Выборы органов регионального и местного самоуправления

Региональные советы и Собрание Корсики избираются на шесть лет по департаментам по пропорциональной системе с правилом наибольшей средней и обновляются целиком. В распределении мест участвуют только списки, получившие не менее 5 % поданных голосов.

Генеральные советы департаментов избираются также на шесть лет, однако обновляются на 1/2 каждые три года. Одномандатными избирательными округами служат кантоны, — исторические территориальные единицы, не имеющие ныне ни самоуправления, ни администрации. Выборы эти поэтому иногда называют кантональными. Для избрания в первом туре требуется абсолютное большинство поданных голосов, которое не должно быть меньше 1/4 общего числа зарегистрированных избирателей. Во втором туре достаточно относительного большинства голосов при любом числе голосовавших.

Муниципальные советы, избираются на шесть лет и обновляются полностью. В коммунах с числом жителей менее 3,5 тыс. система выборов аналогична системе, применяемой при выборах Национального собрания и генеральных советов. При числе жителей 3,5 тыс. и более муниципальные советники избираются по спискам в два тура. Каждый список содержит столько кандидатов, сколько мест в соответствующем муниципальном совете. Список, собравший абсолютное большинство голосов в первом туре или наибольшее число голосов во втором туре, получает половину мест в совете, а остальные места распределяются между всеми списками по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. Списки, не собравшие 5 % голосов, к распределению не допускаются. Если у нескольких списков одна и та же средняя при распределении последнего места, оно отдается тому из них, который собрал наибольшее число голосов, а при равенстве голосов мандат передается старшему по возрасту кандидату.

Выборы в Европейский парламент

Франции принадлежит 81 мандат в этом органе. Выборы проводятся на основании Закона от 7 июля 1977 г. (с последующими изменениями) по единому избирательному округу по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. Допускается блокирование списков кандидатов.

Каждый баллотирующийся список должен включать столько кандидатов, сколько мандатов подлежат замещению. Списки кандидатов фактически представляются политическими партиями, хотя формального требования об этом нет. Списки — связанные. Каждый список с подписями кандидатов представляется в министерство внутренних дел уполномоченным представителем — мандатарием, который вносит в депозитную кассу избирательный залог в размере 100 тыс. фр. Залог подлежит возврату, если список получит не менее 5 % поданных голосов; кроме того, в случае непреодоления данного порога список не получает никакого возмещения расходов на избирательную пропаганду.

Пока не истек срок для представления списков (третья пятница до дня голосования), любой из них может быть отозван, если за это выскажется большинство содержащихся в нем кандидатов. Отдельные кандидаты не отзываются, и даже если кандидат умер, заместить его нельзя.

В период предвыборной кампании государственное радио и телевидение предоставляют два часа, которые поровну распределяются между партиями, представленными в палатах Парламента. Еще 30 минут распределяются поровну между остальными партиями с тем, что каждая из них имеет для изложения своей программы и пропаганды не менее пяти минут. Каждый список может истратить на пропаганду не более 80 млн. фр.

Как и при каждом использовании пропорциональной системы, при выбытии члена Европарламента его место получает кандидат, идущий вслед за последним избранным.

Избирательные споры разрешаются Государственным советом на пленарном заседании в течение 10 дней после дня голосования. Оспорить результаты голосования может любой избиратель.

Своей резолюцией от 12 марта 1982 г. Европейский парламент пригласил государства — члены Сообществ унифицировать избирательную систему по выборам членов этого органа, применив пропорциональную с методом д'Ондта, но страны проигнорировали это предложение.

Референдум

Французское конституционное право предусматривает как национальные, так и местные референдумы. В действующей Конституции этот институт отражен значительно шире, чем в предыдущих. Как отмечалось, в ст. 3 референдум определен как один из способов осуществления народом национального суверенитета. Национальный референдум урегулирован Конституцией трижды.

