Выборы в Европейский парламент

Их организация и проведение регулируются Актами о выборах в Европейский парламент 1978 и 1993 гг.

С 1992 г. Великобритания имеет в Европейском парламенте 87 мест (из 626). Выборы проводятся по историческим регионам страны, причем от Англии избирается 71 депутат, от Уэльса — пять, от Шотландии — восемь и от Северной Ирландии — три. В первых трех регионах используется униноминальная мажоритарная избирательная система относительного большинства, а в Северной Ирландии — система единственного передаваемого голоса (естественно, что весь регион представляет собой единый избирательный округ).

Активное избирательное право предоставляется по достижении возраста 18 лет, пассивное — 21 года. В отличие от национальных выборов и активным, и пассивным избирательным правом пользуются в числе прочих лорды.

Для выдвижения кандидата требуется поддержка 30 избирателей и внесение залога в 600 ф.ст., который возвращается, если кандидат собрал не менее 1/8 общего, числа голосов, поданных по избирательному округу.

Референдум

В Великобритании этот институт почти не применялся. Лишь в 70-е гг. состоялись четыре референдума: один общенациональный и три региональных. Все референдумы проводились на основании актов, изданных ad hoc.

Общенациональный референдум был проведен в 1975 г. в соответствии с Актом о референдуме 1975 г. по вопросу о членстве в Европейском экономическом сообществе; более 2/3 проголосовавших избирателей ответили положительно на вопрос о дальнейшем пребывании страны в Сообществе.

Региональные референдумы имели консультативный характер и проводились в 1973 г. в Северной Ирландии и в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе. В Северной Ирландии референдумповопросу об отделении данной территории от Великобритании и воссоединении ее с Ирландией проводился на основании Акта о Северной Ирландии 1972 г., который предусматривал периодическое проведение таких референдумов («голосований о границе»). На вынесенный на референдум вопрос «Хотите ли вы остаться в составе Соединенного Королевства?» 57 % избирателей ответили утвердительно, 1 % — отрицательно, а 42 % не приняли участия в голосовании.

На референдумы в Шотландии и Уэльсе были вынесены билли о деволюции (передаче полномочий центральной власти местным ассамблеям и правительствам), т. е. был поставлен вопрос об автономии этих областей с учреждением их собственных парламентов и органов исполнительной власти. В обеих областях не были получены в пользу автономии требуемые 40 % от общего числа зарегистрированных избирателей (в Шотландии, впрочем, в поддержку автономии высказалось абсолютное большинство голосовавших).

Государственные органы

Форма правления и государственный режим

История развития британского государства после Английской революции XVII в. характеризуется многочисленными компромиссами между соперничавшими политическими силами, которые осознали, что на пути насилия общество было бы обречено на деградацию. Эти компромиссы и определяют эволюцию формы правления и государственного режима в стране.

Сегодня, как мы уже отмечали, британская форма правления представляет собой парламентарную монархию, а государственный режим — систему кабинета, или министериализм. В то же время существует множество архаических институтов, архаичных прежде всего по их названиям, да нередко и по существу, причем многие из них давно стали фиктивными, как, например, принадлежащее Королеве право абсолютного вето, которым она и ее предшественники уже около 300 лет не пользуются.

Хотя Ш. Монтескье считал Англию образцом системы разделения властей, в действительности многочисленные институциональные пережитки абсолютной и дуалистической монархии, сохранившиеся до настоящего времени, совершенно не укладываются в такую систему. Достаточно упомянуть, что высшим судебным органом является верхняя палата Парламента, а во главе нее, в свою очередь, находится член Правительства. Тем не менее в основных своих чертах разделение властей в современной Великобритании существует не только формально, но и на деле.

Монарх

Это Король (Королева) — глава государства и формально источник суверенной власти.

