Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления

Президент обладает широкими полномочиями в сфере госу­дарственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е. имеют прерогативный ха­рактер, в других — являются совместными с иными органами го­сударственной власти — Палатой представителей и Советом Рес­публики, Советом Министров, т.е. полномочиями совместного ве­дения.

Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразу­мевают сотрудничество с Национальным собранием, с другой — систему взаимных сдержек и противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Последние присутствуют чаще в иных сферах ведения, чем в сфере государственного управ­ления. Например, Президент обладает правом назначать очеред­ные и внеочередные выборы в Палату представителей и Совет Республики (п. 2 ст. 84 Конституции), в то время как выборы Президента назначаются Палатой представителей (п. 3 ст. 97 Кон­ституции). (В Российской Федерации такое полномочие выпол­няет Совет Федерации, а не Государственная Дума.)

Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (п. 3 ст. 84). Палата представителей в свою очередь может выдвигать большинством голосов от полного соста­ва Палаты обвинение против Президента в совершении государ­ственной измены или иного тяжкого преступления. На основании

соответствующего решения Совет Республики принимает боль­шинством голосов решение о смещении Президента с должности (п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 и ст. 88 Конституции).

По отношению к Правительству подобные противовесы не предусмотрены, кроме отказа Палаты представителей в доверии Правительству. В соответствии со статье 94 Конституции полно­мочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недове­рия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

В целях реализации организационной функции исключитель­но Президенту принадлежит право:

1) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию Администрации Президента;

2) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию иных органов государственного управления;

3) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию консультативно-совещательных и иных органов при Президенте;

4) определять структуру Правительства;

5) принимать решение об отставке Правительства и его чле­нов;

6) назначать на должность и освобождать от должности Пред­седателя Комитета государственного контроля;

7) назначать на должность и освобождать от должности Пред­седателя Национальной государственной телерадиокомпании и его заместителей;

8) назначать представителей Президента в Парламенте и дру­гих должностных лиц, должности которых определены в соответ­ствии с законодательством, если иное не предусмотрено Консти­туцией;

9) формировать и возглавлять Совет Безопасности;

10) назначать на должность и освобождать от должности Го­сударственного секретаря Совета Безопасности;

11) назначать на должность и освобождать от должности выс­шее командование Вооруженных сил;

12) назначать на должность и освобождать от должности ректора Академии управления при Президенте, директора Инсти­тута социально-политических исследований при Администрации Президента, директора Национального центра законопроектной деятельности при Президенте, директора Национального центра

правовой информации, директора Республиканского унитарного предприятия «Белорусское телеграфное агентство».

В настоящее время в связи с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершен­ствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», а также указов Президен­та Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утвержде­нии кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» и № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Пре­зидентом Республики Беларусь на некоторые должности, вклю­ченные в кадровый реестр Главы государства Республики Бела­русь»¹ расширились полномочия Президента совместного ведения при осуществлении организационной функции. Они проявляют­ся в назначении Премьер-министра и его заместителей, руково­дителей республиканских органов государственного управления, руководителей местных исполнительных и распорядительных орга­нов и некоторых других органов.

Полномочия совместного ведения — это полномочия, осущес­твление которых инициируют (дают согласие или утверждают) другие органы или лица. Их можно разделить на три вида. К пер­вому виду относятся полномочия, которые позволяют Президен­ту назначать на должности и освобождать от должностей только после внесения предложения Советом Министров, ко второму — после внесения предложения Советом Министров совместно с Главой Администрации Президента или Государственным секре­тарем Совета Безопасности, к третьему — когда Президент лишь согласовывает, а вносят предложение и назначают (освобождают) от должности другие органы или лица.

Заместители Премьер-министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом на основании внесен­ного предложения Премьер-министра. Раньше такое право при­надлежало исключительно Президенту. Подобное относится и к руководителям республиканских органов государственного управ­ления. Министры (кроме Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям), Председатель Государственного комитета по авиации, председатели комитетов при Совете Министров назначаются на должность и освобожда-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3192; 1/3193.

ются от должности Президентом по предложению Совета Минист­ров. Назначение на должность и освобождение от должности Ми­нистра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвы­чайным ситуациям, Председателя Комитета государственной бе­зопасности, Председателя Государственного комитета погранич­ных войск, Председателя Государственного таможенного комитета и их заместителей осуществляет Президент по предложению Со­вета Министров, Государственного секретаря Совета Безопас­ности.

