Особенности источников конституционного права в Шотландии и Северной Ирландии

Заканчивая рассмотрение проблемы источников британской конституции, следует обратить внимание на то, что их круг в различных частях страны неодинаков, так как правовые системы Англии и Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии функционируют относительно обособленно и отличаются друг от друга. В Шотландии и Северной Ирландии действуют только те статуты, которые либо содержат указание о том, что они распространяются на их территорию (что для Северной Ирландии используется чрезвычайно редко), либо приняты специально для данных частей страны (вариант, типичный для Северной Ирландии). В Шотландии сохранили свое действие и многие акты, принятые до 1707 г. ее парламентом; в Северной Ирландии — акты ирландского парламента, принятые до 1921 г., а также акты парламента Северной Ирландии — Стормонта, учрежденного в 1920 г. и распущенного в 1972 г. Круг судебных прецедентов в Шотландии и Северной Ирландии включает, в частности, и решения их высших судов, вынесенные до присоединения к Англии. С другой стороны, в Шотландии не действуют многие судебные прецеденты, имеющие силу в иных частях страны. Соответственно шотландские прецеденты за пределами Шотландии имеют в Соединенном Королевстве силу «убеждающего», а не «обязывающего» прецедента.

Конституционно-правовой статус человека и гражданина

Гражданство

Этот институт урегулирован Актом о британском гражданстве (British Nationality Akt) 1981 г. Для обозначения гражданства названный закон использует два термина — «nationality» и «citizenship». Первый из них является более широким, обобщающим, характеризующим правовую связь лица не только с Великобританией, но с Содружеством в целом. Как видно, именно он употреблен в названии закона. Понятие же «citizenship» означает устойчивую правовую связь физического лица непосредственно с Соединенным Королевством.

Среди лиц, относящихся к последней категории (british citizens) закон выделяет: граждан Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, граждан британских зависимых территорий и заморских (oversea) британских граждан*.

* В некоторых русских переводах данная категория граждан именуется британскими гражданами, постоянно проживающими за границей. См.: Законодательные акты о гражданстве. В 4-х томах. Т. I. Страны Европы. М.: Терра, 1993, с. 98.

Следует отметить, что прежний Акт о британском гражданстве 1964 г. граждан всех трех названных разновидностей объединял общим понятием — граждане Соединенного Королевства и колоний.

Наиболее тесную правовую связь с Великобританией имеют лица, принадлежащие к первой из перечисленных групп. Это граждане Соединенного Королевства. Только они обладают всем комплексом прав и свобод, признаваемых в данном государстве. Главным образом это касается права свободного въезда в страну и выезда из нее (т.е. недопустима депортация), а также пассивного избирательного права.

Среди способов приобретения гражданства Соединенного Королевства упомянутый акт выделяет две основные разновидности: приобретение гражданства при своем вступлении в силу и приобретение гражданства после этого.

По первому из названных способов (в отечественной литературе он традиционно именуется признанием гражданства) гражданами Великобритании признаются лица, которые непосредственно перед вступлением в силу Акта 1981 г. являлись гражданами Соединенного Королевства и колоний и при этом имели право на проживание в Соединенном Королевстве в соответствии с Иммиграционным актом 1971 г. (например, если сам гражданин, его отец или дед родились на территории Великобритании — за некоторыми исключениями для лиц, получивших гражданство в порядке регистрации).

Приобрести британское гражданство после вступления в силу Акта 1981 г. возможно несколькими способами: по рождению, по происхождению, в результате усыновления, в порядке регистрации и посредством натурализации.

Приобретение британского гражданства по рождению распространяется только на лиц, родившихся на территории Соединенного Королевства*, при условии, что на момент рождения соответствующего лица хотя бы один из его родителей являлся британским гражданином или постоянно проживал в Соединенном Королевстве. Кроме того, британским гражданином по рождению считается ребенок, найденный покинутым на территории Соединенного Королевства.

* Актом о британском гражданстве 1981 г. Соединенное Королевство рассматривается как охватывающее не только Великобританию и Северную Ирландию, но и острова пролива Ла-Манш и остров Мэн.

Лицо, родившееся за пределами Соединенного Королевства, статус гражданина по рождению приобрести не может. При наличии определенных условий оно становится гражданином по происхождению. К таким условиям относятся наличие хотя бы у одного родителя данного лица британского гражданства, но не по происхождению (очевидно, законодатель исходит из того, что духовная связь с родиной и патриотические чувства лиц, родившихся за границей от родителей, которые тоже родились за границей, ослаблены). Исключение составляют случаи, когда родитель — гражданин по происхождению — состоит на королевской службе либо на службе в учреждениях Содружества: дети таких граждан по происхождению тоже могут стать гражданами по происхождению.