Престолонаследие, согласно Акту 1701 г., определяется по кастильской системе, в соответствии с которой трон передается старшему сыну умершего или отрекшегося монарха, а при отсутствии сыновей— старшей дочери. Так в 1952 г. воцарилась нынешняя Королева Елизавета II, принадлежащая к Виндзорской династии: у ее отца Георга VI не было сыновей. При этом монарх должен быть протестантом и не может состоять в браке с католиком. Он имеет право отречься от престола в пользу своего близкого родственника, и в этом случае его потомки по прямой линии теряют право на наследование трона. Так произошло с Эдуардом VII, который в 1936 г., чтобы жениться на американке-католичке, отрекся от престола в пользу своего брата, ставшего Королем Георгом VI. Его дочерью и является царствующая Королева. Она — 42-й английский монарх и 6-я Королева.

Монарх может изменить порядок престолонаследия и сам определить, кто из его нисходящих будет наследовать трон. В частности, Елизавета II в связи с неудачной семейной жизнью своего старшего сына — первого наследника престола — подумывает о том, чтобы назначить в качестве такового старшего внука или младшего сына.

Первым наследником престола считается старший сын царствующего монарха. Он носит титул принца Уэльского. Существует и возможный наследник (наследница), например, младший (следующий по возрасту за первым наследником) сын или старшая (единственная) дочь монарха.

Супруг Королевы монархом не является. Ему как принцу-консорту присваивается титул принца Эдинбургского. Супруга Короля именуется королевой, однако полномочий монарха не имеет.

В британских официальных документах и доктринальных произведениях институт монарха часто обозначают термином «Корона».

Полномочия монарха можно подразделить на две группы: прерогативные и статутные. Большинство полномочий существует в форме прерогативы Короны, т. е. его как бы прирожденных исключительных прав, не производных от решений Парламента. Королевскую прерогативу можно разделить на личную и политическую.

Личная прерогатива охватывает право на атрибуты монаршей власти: корону, мантию, трон, скипетр и державу, титул, в котором перечисляются владения монарха, указывается божественное происхождение его власти. Официальный титул Королевы Великобритании звучит так: «Ее Величество милостью Божией Королева Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества, защитница веры». Личная прерогатива включает также право на королевский двор и цивильный лист (в 1995 г. выплаты по нему составили 7,9 млн. ф.ст.). Ранее личная прерогатива включала и освобождение от уплаты налогов, однако в начале 90-х гг. Елизавета II добровольно от этого отказалась. Отказалась она и от специальных самолетов и пользуется теперь рейсовыми.

В связи с политической прерогативой следует указать, что монарх является составной частью Парламента наряду с обеими палатами. Однако заседания палат без специального приглашения Королева посещать не может. Единственное исключение, вытекающее из королевской прерогативы, состоит в том, что именно Королева открывает каждую осень очередную сессию Парламента, выступая на совместном заседании палат с подготовленной Правительством тронной речью. В ней излагается очередная программа Правительства.

Прерогатива включает право санкционирования законов, принятых обеими палатами Парламента, а также связанное с ним прерогативное право абсолютного вето в отношении законов Парламента, которое, как отмечалось выше, с 1707 г. не используется.

Прерогатива включает и право Королевы распускать Палату общин.

Что касается отношений Королевы с Правительством, то сердцевина последнего — Кабинет — возник в конце XVII в. как комитет Тайного совета монарха. Тайный совет состоит из членов королевской семьи, архиепископов, министров и почетных членов, насчитывая более 420 человек. В полном составе он собирается в особо торжественных случаях, а вообще кворум в нем составляют три члена. Формально существуя как совещательный орган при монархе, Тайный совет созывается на заседания по решению Королевы чаще всего в случаях принятия ею актов, имеющих юридическую значимость: прокламаций в Совете и приказов (orders) в Совете. Прокламации принимаются по вопросам объявления войны и заключения мира, созыва Парламента, объявления перерыва в его работе и роспуска Палаты общин. По другим вопросам издаются приказы в Совете, которые доктриной подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.