Прежде всего, в ст. 89 Конституции предусмотрен конституционный референдум, о котором выше уже говорилось.

В ст. 11, как тоже уже отмечалось, предусмотрено право Президента по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат передавать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, экономических или социальных реформ и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов. Мы уже говорили об антиконституционной практике использования этой статьи Президентом Ш. де Голлем. Поэтому данная статья, имеющая много сходного с соответствующими положениями Веймарской конституции Германии 1919 г., заслуживает специального анализа. Правда, мы анализируем действующий текст ст. 11, в которую, как отмечалось, в 1995 г. были внесены отдельные изменения.

Назначение референдума по ст. 11 ограничено тремя условиями:

голосование может проводиться по предложению Правительства или по совместному предложению палат Парламента, а не по собственному почину Президента республики;

если референдум назначается по предложению Правительства, то такое предложение должно быть внесено во время сессии Парламента, причем Правительство должно сделать перед каждой палатой соответствующее заявление, которое подлежит обсуждению;

если законопроект одобрен на референдуме, то должен быть промульгирован в течение 15 дней после объявления итогов референдума, т. е. в тот же срок, что и закон, принятый Парламентом. Однако такой закон не подлежит отлагательному вето Президента.

Впрочем, Конституция не предусматривает здесь какого-либо контроля за действиями Президента. Конституционный совет в решении о конституционности референдума 28 октября 1962 г. объявил о собственной некомпетентности в вопросе об определении конституционности актов, принимаемых на референдуме в соответствии со ст. 11 Конституции. Ш. де Голль, назначая референдумы по этой статье, грозил в случае неодобрения своих предложений отставкой (что и сделал в 1969 г.), превратив этот институт в плебисцит о доверии себе. Его преемник Ж. Помпиду исход назначаемых референдумов со своей личностью уже не увязывал.

За время действия Конституции 1958 г. процедура ст. 11 использовалась семь раз: 8 января 1961 г. и 8 апреля 1962 г. с целью решения алжирской проблемы, 28 октября 1962 г. и 27 апреля 1969 г. с целью реформировать Конституцию страны, 23 апреля 1972 г. по вопросу о расширении состава Европейских сообществ, 6 ноября 1988 г. по вопросу о статусе Новой Каледонии — одной из заморских территорий Франции и 20 сентября 1992 г. по вопросу о ратификации Маастрихтских соглашений.

Наконец, о референдуме без употребления этого термина идет речь в ч. 3 ст. 53 Конституции, где сказано, что любая уступка, обмен, присоединение территории недействительны без согласия заинтересованного населения. На этом основании возможно проведение как национальных, так и местных референдумов. На практике проводились референдумы в колониальных владениях Франции по поводу их дальнейшего статуса.

Закон о слиянии и перегруппировках коммун 1971 г. предусмотрел местный референдум по вопросу об объединении коммун. Несмотря на отсутствие традиций таких референдумов и отрицательное отношение к ним ряда политических партий до 1984 г. было проведено 91 такое голосование*.

* См.: Guillaume-Hoffnung M. Le referendum. P., 1987, р. 123.

Государственные органы

Президент республики

Этот институт по действующей французской Конституции — центральный в самом полном смысле этого слова, вершина в иерархии государственных органов. Вместе с Правительством (Советом министров) он образует центральную исполнительную власть,. Можно сказать, что это — основной двигатель государственного механизма, располагающий самой полной информацией о положении дел в стране и за рубежом. Однако соотношение сил и практика взаимодействия между этими двумя органами зависят от партийного состава нижней палаты Парламента. Когда большинство в этой палате составляют сторонники Президента, Правительство также состоит из его сторонников и проводит его политику. Когда же Президент вынужден формировать Правительство из своих противников, возможности влияния его на правительственную политику ограничены лишь его конституционными полномочиями.