Президент назначает на должность и освобождает от долж­ности руководителей областного звена органов КГБ, внутренних дел, военных организаций, подчиненных Министерству обороны¹.

Введен новый порядок назначения на должность и освобож­дения от должности Президента Национальной академии наук Беларуси. В соответствии со статьей 13 Закона от 5 мая 1998 г. «О Национальной академии наук Беларуси»² Президент Акаде­мии избирался Общим собранием Академии тайным голосовани­ем из числа академиков на срок не более пяти лет и утверждался в должности Президентом Республики Беларусь. Декретом Пре­зидента Республики Беларусь от 17 октября 2001т. № 25 «О по­вышении роли науки и реформировании Национальной акаде­мии наук Беларуси» установлено, что «Президент Национальной академии наук Беларуси назначается на должность и освобожда­ется от должности Президентом Республики Беларусь» (п. 2.1) по предложению Совета Министров Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь.

Указанным Декретом предусмотрены существенные измене­ния и в образовании Президиума Национальной академии, явля­ющимся постоянно действующим органом управления Академии. Состав Президиума утверждается Президентом Республики Бе­ларусь. По закону члены Президиума избирались общим собра­нием Академии.

Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь назначается Президентом с согласия Совета Республи­ки Национального собрания Республики Беларусь. Заместители Председателя Правления Национального банка и иные члены Правления Национального банка назначаются Президентом по

^[1] См., например: Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь. 2001. № 108, 1/3230, 1/3231, 1/3232, 1/3233, 1/3234, 1/3235.

² Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 21. Ст. 224.

10 — 3746

предложению Председателя Правления и с согласия Совета Рес­публики.

Послы Республики Беларусь, представители Республики Бе­ларусь при международных организациях назначаются на долж­ность и освобождаются от должности Президентом по предложе­нию Совета Министров.

Кандидаты для занятия ряда должностей требуют предвари­тельного согласования с Президентом Республики Беларусь. На­пример, Председатель Правления Белорусского республиканско­го союза потребительских обществ, заместители министров (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Ми­нистра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета госу­дарственной безопасности, Председателя Государственного коми­тета пограничных войск и Председателя Государственного тамо­женного комитета), руководители государственных организаций, подчиненных Совету Министров (кроме начальника Белорусской железной дороги), Генеральные консулы Республики Беларусь, руководитель Аппарата Совета Министров, руководители коми­тетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств Республики Беларусь и т.д.

Председателей облисполкомов и Минского горисполкома на­значает на должность и освобождает от должности Президент Республики Беларусь.

Назначение первых руководителей областного и базового уров­ней исполнительных комитетов требует утверждения соответству­ющего Совета депутатов.

Утверждение — это не право соответствующего Совета депу­татов, а по существу его обязанность. Совет может и не утвер­дить, но это никак не отразится на решении Президента. По этой причине рассматриваемое полномочие Совета является простой юридической формальностью, засвидетельствованием свершив­шегося факта. Вероятно, правильнее было бы такое действие Со­вета назвать принятием к сведению решения Президента.

В какой бы форме ни принималось местным Советом депута­тов решение Президента о назначении руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, оно должно быть принято в официальном порядке, т.е. на сессии Совета. Совет должен получать информацию о назначении руководителя его уровня и воспринять путем издания соответствующего акта на сессии.

Премьер-министр назначается на должность Президентом с согласия Палаты представителей. При двукратном отказе в даче согласия на его назначение Президент вправе назначить исполня­ющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату пред­ставителей и назначить новые выборы. При этом Президент мо­жет и не использовать свое право о роспуске Палаты представите­лей и назначении новых выборов, а предложить кандидатуру на должность Премьер-министра в третий раз. Чтобы подобное не могло повторяться бесконечно, Конституция предоставила Пре­зиденту право роспуска Палаты представителей.

Нормы Конституции не запрещают Президенту предлагать несколько раз одну и ту же кандидатуру на должность Премь­ер-министра. Исполняющим обязанности Премьер-министра мо­жет быть назначена как кандидатура, не получившая согласия Палаты представителей, так и иная, т.е. которая не предлагалась для получения такого согласия.