Таким образом, статус британских граждан по происхождению не отличается от статуса граждан по рождению, но их дети, рожденные за пределами Соединенного Королевства, будут иметь неодинаковые возможности приобретения британского гражданства.

Если британским гражданином усыновляется несовершеннолетний ребенок, не являющийся британским гражданином, последний приобретает британское гражданство с вынесением решения об усыновлении любым судом Соединенного Королевства.

В порядке регистрации (облегченная процедура приема в британское гражданство, не предусматривающая столь жестких цензов, как натурализация) гражданство может быть приобретено:

несовершеннолетними лицами, родившимися на территории Соединенного Королевства, но не ставшими британскими гражданами по рождению из-за отсутствия прочих необходимых для этого условий, — по достижении ими 10 лет, если в течение каждого года из первых 10 лет жизни лицо отсутствовало в Соединенном Королевстве не более 90 дней;

несовершеннолетними лицами, родившимися вне Соединенного Королевства, если их родителями подано заявление о регистрации детей в качестве британских граждан в течение 12 месяцев с момента рождения и при этом хотя бы один из родителей являлся в момент рождения британским гражданином по происхождению, а отец и мать соответствующего родителя (т. е. дед и бабка ребенка) были в момент рождения ребенка британскими гражданами, но не по происхождению, и если в течение трех лет непосредственно перед рождением ребенка один из его родителей находился в Соединенном Королевстве при допустимости отсутствия в этот период не более 270 дней;

несовершеннолетними лицами, родившимися вне Соединенного Королевства, в любое время до наступления совершеннолетия, если на момент рождения ребенка хотя бы один из его родителей являлся гражданином Великобритании по происхождению и при этом сам ребенок и оба его родителя находились в Соединенном Королевстве в течение трех лет перед подачей заявления при допустимости отсутствия не более 270 дней в рамках этого периода;

совершеннолетними лицами, являющимися гражданами британских зависимых территорий; заморскими британскими гражданами; британскими подданными; лицами, находящимися под британской защитой при соблюдении ряда требований. К их числу относятся постоянное проживание в Соединенном Королевстве в течение пяти лет непосредственно перед подачей заявления (при возможности отлучек не более 450 дней за этот период), отсутствие в стране не более 90 дней за последние 12 месяцев перед обращением и недопущение нарушений иммиграционного законодательства в течение пяти лет перед обращением. Альтернативным требованием по отношению к двум первым условиям выступает нахождение на королевской службе.

Для приобретения британского гражданства путем натурализации необходимо выполнение тех же условий, что для регистрации последней из перечисленных категорий, совершеннолетие заинтересованного лица, а также наличие на территории Соединенного Королевства постоянного места жительства или поступление на королевскую службу, «хороший характер», владение английским, валлийским или шотландским языком.

Прекращение гражданства регулируется законом с учетом общемировой тенденции к гуманизации данного института. Есть два способа прекращения гражданства: отказ от гражданства и лишение гражданства.

Отказ от гражданства оформляется путем регистрации государственным секретарем (т.е. министром) внутренних дел соответствующего заявления лица. Лицо должно быть совершеннолетним и дееспособным и в результате удовлетворения заявления не должно стать апатридом. Если в течение шести месяцев после регистрации заявления лицо не приобрело другого гражданства, регистрация аннулируется и лицо остается гражданином Соединенного Королевства.

Лишить гражданства можно только лицо, которое его приобрело в результате регистрации или натурализации, и только в течение первых пяти лет состояния в гражданстве. Не допускается лишение гражданства, если в результате лицо станет апатридом. Основаниями для лишения гражданства служат:

приобретение гражданства обманным путем;

проявление словом или делом нелояльности или недовольства по отношению к Ее Величеству;

незаконная торговля или связь с врагами во время войны, в которой участвует Соединенное Королевство;

вступление в законную силу приговора суда любого иностранного государства, осуждающего лицо к лишению свободы на срок не менее 12 лет.

