реформа 1989 г. гарантировала экономический и политический плюрализм общества, устранив экономическую монополию государства и политическую монополию ПОРП. Эти положения Конституции стали условием возникновения саморегулирующегося гражданского общества.
Поправки к Конституции Польши, принятые в декабре 1989 г., фактически изменили характер основ общественного строя страны, что отразилось и в новом, а точнее — в восстановленном старом, названии государства: вместо Польской Народной Республики — Республика Польша*.
* Строго говоря, перевод названия польского государства «Республика Польша» неправилен. Название Rzeczpospolita Polska в именительном падеже может быть переведено и так, однако в родительном падеже это название пишется Rzeczypospolitej Polskiej, из чего следует, что его следует переводить «Польская Республика». Но перевод «Республика Польша» стал у нас официальным (по некоторым данным, это произошло по просьбе польской стороны). Для интересующихся отметим также, что в польском языке существуют Два эквивалента термина «республика» — rzeczpospolita (у нас в исторической литературе есть перевод «Речь посполита») и republika. Названия иностранных государств в Польше обычно переводят, употребляя второй термин, а в названии собственной страны употребляют первый, который более экспрессивен.
Конституция была деидеологизирована, из нее исключены преамбула и разделы о политическом и социально-экономическом строе (первые два раздела). Вместо этих разделов, включавших 19 статей, введен один: «Основы политического и экономического строя», состоящий из восьми новых статей.
Одновременно были внесены изменения в правовой статус прокуратуры, которую возглавил министр юстиции (ст. 64).
В целях последовательного осуществления принципа разделения властей в организации государства (не только по горизонтали на уровне высших государственных органов, но и по вертикали) децентрализации и демократизации управления в марте 1990 г. была коренным образом пересмотрена концепция местных органов власти и администрации. Раздел 6 Конституции, которому было дано название «Территориальное самоуправление», упразднил систему национальных советов как местных органов власти и определил, что основными единицами территориального самоуправления являются общины (гмины). Территориальное самоуправление стало основной формой организации публичной жизни в общине.
Последующие изменения Конституции были направлены на совершенствование государственной организации и территориального самоуправления. Осенью 1990 г. в Конституцию были внесены изменения, касающиеся выборов Президента. Глава государства стал избираться непосредственно гражданами страны.
Значительным этапом в конституционном развитии Польши явилось принятие 17 октября 1992 г. Конституционного закона о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями Республики Польша, а также территориальном самоуправлении, названного «Малой конституцией». Принятие «малых конституций», временных конституционных актов, определяющих систему органов государственной власти, традиционно для Польши: Конституции 1921 г. предшествовало принятие «Малой конституции» 1919 г., Конституции 1952 г. — упомянутой «Малой конституции» 1947 г. Преамбула Конституционного закона 1992 г. провозглашает целью его принятия упорядочение деятельности высших органов государства.
Малая конституция 1992 г. не отменила полностью Конституции 1952 г., сохранив действие положений, содержащихся в разделах «Основы политического и экономического строя» (разд. 1); «Конституционный трибунал, Государственный трибунал, Верховная палата контроля, Уполномоченный по гражданским правам, Всепольский совет по радиовещанию и телевидению» (разд. 4); «Суд и прокуратура» (разд. 7); «Основные права и обязанности граждан» (разд. 8); «Принципы выборов в Сейм, Сенат, а также Президента» (разд. 9); «Герб, государственный флаг, гимн и столица Республики Польша» (разд. 10); «Изменение Конституции» (разд. 11).
Принятие Малой конституции имело большое значение для подготовки новой Конституции Польши, в частности, для определения наиболее эффективной модели организации государственной власти. Временные конституционные акты позволяют скорее достичь согласия между различными социально-политическими силами и группами в процессе их принятия. Последующая практика государственного функционирования может подтвердить или опровергнуть жизнеспособность, оптимальность заложенных в конституционном законе решений, их соответствие демократическим принципам устройства государственной власти. Это и случилось.
В марте и ноябре 1995 г. в Малую конституцию был внесен ряд изменений, и затем она была переопубликована в новой редакции. В июне 1996 г. последовали небольшие изменения в регулировании статуса Правительства.
Конституционные реформы в Польше на этом не завершились. Развернулась интенсивная работа над новой Конституцией Республики Польша.
23 апреля 1992 г. был принят Конституционный закон о порядке подготовки и принятия Конституции. Он предусмотрел, что новая Конституция республики Польша будет принята Сеймом и Сенатом, образующими Национальное собрание, после чего она подлежит окончательному одобрению народом на конституционном референдуме. Конституционным законом определялась процедура принятия Конституции Национальным собранием в трех чтениях.
Инициатива представления Национальному собранию проекта новой Конституции принадлежала:
Конституционной комиссии в составе 46 депутатов, избранных Сеймом, и 10 сенаторов, избранных Сенатом, т. е. по 1/10 законного состава каждой палаты;
группе членов Национального собрания (56 членов — 1/10 его состава);
Президенту республики Польша;
гражданам в порядке народной инициативы, при условии, что их проект подтвержден 500 тыс. подписей избирателей.
Принятие поправок и утверждение Конституции требовали более 2/3 голосов в присутствии не менее половины общего числа членов Национального собрания (ст.8).
Подготовка и принятие новой Конституции затянулись. Это было обусловлено прежде всего теми принципиальными разногласиями, которые имелись у основных политических партий, подготовивших конституционные проекты. Принятие же стабильной Конституции предполагает достижение определенного политического согласия в обществе.
22 сентября 1994 г. состоялось первое парламентское обсуждение семи проектов Конституции, которые впоследствии были направлены в Конституционную комиссию для выработки единого законопроекта, подлежавшего дальнейшему обсуждению. Вопросами, требовавшими первоочередного разрешения, являлись: какая модель организации верховной власти наиболее приемлема для Польши (парламентарная, президентская, смешанная); однопалатным или двухпалатным должен быть парламент; статус местных органов власти; отношения между церковью и государством и некоторые другие.
В январе 1997 г. Конституционная комиссия одобрила проект Конституции, а 2 апреля Национальное собрание приняло его необходимым большинством. Референдум по Конституции состоялся 25 мая 1997 г. Как отмечено в предисловии к настоящему тому, Конституция будет введена в действие, если результаты референдума не будут отменены в судебном порядке.