Эволюция рассматриваемого института в Пятой республике в немалой степени обусловлена личными качествами деятелей, занимавших должность Президента. Первый из них генерал Ш. де Голль после конституционной реформы 1962 г., еще более усилившей власть главы государства, характеризовал этот институт как «гарант судьбы Франции и судьбы Республики»*, который является «лидером Нации, поставленным ею, чтобы отвечать за ее судьбу»**. Президенту предоставлена «безраздельная государственная власть, которая не может осуществляться никакой другой властью — ни министерской, ни гражданской, ни военной, ни судебной, не будучи им дарованной и поддержанной»***, потому что он является тем, кто может устанавливать и делегировать государственную власть****. Президент республики — «источник и обладатель»***** власти, пожалованной ему народным доверием; он может вновь обратиться к нации «посредством новых выборов или посредством референдума или посредством того и другого»******. Изменения в фактическом положении главы государства после получения им мандата из рук избирательного корпуса привели к ликвидации существовавшей и юридически существующей диархии государственной власти. Схема осуществления власти во времена Ш. де Голля имела и другие особенности, в частности, относившиеся к ответственности главы государства.

* Gaulle Ch. de. Discours et messages, t. 4. P., 1970, p. 164.

** Ibid., p. 167.

*** Ibid., p. 168.

**** См.: ibid., p. 167.

***** Ibid., p. 164.

****** Ibid., p. 168.

Ш. де Голль считал, что только он отвечает перед народом в целом, хотя эта ответственность не вытекает из Конституции и не может быть выведена ни из одной ее статьи. Обращения к народу, многочисленные выступления по радио и телевидению, пресс-конференции, поездки по стране, а также возведенная в систему практика референдумов, по сути являвшихся плебисцитами, — лишь проявления понимания им своей особой роли.

Сменивший Ш. де Голля его соратник Жорж Помпиду стремился по возможности считаться с мнением парламентского большинства. Еще дальше шел в этом направлении следующий Президент Валери Жискар д'Эстен, также избранный при поддержке правых партий. Впрочем, к соответствующему изменению Конституции оба Президента не стремились.

Что же касается Франсуа Миттерана, одного из лидеров Социалистической партии, то на президентских выборах 1965 г., борясь против де Голля, он выступал за сокращение президентских полномочий и усиление Парламента. Когда же в 1981 г. он стал Президентом, то практически отказался от кардинальных конституционных реформ и в течение 14 лет пребывания у власти сохранял институт Президента в том виде, в каком он был унаследован от де Голля.

Нынешний Президент страны Жак Ширак, придя к власти, сделал заметный реверанс в сторону Парламента; в то же время он не забыл о заветах основателя Пятой республики Ш. де Голля. В своем послании Парламенту 19 мая 1995 г. он указывал: «...Наши институты должны иметь оригинальную организацию и уравновешивание властей, завещанные генералом де Голлем. Президент Республики воплощает преемственность страны, Правительство проводит политику нации, Парламент, как политическое выражение всеобщего голосования, законодательствует, контролирует и обсуждает основные ориентации развития нации»*.

* La Documentation franyaise. Documents d'Etudes. Droit constitutionnel et institutions politiques. № 1.04. Edition 1996//Cdnstitutiori franyaise du 4 octobre 1958, p. 30.

Ж. Ширак предложил изменить методы работы Парламента. По его мнению, граждане должны знать свои права и обязанности. В настоящее время нормативная инфляция стала парализующей, и ей следует положить конец. Нужно ввести в действие новые акты, кодифицированные и простые, которые регламентировали бы самое главное. «Я приглашаю Парламент впрячься в эту работу... Я потребую от Правительства не передавать в Парламент ни одного законопроекта, который бы не сопровождался постоянными оценками возможных последствий как финансовых, так и практических в отношении, граждан»*.

* Ibid., p. 31.