Как видно, статус британских граждан, получивших гражданство различными способами, не является одинаковым. Граждане по рождению и усыновленные имеют наиболее высокий статус. Граждане по происхождению сами не подвергаются никаким правовым ограничениям, однако более сложной является процедура приобретения британского гражданства их детьми, а в определенных случаях даже внуками, родившимися за границей. Наконец, лица, получившие британское гражданство в порядке регистрации или натурализации, в отличие от прочих граждан Великобритании могут быть при наличии определенных законом условий лишены гражданства.

Вопросы британского гражданства отнесены к ведению государственного секретаря внутренних дел. На островных и зависимых территориях они могут быть делегированы соответственно лейтенант-губернаторам и губернаторам.

Второй категорией «citizenship» является гражданство британских зависимых территорий — устойчивая правовая связь лица с соответствующим территориальным образованием. Правила приобретения и прекращения гражданства зависимых территорий во многом аналогичны нормам, касающимся британского гражданства. Статус граждан британских зависимых территорий, как видно из ранее изложенного, характеризуется возможностью упрощенной процедуры приобретения британского гражданства (в порядке регистрации, а не натурализации).

Институт гражданства зависимых территорий регулируется не только Актом о британском гражданстве 1981 г., но и актами о гражданстве, принимаемыми парламентом Великобритании для каждой территории отдельно (например. Акт о британском гражданстве для Фолклендских островов 1983 г.).

Заморские британские граждане — это лица, которые непосредственно перед вступлением в силу Акта о британском гражданстве 1981 г. состояли гражданами Соединенного Королевства и колоний, но в соответствии с действующим актом не стали ни британскими гражданами, ни гражданами британских зависимых территорий. Речь идет о лицах, родившихся за пределами Соединенного Королевства и зависимых территорий от британских граждан, но не удовлетворяющих требованиям, необходимым для приобретения соответствующего гражданства по происхождению либо в порядке регистрации (в связи с ужесточением таких требований).

В качестве способов приобретения заморского гражданства Акт 1981 г. предусматривает регистрацию в период несовершеннолетия, а также вступление иностранок в брак с заморским британским гражданином. Значение статуса заморских граждан состоит в получении ими права на приобретение британского гражданства путем регистрации.

Вторым термином, (помимо «citizenship»), используемым Актом 1981 г. для обозначения гражданства, является, как уже указывалось, понятие «nationality». Оно не только поглощает все разновидности британского «citizenship», но и включает еще три категории — гражданство Содружества, подданство и «зарубежное» (по отношению к Содружеству в целом) гражданство.

Гражданами Содружества являются граждане Соединенного Королевства, граждане британских зависимых территорий, британские «зарубежные» граждане (citizens) и граждане государств, являющихся членами Содружества, а также граждане их зависимых территорий.

Значение института гражданства Содружества состоит в том, что на территории Соединенного Королевства в соответствии с Актом о народном представительстве 1983 г. все граждане Coдружества обладают активным избирательным правом. Кроме того, в определенных иммиграционным законодательством случаях граждане Содружества имеют право свободного въезда на территорию Великобритании, а условия их депортации из страны являются более сложными, чем в отношении других лиц.

Те из граждан Содружества, которые не относятся ни к одной категории «citizens», имеют статус британских подданных. Такой же статус могут приобрести женщины по заключении брака с некоторыми категориями британских подданных. Кроме того, британскими подданными могут стать граждане Ирландской Республики в силу нахождения на королевской службе или наличия фактических связей с Соединенным Королевством либо британской зависимой территорией по происхождению, проживанию и т.п. (при возможном сохранении гражданства Ирландии). Британские подданные, как отмечалось, могут приобретать британское гражданство в порядке регистрации.

Кроме того, «заморскими» гражданами (но «nationals», а не «citizens») становятся лица (по их желанию, т.е. фактически в порядке оптации), являвшиеся гражданами зависимых территорий, после прекращения британской опеки над ними. Например, Акт о Гонконге 1985 г. предоставляет его гражданам право приобрести статус «заморских» британских граждан после его перехода под суверенитет Китая в 1997 г. с установлением для них льготного режима въезда на постоянное место жительства в Соединенное Королевство.

Особым статусом на территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии обладают граждане Ирландской Республики. Им предоставлено активное избирательное право на любых выборах (естественно, при условии удовлетворения избирательным цензам).