Президент участвует соответствующим образом в назначении заместителей руководителей местных исполнительных и распо­рядительных органов. В части 4 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установ­лено, что «первый заместитель председателя, заместители предсе­дателя, управляющий делами и члены областного (Минского го­родского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь». Президент вправе не согласиться с предложением руководителя соответствующего исполнительного комитета, в таком случае, пред­ложенная кандидатура не может быть назначена на должность за­местителя председателя, управляющего делами или члена испол­нительного комитета.

Согласование предполагает получение согласия Президента. Согласование — это по существу разрешение. Оно является юриди­чески важным действием и может обретать форму акта. В данном случае имеет место превалирование права Президента (хотя оно выражается в форме согласия) над правом руководителя местно­го исполнительного комитета, несмотря на то, что его право реа­лизуется в форме назначения. Такое действие имеет окончатель­ный результат и по юридической значимости является более весо­мым, чем согласие, имеющее промежуточный характер. Однако необходимо принять во внимание то, что без учета этого среднего невозможно конечное действие. Последнее полностью зависит от

наличия согласия. Решение Президента в форме согласия не мо­жет быть обжаловано, отменено или изменено никем, кроме него самого.

Соответствующий порядок установлен Президентом и для занятия должности председателя исполнительного комитета ба­зового уровня, т.е. городского (городов областного назначения) и районного исполнительных комитетов, а также главы админис­трации районов в городах. Только в данном случае Президент выражает не согласие, а дает разрешение на назначение. Разреше­ние выражается в том, что Президент предоставляет облисполко­му право назначения председателя исполкома базового уровня. Согласно статье 119 Конституции руководители местных испол­комов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном порядке. Следовательно, на­значение соответствующей кандидатуры после получения согла­сия и после разрешения имеет существенные различия.

В первом случае правом на назначение обладает то лицо, ко­торому принадлежит обязанность согласования, т.е. председателю исполнительного и распорядительного органа, а Президент имеет право дать или не дать согласие. У Президента отсутствует право на назначение первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами и членов областного (Мин­ского городского) исполнительного комитета. По отношению к ним Президент наделен правом согласовывать.

Во втором случае правом назначения обладает то лицо, кото­рое имеет право разрешать осуществление назначения. Назван­ные полномочия принадлежат только Президенту. Президент мо­жет передать свое право на назначение другому органу (лицу), в частности облисполкому, в форме разрешения, а может и не пере­дать — в зависимости от того, соответствует ли предлагаемая кан­дидатура всем требованиям, предъявляемым Президентом, или не соответствует им. Президент вправе отойти от установленного им же порядка ,и самостоятельно назначить председателя городского, районного исполнительного комитета..

Следует положительно оценить передачу Президентом Рес­публики Беларусь ряда своих полномочий по кадровым вопросам другим органам. При этом необходимо отметить, что у него оста­лись значительные возможности воздействовать на подбор и рас­становку руководящих кадров органов исполнительной власти как в центре, так и на местном уровне. Президент обладает правом назначать на должности и освобождать от должностей 22 вида

руководящих работников органов государственного управления и 14 — согласовывать.

Исключительному праву Президента на назначения на долж­ность корреспондирует исключительное право на освобождение от этой должности.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645, утвердившим Порядок назначения (утвер­ждения, освобождения) и согласования назначения (освобожде­ния) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, полномочия совместного ведения и по согласованию на назначение на должность соответствуют полномочиям на освобож­дение от должности. Так, Президент вправе освободить от долж­ности заместителей Премьер-министра только при условии, что Премьер-министр внесет предложение об освобождении, посколь­ку Премьер-министр обладает правом вносить предложения об их назначении. Если Президенту не поступят предложения об осво­бождении названных лиц от должности, то Президент не вправе сам, по своей инициативе совершать подобные действия. Анало­гичный порядок существует и в других случаях — например, при освобождении от должности министров. В случае возникновения необходимости освобождения от должности того или иного ми­нистра предложение может исходить только от Совета Министров. Вправе ли Президент принять решение по своему усмотрению, по своей инициативе без участия Совета Министров об освобожде­нии министра от должности? Ведь приоритет здесь принадлежит Совету Министров. По части 10 статьи 106 Конституции Прези­дент вправе по собственной инициативе принять решение об осво­бождении от должности любого члена правительства. Обязан ли Президент всегда соглашаться с предложением Совета Министров о назначении на должность и освобождении от должности рас­сматриваемых лиц? Конечно, Президент имеет право и не удовлет­ворить просьбу Совета Министров. Как должен поступать Совет Министров, если Президент не согласится с его предложением? В законодательстве этот вопрос не получил регламентации. Жела­тельно урегулировать порядок внесения предложений Советом Министров о назначении на должности и освобождении от долж­ностей Президентом Республики Беларусь, а также определить по­следствия при несогласии Президента с предложением Совета Министров. Следовало бы в правовом акте об Освобождении от должности указывать, от кого исходит подобное предложение.