По мнению Ж. Ширака, рабочий календарь Парламента слишком «скован», Парламент осуществляет недостаточный контроль за правительственной деятельностью, слишком поспешно обсуждает законопроекты в конце сессий; работа этого органа должна быть улучшена, в частности, изменены регламенты его палат*.

* Ibid., p. 31.

Действительно, по инициативе Ж. Ширака были осуществлены две конституционные реформы, которые упомянуты выше и развивают Конституцию в указанных направлениях.

Компетенция. Задачи и функции Президента определены ст. 5 Конституции. Президент следит за соблюдением Конституции и обеспечивает нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров.

В соответствии со ст. 19 Конституции полномочия Президента делятся на две группы: 1) осуществляемые в дискреционном порядке; 2) требующие для своего осуществления контрасигнатуры Премьер-министра, а в случае необходимости — ответственных министров.

Обратимся сначала к полномочиям Президента в сфере исполнительной власти.

В дискреционном порядке Президент назначает Премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению об отставке Правительства (ч. 1 ст. 8 Конституции). Назначение и прекращение полномочий других членов Правительства может иметь место лишь по представлению Премьер-министра (ч. 2 той же статьи). Полномочия членов Правительства автоматически прекращаются с изданием соответствующего декрета Президентом республики по представлению Премьер-министра. Отставка может иметь место по различным основаниям — вследствие политических событий либо признания должности министра несовместимой с другой должностью по решению Конституционного совета, когда лицо не выбирает для себя министерскую должность; отставка может быть автоматической вследствие осуждения министра Судом правосудия республики или судом общей юрисдикции (такой случай имел место в 1972 г.) либо по инициативе Премьер-министра или главы государства. Теоретически последний не может требовать отставки (ч. 2, ст. 8). На практике же к середине 80-х гг. имело место 12 таких отставок*.

* См.: Debbasch Ch., Bourdon J., Pontier J.-M, Ricci J.-C. Op. cit, p. 612.

При назначении Премьер-министра Президенту приходится считаться с позицией партийного большинства Национального собрания, ибо Правительство нуждается в доверии нижней палаты Парламента. Поэтому реально свобода усмотрения Президента здесь ограничена. Однако уволить Премьер-министра и тем самым все Правительство в отставку Президент может в любое время. Ему надо лишь подумать о возможном преемнике уволенного Премьер-министра.

Согласно ст. 9 Конституции, Президент председательствует в Совете министров, а на основании ч. 1 ст. 13 подписывает обсужденные Советом министров (и, стало быть, контрасигнованные) ордонансы и декреты. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Президент ведает назначением на гражданские и военные должности государства, а в соответствии с частью четвертой указанной статьи может это право делегировать. Такие решения также нуждаются в контрасигнатуре. Практически Президент назначает всех высших чиновников с согласия или по инициативе Правительства.

В Конституции определен ряд весьма важных полномочий Президента, относящихся к внешним сношениям, обороне и безопасности.

Он аккредитует чрезвычайных послов и посланников в иностранных государствах, а чрезвычайные послы и посланники этих государств аккредитуются при нем (ст. 14); ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их (ч. 1 ст. 52), однако для ратификации или одобрения мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международной организации, договоров, обременяющих финансы государства, изменяющих законодательные положения, относящихся к статусу лиц либо к уступке, обмену или присоединению территории, необходим закон, причем для территориальных вопросов — также согласие заинтересованного населения (ч. 1 и 3 ст. 53). Президента информируют обо всех переговорах о заключении соглашений, не подлежащих ратификации (ч. 2 ст. 52).

В соответствии со ст. 15 он является главнокомандующим Вооруженными силами и председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важное значение имеет не урегулированное Конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы; это право предоставлено Президенту в январе 1964 г. обычным декретом Правительства.

Акты, издаваемые Президентом в осуществление полномочий, вытекающих из ст. 14, 15, 52 Конституции, требуют контр-асигнатуры. А вот для введения чрезвычайного положения в соответствии со ст. 16 контрасигнатуры не нужно. Эта статья изначально представляет собой объект острой критики со стороны демократически ориентированных авторов.

