Основные модели самоуправления и управления

В зарубежных странах

В зарубежных странах встречаются различные модели (системы) осуществления публичной власти на местах, но основными из них выделяют две: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская системахарактернадляВеликобритании, США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии, стран из числа бывших британских колоний и ряда других стран. Данная система не предпо­лагает прямого контроля путем назначения из центра на места чиновников, осуществляющих контроль за законно­стью действий выборных органов. Но это не означает от­сутствия правительственного контроля вообще. Существует институт контроля за деятельностью органов местного са­моуправления: через центральные министерства (например, инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое Министерством образования и науки, внут­ренних дел (полицейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции), а также через судебные ор­ганы, т. е. косвенный контроль. Например, в Великобритании, где продолжает сохранять позиции «обще­ственная» модель местного самоуправления, отсутствуют на местах полномочные представители Правительства, опекающие местные ор­ганы. Британское законодательство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воздействия на них.

Романо-германская (континентальная) системасложи­лась в большинстве стран. Это континентальная Европа (Франция, Италия, Бельгия, Голлан­дия, Португалия, Испания и другие государства), франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток. Эта система характеризуется со­четанием в органах на местах функций местного само­управления и функций государственной власти. Она стро­ится на сочетании выборных местных органов с назначаемыми правительством полномочными представителями, осуществляющими административный надзор за работой избранных органов.

В некоторых случаях выборный орган местного самоуправления является одновременно представителем государственной администра­ции на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют админи­стративные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). А во Франции органами местного самоуправления в коммунах являются коммунальные со­веты, избираемые населением, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. Исполнительная власть на уров­не коммун осуществляется мэром и его помощниками, которые избираются на 6 лет муниципальным советом из числа своих членов. Мэр сочетает функции главы муници­пального образования и государственного чиновника.

Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчине­ния. Низовое звено ее – главы администраций районов (ландраты и районные директора) являются и чиновниками, и главами исполни­тельных органов коммунального самоуправления. В данном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: сочетание местных орга­нов самоуправления и управления.

В мировой практике также различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. При унифицированной модели (Италия, Бельгия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные органы обладают рав­ным статусом. Как правило, сама система таких органов регули­руется конституционными нормами. При неунифицированной модели (Великобритания, США, Канада, ФРГ, Греция, Испания) однопорядковые муниципаль­ные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, расположены они в городской или сельской местности). В этой модели местного управления каж­дая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятель­ности, занимающими промежуточное положение между обще­государственными органами и местностями.

По способу формирования и статусу органов местного само­управления условно выделяют «парламентскую» и «президент­скую» модели.

Парламентская модель характеризуется избранием местных исполнительных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях глава местной администрации одновременно может являться председателем местного представительного органа. При этом представительный орган является вышестоя­щим по отношению к главе администрации, что подразумевает подотчетность последнего.

Президент­ская модель – характерна проведением прямых выборов населением как представи­тельного органа, так и главы местной администрации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной влас­ти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа – начальни­ка полиции). Имея один общий источник власти, данные вы­борные органы осуществляют свою деятельность на паритетных началах.

Зачастую в одном государстве могут существовать обе эти модели. Например, для северо-германских земель ФРГ харак­терна парламентская модель, тогда как на юге преобладает президентская.

Федеративные государства (США, Канада, Швейцария) от­личаются особой сложностью в организации местного самоуп­равления. Каждый субъект федерации имеет здесь свое админи­стративно-территориальное деление, которое складывалось в процессе многовекового исторического развития. В Конститу­ции Канады статус местных органов вообще четко не регламен­тирован. В п. 8 ст. 92 Конституционного акта 1867 г. (Консти­туции) говорится лишь о том, что законодательные органы про­винций имеют право принимать законы, касающиеся своих муниципальных учреждений. В силу этого, а также особеннос­тей каждого субъекта федерации административно-территори­альное деление в канадских провинциях не одинаково. Даже в пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ставятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характерны: от­сутствие четкого разграничения правового статуса муниципали­тетов различных видов, несовпадение классификации этих ор­ганов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма деконцентрации функций, при которой на терри­тории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единицами.

Муниципальные органы призваны решать только местные дела, касающиеся обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. К таковым относятся: руководство развитием ком­мунального хозяйства, муниципальной собственностью, реше­ние социальных вопросов, пожарная безопасность, санитарный контроль и т. д.

В унитарных государствах общий контроль за местными органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведают министерства внутренних дел, в Япо­нии – Министерство по делам местного самоуправления. В фе­деративных государствах деятельность местных органов контро­лируется, как правило, субъектами федерации.