В названном выше документе предусмотрено, что в одном случае уполномочен вносить предложения Президенту о назначе­нии на должность и освобождении от должности Премьер-минис­тр, в тринадцати случаях — Совет Министров, в двух — Совет Министров, Глава Администрации Президента и в одном — Совет Министров, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь. Если определено одно конкретное лицо, то понятно, кто должен вносить Президенту рассматриваемое пред­ложение. В случае предоставления такого права двум органам — Совету Министров и указанным лицам, то кто конкретно может использовать данное право первым, неясно. Совет Министров — коллегиальный орган, и вряд ли целесообразно и возможно рас­сматривать указанные вопросы на его заседаниях или на заседа­ниях Президиума Совета Министров, или даже принимать реше­ние в порядке опроса. По-видимому, предоставленное Совету Министров право будет реализовывать Премьер-министр. Поэто­му более правильным было бы и назвать его. Совместное осущес­твление рассматриваемого права предполагает, что его осущес­твляют вместе или определенную часть работы выполняет один уполномоченный орган (лицо), а другую часть — другой. В одном случае и Совет Министров, и Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности наделены одним и тем же правом и могут вносить предложения Президенту по­рознь, отдельно друг от друга, а могут и согласованно.

Если Президенту предоставлено право согласования назначе­ния на ту или иную должность, то при решении вопроса об осво­бождении от должности вопрос также должен быть согласован с Президентом. Осуществляя названное право, Президент может и не согласиться с внесенным предложением о назначении на должность или освобождении от должности. В таком случае не­возможно ни назначить на должность, ни освободить от должнос­ти предлагаемую кандидатуру.

В законодательстве нечетко урегулирован вопрос о полномо­чиях Президента по освобождению от должности Премьер-минис­тра, в отличие от аналогичного вопроса в отношении его замести­телей и других членов Правительства. Так, в пункте 7 статьи 84 Конституции записано, что Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, ми­нистров и других членов Правительства. В пункте 6 этой же статьи установлено лишь полномочие Президента на назначение Премьер-министра. При этом Премьер-министр может уйти в

отставку вместе с Правительством или индивидуально, если счита­ет невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него обязанностей (ч. 8 ст. 106 Конституции). Президент имеет право и по собственной инициативе отправить Правительство в отставку, а вместе с ним и Премьер-министра. В части 10 статьи 106 определе­но, что Президент наделен правом освободить от должности любо­го члена Правительства. Вероятно, это правило можно распростра­нить и на Премьер-министра. Разумным было бы норму об осво­бождении от должности Премьер-министра записать отдельно и определить причины, которые служат основанием для такого осво­бождения, а также установить порядок освобождения.

В части 2 статьи 107 Конституции 1994 г. было четко опреде­лено, что «Премьер-министр, его заместители... назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом с согла­сия Верховного Совета».

Положениями пункта 5 статьи 84 Конституции (в редакции 1996 г.) Президенту предоставлено право образовывать, упраз­днять и реорганизовывать любые органы государственного управ­ления. Руководствуясь действующим законодательством, которое издано в развитие этого положения, можно сказать, что назван­ное полномочие в первую очередь относится и реализуется в отношении органов государственного управления республикан­ского значения (характера). Такое право принадлежит только Президенту, поэтому его можно назвать исключительным. Оно одновременно является и его обязанностью.

Президент имеет право образовывать, упразднять и реорга­низовывать консультативно-совещательные и иные органы при Президенте. Таких органов немало, и они разнообразны. Напри­мер, при Президенте Республики Беларусь образован Совет по развитию предпринимательства, Совет специального фонда Пре­зидента Республики Беларусь, Президентский совет, Совет руко­водителей местных органов исполнительной власти¹ и др.