Согласно этой статье, «когда институты Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой и нормальное функционирование конституционных публичных властей прервано, Президент Республики после официальной консультации с Премьер-министром, с председателями палат, а также с Конституционным советом принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами» (ч. 1). Он информирует об этом нацию посланием, после чего Парламент собирается по праву и Национальное собрание не подлежит роспуску (ч. 2, 4 и 5). Принимаемые Президентом меры должны быть продиктованы стремлением в кратчайшие сроки обеспечить конституционным публичным властям средства для выполнения их миссии, и об этих мерах надлежит консультироваться с Конституционным советом (ч. 3).

Считают, что ст. 16 Конституции, не имеющая аналогов во французской конституционной истории, позволяет Президенту ввести единоличную диктатуру, что эта статья стала «оружием политической борьбы»*. Правда, в статье оговорены условия, при которых только и возможно ее применение, однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, а также весьма призрачный механизм контроля за Президентом в это время делает данное полномочие наиболее грозным оружием в арсенале Президента.

* Voisset М. L'article 1& de la Constitution du 4 octobre 1958. P., 1969, p. 2.

Не контролируется сам момент введения чрезвычайного положения: официальная консультация председателей палат и Конституционного совета Президента никак не связывает. Парламент хотя и заседает во время чрезвычайного положения, однако сдерживающей силой стать не может, ибо не обладает контрольными полномочиями в отношении Президента. Единственное, что он может сделать, — это обвинить Президента в государственной измене перед Высоким судом правосудия, однако, как отмечалось в Общей части учебника (п. 7 § 6 гл. VIII), во Франции официального толкования этого термина не существует.

Весьма эластично и достаточно широко может интерпретироваться понятие «нормальное функционирование конституционных публичных властей». В 1961 г. такое «нормальное функционирование» было прервано лишь на части тогдашней французской территории — в Алжире и восстановлено уже через несколько дней, однако чрезвычайное положение распространилось и на метрополию и длилось более пяти месяцев. Это, впрочем, единственный случай применения ст. 16: преемники де Голля к институту чрезвычайного положения не прибегали.

Видимо, надо учитывать и обстановку, в которой принималась Конституция 1958 г.: составители, вероятно, стремились дать де Голлю конституционную возможность энергично подавить любую попытку путча. Но хотя данное полномочие — «спящий лев», опасность, что кто-то все же дернет его за хвост, действительно существует. Последствия могут быть непредсказуемыми.

В отношениях с Парламентом роль Президента существенна прежде всего в законодательном процессе. В соответствии со ст. 10 Конституции Президент промульгирует окончательно принятые законы в течение 15 дней после передачи их Правительству. В этот срок он вправе потребовать от Парламента нового обсуждения закона, в чем ему не может быть отказано, либо (ч. 2 ст. 61) передать закон в Конституционный совет для проверки его конституционности.

Согласно уже упоминавшейся ст. 11 Конституции, Президент по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению палат, публикуемому в «Журналь офисьель», может без контрасигнатуры передавать на референдум определенные законопроекты.

Президент может обращаться к Парламенту с посланиями, которые зачитываются от имени Президента и не подлежат обсуждению; если послание поступило в период между сессиями, Парламент созывается специально (ст. 18).

При условии контрасигнатуры Президент может созывать Парламент на чрезвычайные сессии. Как отмечалось выше, после решения Парламента о пересмотре Конституции Президент вправе созвать Парламент в качестве Конгресса для ратификации этого решения, чтобы не выносить его на референдум (ч. 3 ст. 89).