Королева назначает Премьер-министра, однако, как правило, она при этом не свободна, ибо вынуждена назначить лидера партии, имеющей большинство мест в Палате общин. В противном случае, не имея доверия Палаты, Правительство вообще не смогло бы работать. Иногда, однако, оказывается, что победившая на выборах партия затрудняется с определением своего лидера, и в этих случаях монарх принимает решение по своему усмотрению. Таким образом в 1957 г. Елизавета II назначила Премьер-министром Г. Макмиллана, а в 1963 г. — А. Дугласа-Хьюма, которые именно в силу этого назначения стали лидерами партии консерваторов. Более того, в 1974 г. результаты выборов в Палату общин не дали ощутимого преимущества ни одной из партий, и Королева сама приняла решение о сформировании Правительства лейбористами. Королеве принадлежит и право назначения министров. Правительство действует от имени Короны, это — Правительство Ее Величества.

В судебной сфере монарх назначает судей, ему принадлежит право амнистии и помилования.

Монарх — главнокомандующий Вооруженными силами, хотя воинское звание самой Королевы — полковник. Она назначает высших должностных лиц в вооруженных силах, присваивает звания офицерам армии, авиации и флота, награждает знаками отличия.

Королева возглавляет Содружество (Commonwealth), включающее около 50 государств, из которых 17, в том числе Канада, Австралия и Новая Зеландия, признают Елизавету II и своим главой государства. Она промульгирует конституции этих государств, по представлению их правительств назначает генерал-губернаторов, которые действуют от ее имени. Содружество — это своеобразная экономико-правовая форма связи Великобритании с ее бывшими колониями.

Во внешнеполитической сфере Королеве принадлежит также право назначения дипломатических представителей, заключения международных договоров, объявления войны и заключения мира.

Наконец, своеобразие статуса британской Королевы заключается в том, что она, как мы уже отметили, возглавляет англиканскую церковь в Англии и пресвитерианскую — в Шотландии. В этом качестве она назначает церковных иерархов Церкви Англии.

Все акты Королевы подлежат контрасигнатуре Премьер-министра. Данное правило сформулировано в Акте об устроении 1701 г. Тем самым ответственность за акты Королевы, исходя из формулы «Король не может быть неправ», выражающей принцип неответственности монарха, несет Правительство.

Институт монархии сохраняется в Великобритании как символ единства нации, преемственности в ее развитии, как гарант стабильности в обществе. Этому способствуют политический нейтралитет монарха, который, в частности, не может состоять ни в одной политической партии, его информированность в вопросах управления и компетентность, обеспечиваемая подготовкой с детства к достойному выполнению своей функции и затем многолетним опытом.

Парламент

Это орган законодательной власти, включающий, как отмечалось, монарха и две палаты — Палату общин и Палату лордов.

Основными функциями Парламента являются, как и в других странах, представительство нации, законодательство, принятие бюджета (старейшая функция английского Парламента) и контроль за деятельностью Правительства.

Считается, что английский Парламент существует с 1265 г., когда впервые было созвано собрание, ограничившее власть короля и достаточно широко представлявшее интересы страны (наряду с баронами в нем заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого города). Поэтому английский Парламент называют праматерью парламентов.

В современных условиях Парламент Великобритании действует на основе двух уравновешивающих друг друга начал. С одной стороны, это доктринальный принцип парламентского верховенства и ответственного правления, с другой — сложившаяся практика двухпартийной системы и обусловленный ею государственный режим министериализма. Функционирование Парламента в условиях действия указанных факторов обеспечивает разумное сочетание элементов демократизма и рационализма британской парламентской системы и государственного механизма в целом.

Обе палаты могут на паритетных началах образовывать объединенные комитеты по вопросам, затрагивающим компетенцию равным образом обеих палат. Существует, например объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства.

Палата общин. Эта палата, хотя и считается нижней, в действительности играет главную или исключительную роль в осуществлении функций Парламента. Поэтому термином «парламент» в Великобритании часто обозначают только Палату общин.

Срок ее полномочий — пять лет, однако на практике Правительство нередко прибегает к досрочному роспуску этой палаты. В парламентском праве Великобритании нет ограничений, касающихся досрочного роспуска Парламента. Обычай и многочисленные прецеденты позволяют Премьер-министру в любое время предложить монарху распустить Парламент, и нет таких обстоятельств, на основании которых Король должен отказать.