Функция регулирования и полномочия по ее реализации не получили надлежащей правовой регламентации. Они обусловле­ны предоставлением Президенту права издавать правовые акты, в частности декреты. Такое право Президенту предоставлено Консти­туцией (в редакции 1996 г.). Однако появление декретов не свя­зано с реализацией организационной функции. Для этих целей

^[1] См. соответственно: Собрание декретов, указов Президента и постанов­лений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 20. Ст. 555; 1996. № 2. Ст. 27; № 5. Ст. 111.

было вполне достаточно наличия указов, предусмотренных Кон­ституцией 1994 г, и подтвержденных Конституцией в действую­щей редакции. , .

Президент регулирует управленческие отношения как декре­тами, так и указами. Регулирование отношений осуществляется в различных областях и сферах. Чаще всего Президент регулирует отношения в области налогов, экономики. Например, в 2000 г. издано более 17 декретов и указов, относящихся к финансовой области, и более 8 — к налоговой сфере. Наиболее важными из них являются, например, декреты от 4 февраля 2002 г. № 1 «О не­которых вопросах исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость при экспорте нефтепродуктов», от 15 февраля 2002 г. №3 «О некоторых вопросах регулирования минимальной зара­ботной платы», от 3 августа 1999 г. № 31 «О дополнительных ме­рах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового, непищевого сырья и табачных изделий», от 30 июля 2000 г. №15 «О порядке проведения переоценки имущества и обязательств в иностранной валюте при изменении Националь­ным банком курсов иностранных валют и отражения в бухгалтер­ском учете курсовых разниц», от 12 марта 2001 г. №8 «О некото­рых мерах по совершенствованию порядка получения и использо­вания иностранной безвозмездной помощи»¹.

Нередко Президент регулирует отношения в области кад­ров (например, декреты, от 20 февраля 2002 г. №6 «О некото­рых вопросах назначения на должности и освобождении от должностей судей общих и хозяйственных судов Республики Беларусь», от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по совершенствованию материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц»²); страхования (например, Декрет от 8 октября 1997 г. № 18 «Об обязательном страховании строений, принадлежащих граж­данам», Указ от 26 июля 2000 г. № 354 «Об обязательном ме­дицинском страховании иностранных граждан и лиц без

^[1] См. соответственно: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 17, 1/3471; №23, 1/3501; Собрание декретов, ука­зов Президента и постановлений Правительства Республики Бела­русь. 1999. № 31. Ст. 634; 2000. № 18. Ст. 497; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 28, 1/2464.

² См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №26, 1/3533; Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правительства Республики Беларусь. 1997. № 25. Ст. 842.

гражданства, временно пребывающих в Республике Беларусь»¹); пенсионного обеспечения (например, декреты от 29 апреля 1999 г. № 21 «О некоторых мерах по совершенствованию пенсион­ного обеспечения граждан, потерпевших от катастрофы на Черно­быльской АЭС», «О дополнительных мерах по улучшению пенсионного обеспечения инвалидов»²); контроля (например, указы от 15 ноября 1999 г. № 673 «О некоторых мерах по совер­шенствованию координации контрольных органов Республики Беларусь и порядке применения ими экономических санкций», от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля и Республике Беларусь»^li); правовой работы (например, указы от 14 сентября 1998 г. № 447 «О некоторых вопросах подготовки проектов нормативных правовых актов, государствен­ных программ и концепций», от 1 декабря 1998 г. №565 «О по­рядке распространения правовой информации в Республике Бе­ларусь»⁴); хозяйственной деятельности (например, указы от 11 ноября 1999 г. № 665 «О некоторых мерах по стабилизации финансово-экономического положения Новополоцкого завода белково-витаминных концентратов», от 3 марта 2000 г. № 144 «О мерах по улучшению финансового положения организаций агропромышленного комплекса»⁵); о совершенствовании деятель­ности органов государственного управления (например, Директи­ва о стиле и методах работы Совета Министров Республики Бе­ларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны», утвержденная Указом от 14 января 2000 г. № 18; Указ от 19 июня 2000 г. №349 «О мерах по совершенствованию дея­тельности органов и учреждений уголовно-исполнительной сис­темы Министерству внутренних дел», Декрет от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфе­ре науки»⁶).

^[1]Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 28. Ст. 897; 2000. № 18. Ст. 502.

² Там же. 1998. № 13. Ст. 345; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 37, 1/1160.

³ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945; 2000. № 15. Ст. 405.