Очень важно предусмотренное ч. 1 ст. 12 Конституции право Президента распускать Национальное собрание. Для этого не требуется ни контрасигнатуры, ни вообще какого-либо повода, нужно лишь проконсультироваться с Премьер-министром и председателями палат. Право роспуска ограничено только тремя условиями:

роспуск не допускается в течение года после предыдущего роспуска (ч. 4 ст. 12);

роспуск невозможен во время чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 16);

роспуск не может осуществляться председателем Сената или Правительством, когда они исполняют обязанности Президента (ч. 4 ст. 7).

Президенты подчас используют роспуск, если получили «в наследство» или в результате очередных выборов враждебный Парламент. Ф. Миттеран использовал роспуск с успехом после своего избрания в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Де Голль в 1968 г. распустил Национальное собрание, чтобы новые выборы содействовали выходу страны из национального кризиса.

В сфере судебной власти полномочия Президента существенно расширены по сравнению с Четвертой республикой. Помимо сохранения традиционного для главы государства права помилования, Президент получил широкие возможности влиять на состав и деятельность Высшего совета магистратуры, в котором он председательствует, входя в состав обоих отделений, и который помогает ему осуществлять функцию гаранта независимости судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 64, ч. 1, 3, 4 ст. 65 Конституции).

На практике Президент обладает большими возможностями, чем это следует по букве Конституции. Когда в Парламенте имеется «одноцветное» с Президентом большинство, он может вторгаться в компетенцию Правительства. Президенты обычно расширительно толкуют ст. 13 Конституции, присваивая себе право подписывать регламентарные акты без предварительного рассмотрения их Советом министров. Эти акты, имеющие нормативное значение, регулируют важные стороны государственной деятельности — полномочия некоторых членов Правительства, статус военнослужащих, организацию обороны, статус супрефектов, членов административных судов и др.

Практика Пятой республики поставила вопрос о сосуществовании «разноцветных», т. е. разнопартийных, Президента республики и Правительства во главе с Премьер-министром, опирающегося на большинство членов в Национальном собрании. Именно такой случай имел место дважды (первый раз в течение примерно двух лет) в президентство Ф. Миттерана, когда в результате парламентских выборов Премьер-министром стал лидер правых политических партий Ж. Ширак. По мнению некоторых французских авторов, такое сосуществование парадоксальным образом увеличивает полномочия главы государства*. Президент республики по Конституции политически неответствен. Он может быть судим лишь за государственную измену и не может быть отозван, даже если на парламентских выборах избиратели отдали предпочтение оппозиционным к нему партиям.

* См.: Chantebout В. Op. cit, p. 523 — 524.

Глава государства в указанный период в полной мере пользовался предоставленными ему Конституцией правами, такими, например, как право назначения министров (в частности, в то же время Ж. Ширак оказался из-за позиции Национального собрания вынужден отказать в министерских портфелях некоторым лицам, которым они уже были обещаны), установление повестки дня заседаний Совета министров, право подписи актов, рассмотренных в Совете министров. Более того, Ф. Миттеран в декабре 1987 г. отказал Ж. Шираку в просьбе созвать Парламент на чрезвычайную сессию, о чем в журнале заседаний Совета министров была поставлена отметка «Призыв соблюдать президентские полномочия...».

Срок полномочий и замещение. Как мы отмечали, Президент республики, согласно ч. 1 ст. 6 Конституции, избирается на семь лет прямым всеобщим голосованием.

Если Президент выбыл досрочно или Конституционный совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатировал наличие обстоятельств, препятствующих Президенту осуществлять его функции, Президента замещает председатель Сената, а если это невозможно, то — Правительство (ч. 4 ст. 7 Конституции). Согласно ч. 11 ст. 7, в период, когда Президент отсутствует или не может осуществлять свои функции, не допускаются ни голосование доверия Правительству, ни пересмотр Конституции.

Ответственность. Как указано в ст. 68 Конституции, Президент республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены, состав которой, как отмечалось, официально не определен. Обвинение может быть предъявлено ему только обеими палатами Парламента, которые должны принять идентичное решение открытым голосованием и абсолютным большинством голосов своих членов. Судит Президента в этом случае Высокий суд правосудия, организация и процедура которого будут рассмотрены в п. 10 настоящего параграфа.