В английской литературе различают несколько разновидностей роспуска Палаты общин: с целью получения одобрения политики Правительства со стороны избирательного корпуса (если Правительство предлагает меры, противоречащие предвыборному манифесту соответствующей партии); в результате поражения Правительства по какому-либо вопросу, если общественное мнение, с точки зрения Правительства, поддерживает его, а не Парламент; наконец, с целью получения правящей партией преимуществ на парламентских выборах, т. е. в удобный, выигрышный для нее момент. За послевоенное время ни один состав Палаты общин не просуществовал в течение отпущенного срока легислатуры, а всего в нынешнем веке досрочный роспуск палаты производился более 20 раз. Лишь Парламент, избранный в 1992 г., оказался первым после Второй мировой войны, который не был распущен досрочно.

Палата может принять решение и о самороспуске (последний такой случай имел место в 1911 г.), а может, наоборот, издать закон о продлении срока своих полномочий. Это случалось во время обеих мировых войн.

В настоящее время Палата общин насчитывает 659 депутатов. Напомним, что численный состав палаты не является неизменным. Он возрастает каждый раз после пересмотра границ избирательных округов в связи с ростом численности населения. Так, по сравнению с послевоенным временем число депутатов Палаты общин увеличилось более чем на 10 %. Последние выборы Парламента проведены, как отмечалось, по 659 одномандатным избирательным округам*.

* Интересно, что некоторые члены Парламента выступают против практики постоянного увеличения числа избирательных округов. Так, недавно, после принятия Палатой общин последнего решения об их увеличении с 651 до 659 депутат округа Кенсингтон Дадли Фисбёрн в знак протеста ушел в отставку.

Персональный состав палаты можно охарактеризовать с точки зрения соотношения представительства различных регионов страны, политических партий, половозрастных, профессиональных, этнических групп населения и т.д.

Региональное представительство характеризуется тем, что 539 депутатов представляют Англию, 41 — Уэльс, 61 — Шотландию, 18 — Северную Ирландию.

Партийный состав палаты определяется итогами выборов. В результате всеобщих выборов 1997 г. политические партии оказались представленными в Палате общин следующим образом: Консервативная партия — 165 депутатов, или 25,04 % мандатов; Лейбористская партия — 419 депутатов, или 63,58 %;

Партия либеральных демократов — 46 депутатов, или 6,98 %;

Остальные 29 мандатов (4,4 %) достались региональным партиям.

Профессиональный состав различных фракций не является одинаковым. Так, в прошлом составе Палате общин среди консерваторов 45 % депутатов составляли профессиональные политики, 36 % — бизнесмены, 19 % — представители иных профессий, прежде всего юристы, и лишь один депутат был избран из числа рабочих. Лейбористская фракция на 42% состояла из профессиональных политиков, на 9 % — из бизнесменов, на 33 % — из рабочих и на 16 % — из представителей иных профессий и занятий*.

* Данные приводятся по состоянию на начало 1995 г.

Женщин насчитывалось в Палате общин 60 человек, или 9,2 % депутатов. Среди членов Палаты общин были три депутата азиатского происхождения и три чернокожих депутата.

Должностными лицами палаты являются спикер, три его заместителя, пристав.

Спикер избирается палатой с одобрения Короны из числа депутатов. Обычно это один из наиболее влиятельных членов правящей партии. Однако бывают исключения. Например, в настоящее время спикером избрана бывшая лейбористка Бетти Бутройд. Это первая за всю историю британского Парламента женщина-спикер. Интересно, что спикер Палаты общин избирается на один срок легислатуры Парламента, но продолжает оставаться в должности до тех пор, пока не уйдет в отставку по собственной инициативе или не проиграет выборы. Основными задачами спикера являются представительство палаты перед монархом, Правительством, другими институтами власти, а также обеспечение организационного руководства палатой.

