Надзор за субъектами административного права

Надзор за субъектами административного права представля­ет собой разновидность государственного контроля. Он является особым видом контрольной деятельности специально уполномо­ченных государственных органов, к которым относятся государ­ственные инспекции и иные надзорные органы государственного управления, прокуратура. Существует два вида надзора: админис­тративный и прокурорский.

Общим, характерным для этих двух видов надзора является то, что он:

1) осуществляется специальными органами;

2) осуществляется в отношении неподчиненных субъектов;

3) проводится по специальным вопросам;

4) осуществляется только за законностью действий конкрет­ного объекта контроля.

¹ Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997.№ 25-26. Ст. 465.

Последняя особенность является наиболее важной, объеди­няющей административный и прокурорский надзор. Контроль «включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесооб­разности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятель­ности»¹. Более того, в процессе контроля допускается вмеша­тельство в оперативно-хозяйственную, производственную дея­тельность объекта. При надзоре подобное не допускается. Поэ­тому надзор — более узкая сфера деятельности по сравнению с контролем.

Административный надзор имеет свои особенности. Во-первых, он имеет надведомственный характер; во-вторых, осуществляется специально уполномоченными органами государственного управ­ления; в-трётьих, многочисленными и разрозненными органами, каждый из которых действует в своем одном, узком направлении; в-четвертых, с целью проверки соблюдения поднадзорными спе­циальных правил и требований, обязательных для них, установ­ленных в законах и подзаконных актах.

Надведомственность административного надзора означает, что он осуществляется к неподчиненным объектам контроля. Эти объекты могут находиться в системе исполнительной власти, а также быть за ее пределами (коммерческие и некоммерческие организации и граждане).

Органами, специально уполномоченными для осуществле­ния административного надзора, в первую очередь являются го­сударственные инспекции и приравненные к ним органы. Таких специальных органов довольно много, и они разнообразны по своему статусу. Они существуют практически в каждом респуб­ликанском органе государственного управления: одни на правах юридических лиц, другие — на правах внутренних структурных подразделений. К первому виду органов относится, например, Департамент государственного строительного надзора Министер­ства архитектуры и строительства, Департамент государствен­ной инспекции труда Министерства труда и социальной защи­ты, ко второму — Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования (Главгостехнадзор), контрольно-ревизионные службы республиканских орга-

¹ Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 455.

нов государственного управления и иных государственных орга­низаций¹.

Одни государственные инспекции имеют свою систему орга­нов в диапазоне от республиканского до районного звена (напри­мер, Государственная автомобильная инспекция наличествует в Министерстве внутренних дел в качестве структурного подразде­ления, в областном, Минском городском органе внутренних дел, а также в районном органе внутренних дел; аналогично построена система органов санитарного надзора). Органы некоторых инспек­ций заканчиваются на областном звене. Так, Департамент госу­дарственного строительного надзора обрывается инспекциями Де­партамента по областям и г. Минску. У Департамента контроля качества образования Министерства образования отсутствуют под­чиненные периферийные органы. Он сам осуществляет государ­ственный контроль за функционированием системы образования Республики Беларусь.

Различен порядок образования рассматриваемых органов. Одни из них образованы изданием указа Президента Республики Беларусь (Департамент контроля качества образования, Департа­мент государственного строительного надзора), другие — Советом Министров (Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования департамента ме­ханизации и технического прогресса). Целый ряд государствен­ных инспекций, являющихся внутриструктурными подразделени­ями министерств, государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, образуется республиканскими органами (ГАИ, государственная инспекция по племенному делу в Департаменте животноводства, карантинная инспекция и др.).

Неодинаковы и полномочия у этих инспекций. Значительная часть из них обладает правами привлекать к административной ответственности и применять иные меры административного при­нуждения (ГАИ, инспекции Министерства по налогам и сборам), а вот Департамент контроля качества образования не имеет по­добных полномочий.

Должностные лица, осуществляющие административный над­зор, как правило, наделены полномочиями по беспрепятственному вхождению на территорию, в помещения, на склады поднадзор­ных; истребованию, изучению, изъятию документов; осуществле­нию технических проверок, замеров, вскрытий элементов; унич­-

¹ См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 6, 1/3380; 2001. № 119, 5/9578; 2002. № 20, 5/9922; № 8, 5/9753.

тожению вредных для здоровья продуктов, предметов; получению объяснений; требованию устранения выявленных в ходе проверок нарушений; внесению в органы, выдавшие лицензии, представле­ний о лишении или приостановлении их действия; приостановле­нию деятельности организаций, эксплуатации механизмов, транс­портных средств.

Правовой основой деятельности государственных инспекций и приравненных к ним органов являются специальные положе­ния, инструкции, утверждаемые, как правило, органами, в кото­рых они находятся. В отдельных случаях положения о них утвер­ждаются Советом Министров (например, о ГАИ).