В качестве государственной измены Высокий суд правосудия может квалифицировать деяния, установленные Уголовным кодексом, — убийство, взяточничество, неисполнение своих обязанностей, нарушение Конституции, необоснованный отказ промульгировать закон, злоупотребление правом использовать ст. 16 Конституции о введении в стране чрезвычайного положения. Другими словами, свобода толкования термина «государственная измена» весьма возможна и может угрожать главе государства, а также вызвать конфликтную ситуацию в отношениях между Президентом и Парламентом.

Аппарат Президента достигает нескольких сотен человек. Он включает кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, чиновников для особых поручений. Сотрудники аппарата назначаются лично Президентом.

Парламент

Французский Парламент состоит из двух палат: Национального собрания и Сената.

Примечательно, что в ч. 1 ст. 24 Конституции, устанавливающей достав Парламента, нижняя палата указана первой в отличие от многих других конституций, в том числе нашей. Этому есть исторические причины: после Второй мировой войны левые силы очень энергично выступали против верхней палаты, и к 1958 г. такие настроения еще были сильны.

Когда Конституция (французский оригинал, а не русский перевод) говорит о палатах как собирательном понятии, то именует их собраниями (assembles).

Компетенция палат одинакова, точнее, одинаковы предметы ведения и почти одинаковы полномочия. Различия имеются лишь в законодательном процессе, а также в сфере парламентского контроля.

В Общей части учебника (п. 3 § 1 гл. VIII) говорилось о том, что компетенция французского Парламента — абсолютно ограниченная, что отличает его от парламентов других демократических стран.

Конституция в ст. 34, установив, что законы принимаются Парламентом, очертила при этом сферу его законодательной компетенции, за пределы которой он выходить не должен, ибо там лежит сфера регламентарной власти, принадлежащей Президенту и Правительству. В этой статье определены предметы подробного законодательного регулирования (гражданские права и основные гарантии, выборы в палаты Парламента и представительные органы местного самоуправления и др.), а также такие, в отношении которых законом устанавливаются лишь основные принципы (с тем, очевидно, что их конкретизация осуществляется Правительством) — оборона, образование, собственность и др. Здесь же предусмотрено, что финансовые законы определяют доходы и расходы государства с учетом содержащихся в специальном органическом законе условий и оговорок и что программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства. В то же время посредством органического закона приведенный в статье перечень может быть уточнен и дополнен. Таких органических законов не было.

В отличие от оценок указанных положений, приводившихся обычно в советской литературе, французский профессор Филипп Ардан полагает, что ограничение законодательной компетенции Парламента, равно как и различие между законодательными нормами и принципами, практического значения не имеют, поскольку Правительство опирается на парламентское большинство. Указанное ограничение продиктовано, по его мнению, не систематическим стремлением принизить роль Парламента, а поиском большей эффективности Правительства*. Нельзя, однако, не отметить, что эта большая эффективность достигается именно за счет полномочий Парламента, что имеет значение в тех случаях, когда парламентская поддержка Правительства непрочна.

* См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. М.: ЮЛ, 1994, с. 113— 114 (буквальный перевод названия этой книги: Институты V республики).

Из различных положений Конституции следует, что Парламент принимает три вида законов — конституционные (изменяющие Конституцию), органические (по особо указанным в Конституции вопросам) и обычные.

Французский Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью Правительства, кроме интерпелляции. Хотя она и упомянута в Регламенте Национального собрания 1959 г., процедура ее — та же, что и процедура резолюции порицания, если не считать приоритета в получении слова интерпеллянтом. Все формы парламентского контроля могут быть разделены на две большие группы:

не содержащие прямых санкций в отношении Правительства, кроме публичной огласки; они осуществляются в обеих палатах;

влекущие политическую ответственность Правительства; осуществляются в Национальном собрании. Следует, однако, подчеркнуть, что возможности реализации такой ответственности, как мы увидим ниже, серьезно ограничены.