В рамках данной функции спикер по своему усмотрению решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса (в противном случае лишает их слова); единолично отклоняет предложения о прекращении прений; определяет, относится ли билль к числу финансовых (от этого зависит процедура его прохождения); выбирает комитет, который будет заниматься законопроектом; отбирает поправки, которые будут обсуждаться в палате с использованием способа «кенгуру»; определяет способ голосования и допустимость депутатского запроса к члену Правительства; принимает решение об образовании комитета всей палаты; назначает председателей постоянных комитетов палаты и персонал аппарата палаты. Решения спикера по указанным вопросам окончательны.

Таким образом, спикер играет чрезвычайно важную роль в работе Парламента. С учетом этого для предотвращения преимуществ, которые может дать статус спикера той партии, к которой он принадлежит, сразу после избрания спикер формально выходит из состава своей партии. Для того, чтобы не допустить давления спикера на депутатов в ходе дебатов, ему не предоставляется право выступать на заседаниях палаты и участвовать в голосовании. Исключение составляет случай, когда голоса депутатов разделяются поровну — именно спикер в данной ситуации решает судьбу обсуждаемого вопроса. Подобные случаи хотя и редко, но имеют место в парламентской практике страны. Так, в 1993 г. нынешняя «мадам спикер» использовала право голоса по вопросу о ратификации Маастрихтского договора.

Во время заседаний спикер облачается в мантию и парик из белого конского волоса (для «мадам спикер» было сделано исключение: парика она не надевала).

По окончании полномочий спикер получает титул барона, становясь членом Палаты лордов.

Первый заместитель спикера именуется председателем комитета путей и средств. Он избирается (как и два других заместителя) палатой из числа депутатов по предложению лидера палаты —- также практически пожизненно. Председатель комитета путей и средств замещает спикера в его отсутствие и председательствует на заседаниях комитета всей палаты. В отсутствие председателя его функции выполняют два других заместителя спикера.

Еще одним важным должностным лицом палаты является ее лидер. В соответствии с Актом о Палате общин (управление делами) 1978 г. его назначает Премьер-министр из числа наиболее влиятельных членов правящей партии. Основная функция лидера — представительство Правительства в палате. Ему принадлежат такие важные полномочия, как определение повестки дня сессии, программы законодательных мероприятий.

Секретарские функции в Палате общин выполняет клерк, назначаемый Короной из числа лиц, не являющихся депутатами палаты. Это несменяемая должность: отставка может наступить лишь по собственному желанию либо по достижении 65 лет. Клерк является советником палаты и спикера по вопросам процедуры и парламентских привилегий. Ему помогают два помощника.

За вопросы безопасности в палате отвечает пристав.

Палата имеет комитеты, постоянные и временные. Постоянные делятся на три вида: комитет всей палаты, неспециализированные и специализированные.

Комитет всей палаты — это весь ее состав. В его задачу входит обсуждение (только обсуждение, но не принятие решения) конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае — по желанию Правительства) имущества. В комитете всей палаты по очереди председательствуют заместители спикера.

Неспециализированные комитеты Палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита — А, В, С и т. д. Обычно в палате функционируют семь-восемь таких комитетов, насчитывающих от 15 до 50 членов. Их персональный состав определяется комитетом по отбору (а не всей палатой) с учетом предложений партийных фракций пропорционально их численности.

Председатели комитетов назначаются спикером. Основное назначение неспециализированных комитетов -— рассмотрение биллей. Адресата такого рассмотрения, как уже упоминалось, определяет спикер.

Специализированные комитеты создаются в таком же порядке, что и неспециализированные, и насчитывают от девяти до 14 членов. Они образуются по отраслям и сферам управления. Главная их задача — контроль за деятельностью основных министерств, поэтому и система этих комитетов привязана к структуре Правительства. Есть комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса, по европейскому законодательству, по вопросам Парламентского комиссара по делам администрации и т.д. Всего таких комитетов 14. Специализированные комитеты существуют в Палате общин с 1979 г.