⁴ Там же. 1998. № 26. Ст. 671; № 34. Ст. 858.

⁵ Там же. 1999. № 32. Ст. 939; 2000. № 7. Ст. 169.

⁶ Там же. 2000. № 2. Ст. 44; № 17. Ст. 482; Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.

Президент регулирует отношения (вопросы) и иного харак­тера и в иных областях¹.

Важной в деятельности Президента в сфере государственно­го управления является функция руководства.

Президент в первую очередь осуществляет руководство орга­нами исполнительной власти, ему подчиненными. Руководить де­ятельностью подчиненных — это право и обязанность Президен­та. Такое полномочие вытекает из организационного построения управленческой системы и основано на принципах централиза­ции и децентрализации.

Соблюдение названных принципов необходимо для всесто­роннего учета и правильного сочетания общегосударственных и ведомственных интересов (министерства, государственного коми­тета, комитета при Совете Министров) и местных задач и интере­сов. По общему правилу в процессе руководства подчиненными органами не должны ограничиваться их права (компетенция) и сковываться инициатива руководимых. Цель руководства состоит в том, чтобы направить подчиненных на решение важнейших за­дач, содействовать более успешному их выполнению, большему проявлению творчества, инициативы, предприимчивости в реше­нии своих вопросов, оказать помощь в более полном осуществле­нии их полномочий и возможностей.

В законодательстве не раскрывается сущность руководства.

Разнообразие подчиненных Президенту органов не позволяет назвать четкие критерии, которым должно отвечать такое руко­водство. Общие критерии состоят в том, что в процессе руковод­ства Президент стремится, чтобы подчиненные, во-первых, строго проводили в жизнь политику государства, акты Президента, зако­ны и акты вышестоящих органов государственного управления; во-вторых, соблюдали законность в своей деятельности; в-третьих, следили за соблюдением законности в подведомственных им организациях; в-четвертых, эффективно осуществляли руковод­ство; в-пятых, эффективно использовали свои полномочия (ком­петенцию).

В руководстве Президента подчиненными органами государ­ственного управления имеются определенные границы. Напри­мер, президент не может решать вопросы, отнесенные к компетен-

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст.ст. 437, 438, 444, 470; № 18.

Ст.ст. 504, 505, 515.

ции подчиненных. В противном случае это было бы не руководство, а подмена подчиненных.

Руководство Президента подчиненными органами государ­ственного управления предполагает:

6) нахождение Президента во главе руководимых;

7) подчинение воле Президента деятельности руководимых;

8) возможность Президента определенным образом воздей­ствовать на руководимых;

9) определенную зависимость руководимых от руководящего, т.е. Президента;

10) возможность Президента направлять деятельность руково­димых;

11) подотчетность руководимых Президенту.

Президент как Глава государства находится выше всех орга­нов государственного управления и, естественно, выше подчинен­ных ему органов. Президент является главным в управленческой системе. Он наделен верховной властью, наиболее значимыми полномочиями в сфере государственного управления. Об этом свидетельствует совокупность полномочий Президента в рассмат­риваемой сфере. Такой статус позволяет ему более эффективно осуществлять руководство.

Составной частью руководства является подчинение руково­димых воле, требованиям Президента. Подчинение свидетель­ствует о том, что руководитель занимает старшинствующее, более высокое положение по отношению к руководимым. Последние находятся в определенной зависимости от руководителя — Пре­зидента. Он вправе заставить их действовать сообразно своей воле, своему желанию, но в рамках и.пределах допустимого, дозволен­ного законодательством, т.е. в пределах компетенции руководи­мых. При этом Президент вправе расширить или сузить их компетенцию, изменить правовой статус. Однако все это должно быть юридически обосновано и соответствующим образом оформ­лено.

В действующем законодательстве недостаточно четко урегу­лирован вопрос о том, какие органы государственного управле­ния находятся или должны находиться в подчинении Президента (кроме органов, входящих в аппарат Президента). В части 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что «отдель­ные министерства и государственные комитеты в пределах и по­рядке, предусмотренных Президентом Республики Беларусь, под­-

чиняются непосредственно Президенту Республики Беларусь», а в пункте 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентяб­ря 2001 г. №516 установлено, что министерства и государствен­ные комитеты по отдельным вопросам деятельности, предусмот­ренным законодательными актами, могут подчиняться исключи­тельно Президенту Республики Беларусь.