В соответствии с Актом о британском гражданстве 1981 г. монарх может объявить любую категорию лиц, связанных с территорией, которая непосредственно перед вступлением в силу данного закона являлась заморской территорией Великобритании, лицами под британской защитой. Данный институт был введен Актом о британском гражданстве 1948 г. Первоначально его предназначением была защита прав коренного населения колоний. В настоящее время институт британской защиты может быть использован для охраны прав человека в странах, вышедших из-под опеки Великобритании. На лиц, находящихся под британской защитой, распространяется национальный правовой режим Соединенного Королевства, в том числе предоставление защиты и покровительства правовыми и дипломатическими средствами. Кроме того, у них появляется возможность приобретения британского гражданства в порядке регистрации.

Согласно Акту 1981 г., лица, которые не являются гражданами Содружества, «зарубежными» гражданами, гражданами Ирландской Республики, не находятся под британской защитой, считаются иностранцами.

Однако следует отметить, что в Великобритании признается еще одна категория гражданства, не упомянутая в Акте 1981 г. Это гражданство Европейского союза. Данный институт учрежден в соответствии с Договором об образовании Европейского союза, заключенным в 1992 г. в Маахстрихте и ратифицированным Великобританией в конце 1993 г.

Гражданами ЕС являются граждане всех стран-членов (их 15). Лица, имеющие гражданство ЕС, приравниваются к британским гражданам в вопросах въезда в страну, а также активного и пассивного избирательного права по выборам в органы местного самоуправления.

Режим иностранцев

Институт гражданства — главный фактор, определяющий содержание иммиграционного законодательства, поскольку именно от наличия британского гражданства зависит право лица на свободный въезд в Соединенное Королевство и возможность принудительного выдворения из страны.

Следует отметить, что основной тенденцией иммиграционной политики Великобритании в текущем столетии является ее постоянное ужесточение. Это нашло отражение в законодательстве. Так, основной действующий в данной области документ — Иммиграционный акт 1971 г. — в первоначальной редакции предоставлял право свободного въезда на территорию Соединенного Королевства не только британским гражданам, но и гражданам колоний, родившимся в Великобритании, либо дед или отец которых родились там, а также гражданам Содружества при наличии пятилетнего срока законного проживания в стране и постоянного места жительства.

Акт о британском гражданстве 1981 г. внес в Иммиграционный акт изменения, согласно которым право свободного въезда в Великобританию сохранилось только у британских граждан и тех граждан Содружества, которые обладали таким правом на момент вступления в силу Акта 1981 г. Все остальные лица могут находиться на территории страны только с разрешения государственного секретаря внутренних дел. Такое разрешение может быть дано как на определенный, так и на неограниченный период. В разрешении могут оговариваться место пребывания, вид и место работы, а также содержаться требование регистрации в полиции. В 1995 г. специальная парламентская комиссия предложила считать правонарушением прием на работу лица, не являющегося британским гражданином и не имеющего разрешения работать на территории Соединенного Королевства.

Лицо, не являющееся британским гражданином, может быть депортировано из страны, если нарушило условия разрешения на въезд, или если государственный секретарь внутренних дел счел, что такая депортация послужит «общественному благу» (public good), или если имеется решение о депортации кого-либо из членов его семьи. Кроме того, может быть депортировано лицо, не являющееся британским гражданином и совершившее после достижения 17 лет преступление, за которое полагается тюремное заключение. Более сложными являются условия депортации в отношении граждан Содружества и Ирландской Республики, которые на законном основании в течение не менее пяти лет постоянно проживают на территории Соединенного Королевства.

С сентября 1995 г. в соответствии с Шенгенскими соглашениями стран — членов ЕС Великобритания открыла границы для свободного въезда и выезда граждан ЕС. Однако в соответствии с решением Высокого суда, принятым в октябре 1995 г., никакой помощи в приобретении жилья бездомным гражданам ЕС, работающим в Великобритании, местные власти оказывать не обязаны.

Личные права и свободы

В отличие от большинства государств права, свободы и обязанности человека и гражданина в Великобритании не разделяются на конституционные (основные, общие) и отраслевые, имеющие специализированный характер (трудовые, земельные и проч.). Это обусловлено рассмотренной выше спецификой формы британской конституции. Содержание прав и свобод к тому же нередко определяется не законом, а обычаями. Основополагающим из них является правило, согласно которому можно делать все, что прямо не запрещено законом. «Гражданин может пойти или поехать, куда он захочет, при условии, что он не нарушает запретов и велений уголовного права или прав других лиц»*.

* Уэйд Э.К.С. и Филлипс Д.Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950, с. 410.