Члены Правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени Правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты Палаты общин, не являющиеся членами соответствующего комитета, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права выступления и голосования.

Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана.

Из временных комитетов особое значение имеют сессионные комитеты, которые учреждаются в начале каждой сессии. Их задача — обеспечение функционирования палаты. Это комитеты по вопросам процедуры, по привилегиям, по петициям, по обслуживанию депутатов.

Статус депутата Палаты общин (он именуется членом Парламента; на лордов это название не распространяется) ныне фрагментарно регламентируется нормами множества статутов. Среди важнейших из них можно выделить Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., Акты о министрах Короны 1937 и 1964 гг., Акты о народном представительстве 1983 и 1985 гг., Акт Палаты общин о дисквалификации 1975 г. и т. д. Кроме того, отдельные стороны статуса депутата Парламента регулируют постоянные правила палат, обычаи и судебные прецеденты.

Указанный статус возникает с момента принесения присяги лицом, победившим на парламентских выборах. Формально он характеризуется свободным мандатом, хотя на практике депутат, желающий переизбираться и в дальнейшем, не может не считаться с позициями и решениями своей фракции, а также с мнением избирателей своего округа. Депутат регулярно посещает его — как правило, раз в одну-две недели по субботам или воскресеньям, встречается с избирателями, ведет прием. Кроме того, прием избирателей, а также делегаций своих округов ведется депутатами в Лондоне.

Неотъемлемым элементом статуса депутата Палаты общин являются парламентские привилегии. Традиционно к ним относят свободу от ареста и свободу слова в парламенте.

Первая привилегия действует во время сессии, а также в течение 40 дней до и после нее. Однако данная привилегия, означающая, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения самой палаты, распространяется. только на гражданское судопроизводство (т. е. привлечение к уголовной ответственности и арест в связи с возбуждением уголовного дела и по приговору суда возможны). Поэтому после упразднения тюремного заключения за неуплату долга (имеются, правда, некоторые исключения) данная привилегия утратила значение, и можно считать, что члены Палаты общин парламентским иммунитетом не обладают.

Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 г. Она означает, что против члена Палаты общин не может быть возбуждено уголовное преследование за любое слово, произнесенное в Парламенте. На выступление вне стен Парламента, письма к внепарламентским адресатам данная привилегия не распространяется. Однако и в здании Парламента она не является абсолютной. В правилах парламентской процедуры установлены нормы об ответственности за злоупотребление свободой слова. Так, запрещаются выступления, оскорбительные для Парламента, Королевы, лиц, выполняющих властные функции, мешающие работе Парламента, атакже изменнические и мятежные речи, упоминание в выступлениях конкретных уголовных дел (с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления). При нарушении указанных запретов палата имеет право объявить депутату предупреждение или порицание, удалить из зала до конца дня, приостановить его депутатский мандат на определенный срок или до конца сессии, исключить депутата из состава палаты, наложить штрафы, даже заключить в тюрьму. Так, в апреле 1995 г.два члена Палаты общин были отстранены от участия в ее работе на две и четыре недели в связи с получением вознаграждения за затягивание рассмотрения в Парламенте определенных вопросов*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1995, № 4, p. 40518.

Таким образом, в сфере привилегий парламентариев сама палата выступает не только правотворческим органом, но и судебной инстанцией. Поэтому систему норм о парламентских привилегиях в Великобритании принято именовать «общим правом Парламента».

С 1911 г. депутатам выплачивается жалованье (в 1993 г. оно составляло 30 854 ф.ст. в год, в июле 1996 г. палата приняла решение об очередном его повышении). Кроме того, им возмещаются транспортные и почтовые расходы и услуги трех помощников, которые содействуют депутатам в выполнении конкретных просьб избирателей, организуют их встречи с депутатом и т. п.

Важной характеристикой статуса депутата Палаты общин является принцип несовместимости мандата с некоторыми видами деятельности, о чем уже упоминалось.