Из части 1 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Бела­русь, гласящей, что «общее управление таможенным делом осу­ществляет Президент Республики Беларусь», вытекает, что Госу­дарственный таможенный комитет непосредственно подчинен Президенту. В таком же подчинении находятся Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Комитет госу­дарственной безопасности, Национальный банк, Государственный комитет пограничных войск, Министерство обороны и некоторые другие органы государственного управления.

Если Президент осуществляет государственное управление (даже не руководство) в области использования и охраны вод (ст. 7 Водного кодекса), использования, охраны, защиты государ­ственного лесного фонда и воспроизводства лесов (ст. 10 Лесного кодекса), то подчиненными ему должны быть республиканские органы отраслевого государственного управления в названных областях, т.е. Комитет лесного хозяйства при Совете Министров и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Можно утверждать, что и Совет Министров находится в та­ком же положении, как и указанные выше республиканские орга­ны государственного управления, т.е. подчинен Президенту. Под­чинение Совета Министров Президенту заключается в предостав­лении Главе государства возможностей воздействовать на Совет Министров.

Президент имеет право отменять акты Совета Министров по любым основаниям (п. 25 ст. 84 Конституции), председательство­вать на его заседаниях (п. 15 ст. 84), определять структуру, назна­чать на должность и освобождать от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимать решение об отставке Правительства или его членов (п. 7 ст. 84). Кроме того, Правительство подотчетно Президенту по вопросам всей своей деятельности. Подотчетность — это обя­занность Правительства отчитываться перед Президентом, докла­дывать ему о своих действиях, результатах работы. Подотчет­ность представляет собой форму или один из видов контроля.

Руководители указанных органов государственного управле­ния постоянно держат отчет, и Президент по его результатам принимает соответствующие решения, в которых делает предпи­сания в виде «указать», «потребовать», «обязать», «обратить вни­мание», «поручить», «одобрить работу» или «признать удовлет­ворительной работу».

Таким образом, руководимые находятся в определенной за­висимости от Президента, а зависимость определяется подчинен­ностью.

Функция руководства занимает существенное место в дея­тельности Президента Республики Беларусь.

Функция контроля и учета реализуется Президентом как не­посредственно, так и через образуемые им органы государствен­ного управления.

Непосредственно Президент осуществляет контроль в форме заслушивания отчетов, а также при выезде на места и ознакомле­нии с работой той или иной организации (органа государственно­го управления).

Второй вид контроля Президент осуществляет в первую оче­редь через Комитет государственного контроля, Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопаснос­ти. Каждый из названных государственных органов имеет право давать собственную оценку по результатам контроля, информи­ровать об этом Президента или передавать ему для рассмотрения материалы контроля со своими выводами.

Президент получает информацию о состоянии дел в той или иной организации (органе государственного управления) из по­ступающих в его адрес обращений граждан, из периодической пе­чати и т.д.

Полномочия Президента по осуществлению контроля в сфе­ре государственного управления установлены Конституцией, За­коном «О Президенте Республики Беларусь» и другими законо­дательными актами. Так, в пункте 5 статьи 19 данного Закона записано, что Президент «осуществляет контроль за соответстви­ем законодательству Республики Беларусь решений о деятель­ности подведомственных ему органов власти исходя из общегосу­дарственных интересов и интересов населения, которое проживает на соответствующей территории, в форме:

1) отмены актов подведомственных Президенту органов исполнительной власти;

2) отмены решений местных исполнительных и распоряди­тельных органов, которые не соответствуют законодательству».

Такая регламентация не охватывает всех полномочий Прези­дента по реализации функции контроля в сфере государственно­го управления. Президент является гарантом прав и свобод чело­века и гражданина (ст. 79 Конституции). Следовательно, он дол­жен иметь информацию о соблюдении указанных прав и свобод. Названная информация может быть получена разными путями, в том числе и в процессе осуществления контроля. В этой связи в Законе «О Президенте Республики Беларусь» целесообразнее бы­ло бы записать, что «Президент осуществляет контроль по всем вопросам своей деятельности».

Указом от 31 января 2000 г. №29 «О внесении дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. №327 "Об утверждении положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов"» Президент устано­вил, что «Постановления Совета Министров Республики Беларусь в области ценообразования, заработной платы, идеологии, по кадровым и правовым вопросам принимаются Правительством Республики Бе­ларусь только после представления Президенту Республики Бела­русь информации о соответствующих проектах постановлений»¹.