Министры обязаны отвечать на вопросы парламентариев. Ордонанс от 17 ноября 1958 г. о деятельности парламентских собраний, после своего издания неоднократно новеллизованный, предусмотрел возможность создания парламентских контрольных и следственных комиссий, имеющих временный характер. Следственные комиссии собирают информацию об определенных фактах, вопросах, событиях, однако не вправе дублировать деятельность судов и правоохранительных органов, а контрольные — проверяют административную, финансовую или техническую деятельность публичных служб или национальных предприятий. О результатах своей деятельности комиссии информируют соответствующую палату.

С контрольными полномочиями Парламента связано право петиций, которое применительно к французскому Парламенту рассмотрено в Общей части учебника (см. п. 8 § 6 гл. VIII).

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Парламент дает разрешение на объявление войны (ст. 35 Конституции), на продление осадного положения свыше 12-дневного срока (ч. 2 ст. 36) и на ратификацию или одобрение определенных категорий международных договоров — мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международным организациям, договоров, обременяющих государственные финансы, договоров, изменяющих законоположения о статусе лиц, а также договоров, предусматривающих уступку, обмен или присоединение территории с согласия заинтересованного населения (ст. 53).

В сфере судебной Парламент обладает правом амнистии. Он создает судебные органы для рассмотрения обвинений высших должностных лиц — Высокий суд правосудия и Суд правосудия республики и может, как отмечалось, предавать Президента Высокому суду правосудия по обвинению в государственной измене.

Порядок формирования палат Парламента рассмотрен в предыдущем параграфе. По вопросу о сроке полномочий и численном составе палат ст. 25 Конституции отсылает к органическому закону. Соответствующие положения органического законодательства включены в Избирательный кодекс. В нем определен пятилетний срок полномочий Национального собрания и полное его обновление при каждых выборах. Что касается Сената, то, согласно Избирательному кодексу, сенаторы избираются на девять лет, и обновляется Сенат на 1/3 каждые три года. В департаментах метрополии и заморских департаментах избираются 577 депутатов и 305 сенаторов.

Организация палат. Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и квесторы (в п. 5 § 2 гл. VIII мы объяснили функции этих должностных лиц).

Напомним, что председатели палат — не просто их должностные лица, они имеют некоторые самостоятельные властные полномочия: назначение членов Конституционного совета, замещение Президента республики председателем Сената, председательство в Конгрессе (вспомните, что это за орган) председателя Национального собрания и др. Согласно ст. 32 Конституции, председатель Национального собрания избирается на срок легислатуры, а председатель Сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты. В соответствии с Ордонансом № 58-1100 председатели палат заботятся о внутренней и внешней безопасности палат, могут привлекать для содействия Вооруженные силы и иные властные структуры, любой офицер или служащий которых обязан им подчиниться по их требованию. Такое полномочие они могут делегировать квесторам или одному из них.

В палатах образуются совещания председателей в составе председателя и вице-председателей палаты, председателей постоянных комиссий, председателей политических групп (парламентских партийных фракций), одного из министров. В Национальном собрании в состав совещания входит также генеральный докладчик финансовой комиссии. На совещаниях определяется организация обсуждения вопросов повестки дня.

В каждой палате образуются, согласно ч. 2 ст. 43 Конституции, по шесть постоянных комиссий, рассматривающих внесенные в палату проекты и предложения. Они осуществляют и некоторые контрольные функции в отношении Правительства. Каждый парламентарий должен входить в состав какой-либо постоянной комиссии.

По требованию Правительства или по решению соответствующей палаты для рассмотрения определенных законопроектов и законопредложений могут создаваться специальные комиссии (ч.