Согласно Акту 1623 г., законно избранный член Палаты общин не может по собственной инициативе сложить с себя полномочия, т. е. статус депутата утрачивается лишь вследствие смерти, лишения депутата его мандата самой палатой, прекращения соответствия лица избирательным цензам. Формально этот акт не отменен. Но в нынешнем веке сложился обычай, согласно которому парламентарии присвоили себе право добровольно отказаться от депутатского мандата. Правда, пользуются они им достаточно редко: в основном при получении выгодных предложений от различных коммерческих компаний.

Депутаты могут объединяться в партийные фракции, называемые в Великобритании парламентскими партиями, и на практике обычно это делают. Наиболее крупные фракции — консерваторов и лейбористов — образуют соответственно фракцию большинства, формирующую Правительство, и фракцию оппозиции. Акт о министрах Короны 1937 г. официально признал оппозицию Ее Величества, установив жалованье лидеру оппозиции. Из числа парламентариев своей фракции он формирует «теневой кабинет» и «теневое правительство», которые в любое время готовы прийти на смену действующим Кабинету и Правительству.

До недавнего времени члены фракции были обязаны голосовать в палате в соответствии с решениями фракции. За этим, а также вообще за партийной дисциплиной депутатов следят назначаемые фракциями «кнуты» («whips»). Однако в последние годы депутаты все больше вынуждены ориентироваться на интересы своих избирателей, даже подчас в ущерб партийной дисциплине. Нередкими стали случаи раскола голосов депутатов одной фракции. Так, в 1993 г. по вопросу о ратификации Маастрихтского договора, несмотря на рекомендацию руководства Лейбористской партии воздерживаться при голосовании, 60 членов фракции высказались против, а пять — за ратификацию, поддержав тем самым Правительство. 41 член Консервативной партии высказался против ратификации, т. е. тоже вопреки рекомендации партийного руководства.

Более того, в последнее время участились случаи перехода парламентариев из одной фракции в другую. Так, за последний квартал 1995 г. два депутата-консерватора перешли во фракцию либеральных демократов, а один — к лейбористам*.

* См.: Keesing's Record of World Events, 1995, № 12, p. 40832.

Палата лордов. Это уникальный по своей архаичности институт. Численный состав палаты законодательно не установлен. Общее число ее членов в 1994 г. составляло 1259 пэров. Подавляющее большинство членов палаты — 773 пэра* — занимают свои места по наследству; это лица, обладающие дворянским титулом не ниже барона (герцоги, маркизы, графы, виконты, бароны). Наследственные пэры получают право участвовать в заседаниях палаты по достижении 21 года. Часть лордов — 448 — пожизненные, получившие на основании Акта о пожизненных пэрах 1958 г. титул барона или баронессы от Королевы по рекомендации Премьер-министра за выдающиеся заслуги перед государством без права передачи титула по наследству. Такой титул получают, как правило, например, премьер-министры, спикеры Палаты общин после отставки. Пэрство жалуется два раза в год: под Новый год и в день рождения Королевы (21 апреля).

* Все цифровые данные приводятся по состоянию на 1994 год. См.: Barnett Н. Op. cit, p. 418.

Кроме того, есть две категории лордов по должности: 26 духовных лордов, о которых мы уже упоминали выше, и 12 судебных лордов, или «ординарных лордов по апелляциям», назначаемых Королевой и осуществляющих судебные полномочия палаты. Духовные лорды и «ординарные лорды по апелляциям» не являются пэрами, т. е. не имеют дворянского титула. Не могут быть членами Палаты лордов пэры-иностранцы, пэры-банкроты, пэры, осужденные за государственную измену, в период отбывания наказания.

Изначально палата состояла из представителей земельной аристократии. Это положение в большой степени сохранилось и сейчас. Самую значительную социально-профессиональную группу лордов составляют крупные землевладельцы. В 1987 г. их было 423 среди наследственных и 60 среди пожизненных пэров. Второй по численности категорией пэров являются государственные служащие: 109 наследственных и 238 пожизненных пэров. Третья большая группа пэров — это главы крупных компаний: 155 наследственных и 109 пожизненных пэров. 86 % наследственных и 45 % пожизненных пэров закончили престижные университеты*.