Такой подход обусловливает преобладание негативного способа формулирования прав и свобод человека в статутном регулировании. По выражению А.В. Дайси, классика британского конституционализма, права и свободы частных лиц являются не следствием, а источником законов. Поэтому при использовании позитивной регламентации прав и свобод сама собой является мысль, что право может быть приостановлено или совсем отнято с такой же легкостью, как оно было провозглашено. Для этого достаточно всего лишь изменить текст закона. Британская же доктрина такую возможность отвергает: права и свободы имеют естественный характер, они не зависят от провозглашения их в законе. Именно поэтому англичане всегда «обращали гораздо больше внимания на приискание средств, которыми можно заставить признавать права частных лиц, ... чем на провозглашение прав человека»*.

* Дайси А.В. Указ соч., с. 223.

В содержательном плане развитие прав и свобод в Великобритании вполне укладывается в русло тех общих тенденций, которые действуют повсеместно в мире. Более того, именно здесь некоторые из них были заложены. Действительно, Великая хартия вольностей, Билль о правах, Хабеас корпус акт и ряд других стали первыми правовыми актами, обеспечивающими гражданские и политические права и свободы человека и дали мощный импульс развитию этого института как существенного элемента современной цивилизации.

В период, последовавший за Второй мировой войной, был принят ряд статутов, направленных на дальнейшее утверждение гуманистических и либеральных ценностей, а также на усиление социального характера государства. В отличие от прежней традиции английского права стали признаваться не только индивидуальные, но и коллективные права.

В качестве наиболее значимых личных прав физических лиц доктрина признает право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, равноправие и отсутствие дискриминации, а также свободу передвижения. Право на жизнь гарантируется прежде всего отменой смертной казни: в 1965 г. — временно, а в 1969 г. — постоянно (хотя формально продолжают действовать статуты, предусматривающие смертную казнь за государственную измену, пиратство и поджог королевских доков, смертные приговоры по таким делам уже несколько десятилетий не выносятся). Право на свободу и личную неприкосновенность заключается в том, что «никто не может быть арестован, посажен в тюрьму, подвергнут физическому стеснению, если такой образ действия не имеет законного оправдания»*. Последнее же имеет место только в двух случаях: как мера пресечения при наличии обвинения в совершении лицом преступления и необходимости предания его суду, а также если преступление лица доказано судом и это лицо должно понести наказание. Право на свободу гарантируется актами уголовно-процессуального законодательства, принятыми на основе Хабеас корпус акта и Билля о правах.

* Дайси А.В. Указ соч., с. 232.

Однако законодательство Великобритании направлено не только на гарантированность личных прав и свобод физических лиц. Оно содержит и определенные, по мнению законодателя — необходимые, их ограничения.

Так, свобода передвижения внутри страны в соответствии с Актом об общественном порядке 1986 г. может быть ограничена в отношении определенного лица органами полиции, если у них имеются достаточные основания полагать, что данная свобода используется соответствующим лицом в целях совершения преступления.

В связи с обострением обстановки в Северной Ирландии (Ольстере) в этой части страны с 1973 г. действует Акт о чрезвычайном положении, предоставляющий чрезвычайные полномочия силам безопасности. Акт носит временный характер, нуждаясь в периодической пролонгации Парламентом. Очередное продление его действия состоялось в конце 1995 г. после того, как летом террористическая организация Ирландская республиканская армия объявила об отказе от соблюдения прекращения огня, действовавшего в Ольстере с 31 августа 1994 г. в соответствии с межправительственным англо-ирландским договором, и провела серию террористических акций. Актом данная организация запрещена.

Североирландским фактором, а также всплеском терроризма в стране обусловлено и принятие, начиная с 1974 г., ряда законов о предупреждении терроризма, ограничивающих личные права. В настоящее время действует Акт о предупреждении терроризма 1989 г. Он определяет терроризм как применение силы для достижения политических целей и ограничивает права лиц, подозреваемых в нем, в сфере уголовного преследования. Такие лица могут быть задержаны на 48 часов без судебной проверки оснований для задержания, а с согласия государственного секретаря внутренних дел — еще на пять суток.

Акт о чрезвычайном положении допускает в отношении лиц, подозреваемых в принадлежности к запрещенным организациям либо в террористической деятельности, превентивный арест на срок до одного года, а в некоторых случаях — издание приказа о высылке из Северной Ирландии либо о запрете въезда на ее территорию или на территорию Соединенного Королевства сроком до трех лет. Лица, обвиняемые в терроризме, не могут требовать суда присяжных и ограничены в использовании права на защиту.