Некоторые надзорные органы по уровню являются минис­терствами, комитетами при Совете Министров (Министерство по налогам и сборам, Комитет по стандартизации, метрологии и сер­тификации при Совете Министров).

Прокуратура Республики Беларусь осуществляет общий над­зор за субъектами административного права. Общий потому, что он ведется за всеми субъектами административного права, исклю­чая лишь Президента и Совет Министров, но включая местные Советы депутатов.

Прокурорский надзор как вид государственного контроля про­является в точном и единообразном исполнении законов всеми юридическими и физическими лицами. Прокуратура не вмешива­ется в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. В статье 2 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь»¹ дан точный перечень субъектов. Ими явля­ются республиканские, местные органы государственного и хо­зяйственного управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирова­ния и учреждения, органы государственной безопасности, внут­ренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждения и организа­ции, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.

Прокуроры обладают широкими полномочиями в сфере осу­ществления надзора. Они, предъявив удостоверение, вправе бес­препятственно входить на территорию и в помещения предприя­тий, учреждений и организаций (независимо от форм собствен­ности, подведомственности и вида пропускного режима), требо­

¹ Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст. 95.

вать от руководителей и иных должностных лиц представления издаваемых ими правовых актов, необходимых документов и ма­териалов, статистических и иных сведений и т.д. Должностные лица обязаны выполнять требования прокурора, касающиеся про­ведения проверок, ревизий и экспертиз не позднее 10 дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором. Прокурор имеет право вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях, предус­мотренных законом, истребовать от должностных лиц и граждан декларации об источниках доходов; проверять законность адми­нистративного задержания граждан и применения к ним мер воз­действия за административные правонарушения; освобождать не­законно подвергнутых административному задержанию несудеб­ными органами путем издания специального постановления.

Если обнаружены нарушения закона, то, в зависимости отиххарактера, прокурор или его заместитель наделены правомопро­тестовывать акты органов, решения и действия должностныхлиц;вноситьпредставления с требованием об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий; выно­ситьпредписания об устранении нарушений закона;официально предупреждать должностных лиц и граждан о недопустимости на­рушения ими закона; решать вопросы о привлечении нарушителей закона к уголовной или административной ответственности; воз­буждать дисциплинарное производство; предъявлять в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граж­дан — в случае, если они лишены возможности самостоятельно за­щитить свои интересы (ст. 22 Закона).

Протест, представление, постановление, предписание, офици­альное предупреждение являются актами прокурора, юридически­ми формами реагирования прокурора на нарушения закона (за­конности), это формы выражения требований прокурора.

Протест — акт прокурора, в котором он требует отмены со­ответствующего акта либо приведения его в соответствие с зако­ном, а также прекращения незаконного действия и восстановле­ния нарушенного. Он приносится в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, компетентный принять по нему решение. Протест обязательно должен быть рассмотрен органом, должнос­тным лицом, которому он направлен, не позднее 10 дней после

его поступления.Местные Советы депутатов должны его рас­смотреть на очередной сессии. В случае рассмотрения протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается про­курору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О ре­зультатах рассмотрения протеста должно быть сообщено в пись­менной форме. Принесением протеста не отменяется, а лишь при­останавливается действие противоречащего закону акта до рас­смотрения протеста. Это свидетельствует о том, что прокурор не пользуется административными полномочиями.

Представление — акт прокурора, в котором он требует устра­нить нарушения закона, причин нарушений и условий, им спо­собствующих. Он вносится в орган или должностному лицу, пра­вомочному их устранить. Представление также обязательно долж­но быть рассмотрено, и не позднее месячного срока должно быть письменно сообщено прокурору о принятых мерах.

Постановление — это акт прокурора о возбуждении уголовно­го дела, дела об административном правонарушении или дисцип­линарного производства против должностного лица или гражда­нина, нарушивших закон. Постановление должно быть мотивиро­ванным, должно быть обязательно рассмотрено органом или долж­ностным лицом, уполномоченными налагать административное взыскание в сроки, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении, о возбуждении дисцип­линарного производства, в десятидневный срок со дня получения постановления.

Предписание — акт об устранении нарушений закона органом или должностным лицом; вносится в случаях, когда такое нару­шение носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. В предписании указы­ваются нарушенная норма и предложения о мерах по восстанов­лению законности. Предписание должно быть немедленно испол­нено, о чем безотлагательно сообщено прокурору. Оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору. Однако обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

Официальное предупреждение — акт прокурора, в котором прокурор предупреждает должностных лиц, граждан о недопусти­мости нарушения ими требований закона.

Таким образом, прокуратура в лице прокурора обладает до­статочными полномочиями и возможностями в области обеспече­ния верховенства закона, укрепления законности в целях защиты

прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъек­тов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объ­единений.