* Данные приводятся по состоянию на 1987 г. См.: Barnett H. Op. cit., p. 417.

Акт о пожизненных пэрах 1958 г., учредивший институт пожизненного пэрства, предоставил право на титул также женщинам. Поэтому с 60-х гг. в Палате лордов появились пэрессы. Ныне в составе палаты 62 пэрессы. В их числе известная баронесса М. Тэтчер, долгое время возглавлявшая консервативное Правительство.

Интересна эволюция партийного состава Палаты лордов. До середины нынешнего века подавляющее большинство в ней составляли консерваторы, но начиная с 1958 г. картина изменилась. Значительную часть пожизненных пэров составляют лейбористы*, хотя данная партия традиционно выступает за реформу Палаты лордов, т. е. введение выборного начала ее формирования. В июле 1994 г. партийный состав палаты выглядел следующим образом: консерваторы — 45 %, лейбористы — 11 %, либеральные демократы — 5 %, независимые члены палаты — 27 %, члены других партий — 11 %.

* См.: Adonis A. House of Lords since 1945. II Contemporary Record. Vol. 2. №; 3. Autumn 1988, p. 7.

Следует отметить, что невыборный порядок формирования Палаты лордов вообще давно является мишенью критики. Еще в Акте о парламенте 1911 г. было заявлено намерение «заменить Палату лордов... иной палатой, основанной на начале народного представительства»*. Однако и в настоящее время отношение, общества к палате в ее существующем виде неоднозначно. Точку зрения ее сторонников, отражающую значение палаты, выразил ее член, маркиз в четвертом поколении, Рединг: «Мы полезны уже потому, что подрезаем крылья крайне правых и крайне левых и выступаем как люди здравого смысла».

* Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки,. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. М.: ВЕК, 1997, с.64.

Большой численный состав Палаты лордов отнюдь не означает, что все ее члены регулярно принимают участие в работе палаты. Обычно на заседаниях присутствует лишь около сотни лордов. Кворум же правомочности заседаний составляют всего три человека.

Руководит палатой лорд-канцлер, являющийся членом Кабинета, а потому назначаемый Королевой по предложению Премьер-министра на пять лет. Он же возглавляет и судебную власть. Роль лорда-канцлера как председателя верхней палаты гораздо более скромная, чем у спикера Палаты общин. Он не предоставляет слова для выступления (порядок выступлений предопределен традициями палаты и не является столь формализованным, как в Палате общин), не обладает дисциплинарной властью. Отсюда следует, что лорд-канцлер может участвовать в дебатах и голосовать. Выступая, лорд-канцлер освобождает мешок с шерстью, на котором он обычно восседает, ведя заседания палаты. Во время его выступлений на мешок усаживается его первый заместитель, именуемый лордом — председателем комитетов. Имеется и еще один заместитель. Они назначаются ежегодно палатой в начале сессии. В их функции входит замещение лорда-канцлера в палате в его отсутствие, председательство в комитете всей палаты.

Клерк Палаты лордов назначается Короной из числа лиц, не являющихся членами палаты. Он обязан уйти в отставку по достижении 65 лет. Его статус аналогичен статусу клерка Палаты общин.

В верхней палате, как и в нижней, имеются партийные-фракции, хотя их влияние далеко не столь значительно. Каждая партия, представленная в палате, имеет своего лидера. Лидер правящей партии считается лидером палаты.

Лорды не получают жалованья за исполнение обязанностей членов палаты. Исключение составляют лорд-канцлер и «ординарные лорды по апелляциям». Однако им могут быть возмещены расходы, связанные с работой в палате, аналогично тому, как это делается в Палате общин. К привилегиям членов палаты относятся не только свобода слова и свобода от ареста, но и право свободного доступа каждого лорда к Королеве.

В Палате лордов действуют лишь неспециализированные комитеты (14 по состоянию на 1994 г.).

Общая процедура. Вопросам процедуры в британском Парламенте придается чрезвычайно большое