Подобное дополнение свидетельствует о расширении сферы контроля Президента за Правительством.

Координацию Президент осуществляет с целью согласования действий различных органов государственного управления для ре­шения каких-либо задач общего характера. Например, Президент проводит совещания с руководителями правоохранительных орга­нов в целях выработки единой согласованной линии по расследо­ванию и раскрытию особо важных, тяжких преступлений.

Президент осуществляет координацию и через свой аппарат управления, а также через образуемые им советы и другие органы. Так, Администрация Президента координирует деятельность по­дотчетных Президенту государственных органов в области госу­дарственной кадровой политики, идеологии и права (подп. 4.2 По­ложения об Администрации Президента Республики Беларусь²). Она осуществляет формирование единой системы учета руково­дящих работников государственных органов, иных государствен­-

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 68.

² Там же. 1997. № 3. Ст. 103.

ных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь, общее руководство деятельностью государ­ственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, координацию деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование соци­ально-политической ситуации в республике (п. 5 Положения).

Администрация Президента Республики Беларусь координирует деятельность министерств и других республиканских органов управ­ления в области научного и организационного сопровождения международных и научно-исследовательских программ и проектов в части подготовки и повышения квалификации руководящих кадров, осуществляемых в рамках межправительственных соглашений (ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов»¹).

Координацию осуществляет Управление делами Президента Республики Беларусь подведомственных ему организаций (п. 8 По­ложения об Управлении делами Президента Республики Беларусь²).

Совет по развитию предпринимательства Республики Бела­русь при Президенте Республики Беларусь призван координиро­вать деятельность общественных объединений предпринимателей³.

Совет руководителей местных органов исполнительной влас­ти при Президенте Республики Беларусь обеспечивает взаимо­действие республиканских и местных органов исполнительной власти по вопросам социальной защиты населения, сбалансиро­ванного подхода и учета региональных интересов при подготовке важнейших социально-экономических решений Президента Рес­публики Беларусь⁴.

Совет по координации контрольной деятельности в Респуб­лике Беларусь осуществляет координацию деятельности различ­ных контрольных государственных органов⁵.

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 3. Ст. 106.

² Там же. 2000. № 6. Ст. 149.

³ Там же. 1999. № 20. Ст. 555.

⁴ Там же. 1996. № 5. Ст. 111.

⁵ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 117,1/3286.

Президент обладает полномочиями и по реализации функ­цийпрогнозирования и планирования, которые он использует достаточно часто. Так, Указом от 16 декабря 1999 г. №731 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-эконо­мического развития Республики Беларусь на 2000 год» утвержде­ны названные параметры прогноза¹.

В 1998 г. Президентом было утверждено несколько програм­мных документов, затрагивающих разные стороны государствен­ной жизни. Например, Указом от 14 мая 1998 г. № 246 утвержде­на концепция и программы развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 1998—2015 гг.²; Указом от 8 января 1998 г. № 14 одобрена Концепция развития детского движения в Республике Беларусь³. Указом от 8 ноября 2001 г. №640 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-эконо­мического развития Республики Беларусь на 2002 г.»⁴, утвержде­ны важнейшие параметры социально-экономического развития; Указом от 8 ноября 2001 г. № 641 — Основные направления де­нежно-кредитной политики Республики Беларусь на 2002 г.⁵

Президент обладает особыми полномочиями при возникно­вении чрезвычайных ситуаций. Он вправе вводить на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычай­ное положение в случаях стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате ко­торых возникает опасность жизни и здоровью людей, территори­альной целостности и существованию государства (п. 22 ст. 84 Конституции). Президент может вводить на территории Респуб­лики Беларусь военное положение, объявлять полную или час­тичную мобилизацию в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции). Такие решения должны быть в трех­дневный срок внесены на утверждение Совета Республики.

Таким образом, Президент Республики Беларусь обладает ши­рокими полномочиями по осуществлению разнообразных функций

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 35. Ст. 1031.

² Там же. 1998. № 14. Ст. 362.

³ Там же. № 1. Ст. 13.

⁴ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 106, 1/3190.

⁵ Там же. № 106, 1/3191.

в сфере государственного управления. Глава государства решает наиболее важные и существенные вопросы общегосударственного характера.