Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)

Действующее законодательство не содержит четкого опреде­ления государственных органов, призванных .осуществлять испол­нительную власть, в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодатель­ным органом Республики Беларусь является Парламент — Нацио­нальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со стать­ей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь при­надлежит судам».

Из статьи 106 Конституции следует, что единственным орга­ном, осуществляющим исполнительную власть в Республике Бе­ларусь, является Правительство — Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управ­лении и самоуправлении в Республике Беларусь» говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

Виды других государственных органов, входящих в эту систе­му, не определены. Можно предположить, что и Президент Респуб­лики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и по существу возглавляет систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законо­дательству называются органами государственного управления.

Органы государственного управления являются частью госу­дарственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государ­ство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают

также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов.

Для органа государственного управления характерны следу­ющие черты:

1) орган государственного управления — это, в первую очередь, государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом орга­низованный и юридически оформленный;

2)основной целью, предназначением такого коллектива слу­жащих является осуществление задач и функций государства;

b. указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;

c. он наделен государственной властью, которая закрепляет­ся во властных полномочиях;

d. каждый орган имеет масштаб деятельности;

e. каждый орган имеет внутреннюю структуру;

f. орган государственного управления обладает определенной самостоятельностью;

g. орган государственного управления соответствующим обра­зом учреждается.

Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы государственного управления, от негосудар­ственных организаций и подчеркивает, что органы — это коллек­тивы, граждане, точнее, государственные служащие. Любой госу­дарственный орган образуется путем издания юридически значи­мого правового акта и действует от имени государства. Общес­твенные, кооперативные и частные организации оформляются во­лей их членов, действуют от их имени.

Государственными организациями являются также государ­ственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами.

Существуют и иного рода организации: религиозные, совмест­ные с зарубежными, акционерные общества. Все они не являются государственными органами.

Цель создания государственных органов — реализация задач и функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учете, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т.п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления пере­численных задач и функций.

Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преи­мущественно органами государственного управления. Законотвор­чеством занимается законодательный орган, осуществление судеб­ной функции относится к судебным органам.

Разнообразие и специфика задач и функций государства обу­словливают особые виды государственной деятельности для их осуществления.

" Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен го­сударственной властью, государственно-властными полномочиями.

В соответствии со статьей 6 Конституции вся «государствен­ная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе раз­деления ее на законодательную, исполнительную и судебную». Каждый вид государственной власти реализуется соответствую­щей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органа­ми государственного управления (исполнительной власти), каж­дый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких орга­нов не существует.

Следовательно, независимо от того, назван в законодатель­стве орган государственного управления органом исполнитель­ной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.

Определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы— прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и др. Им необходима такая власть для осу­ществления внутриорганизационного государственного управления. Однако они не являются органами исполнительной власти, посколь­ку их главное предназначение— не реализация государственного управления, а иные цели — прокурорский надзор, правосудие.

В юридической литературе бытует мнение, что государствен­ное управление — это любая деятельность государства, а органами, ее осуществляющими, является Национальное собрание Республи­ки Беларусь и др. Такая позиция противоречит Конституции Рес­публики Беларусь, Закону «О Совете Министров Республики Бе­ларусь и подчиненных ему государственных органах» и другим нормативным правовым актам и превращает названные органы из законодательных, судебных, прокурорского надзора в органы госу­дарственного управления. Подобный подход к пониманию госу­дарственного управления (исполнительной власти) противоречит конституционному принципу разделения властей.

Власть — понятие не только государственное. Она существу­ет в любом организованном коллективе. Содержание же и ее ха­рактер неодинаковы в зависимости от того, где и в каких целях она осуществляется.

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:

1. издание органом от имени государства актов юридическо­го характера;

2. обеспечение и реализация актов путем применения при­нуждения;

3. осуществление контроля, надзора (наблюдения) за испол­нением актов.

Под актами следует понимать любые правовые формы, в ко­торых выражаются волевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всего только его руководитель или другое должностное лицо.

Правом обеспечивать реализацию актов посредством прове­дения организаторской работы и т.п. обладает, как правило, более широкий круг членов организации (или даже все члены), по­скольку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных действий акты могут остаться нереализованными. Между тем сле­дует подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляется от имени государства. Этим определяется ее значение и влияние на исполнителей (например, вышестоящий орган проводит органи­заторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящего, подчиненного органа, лица).

Власть проявляется в применении принуждения. Виды при­нуждения разнообразны и многочисленны. Однако не все госу­дарственные органы обладают одинаковыми возможностями по применению указанных средств. Органы государственного управ­ления имеют право на применение административного принужде­ния, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вари­ант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.

Немаловажной формой выражения власти является осущес­твление контроля, надзора или наблюдения за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, против воли и желания подконтрольных с принятием впоследствии пра­вовых актов или даже мер принуждения.

Без наличия у государственных органов властных полномо­чий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять свои задачи и функции.

Следовательно, наличие у органа власти как возможности подчинить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.

Масштаб деятельности органа определяется его компетен­цией, территорией или соответствующей сферой. Масштаб уста­навливается нормами права и не может выбираться самим органом по его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Опреде­ление масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. Наруше­ние границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной.

Существенным признаком органа является наличие его внут­ренней структуры. Внутренняя структура выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относитель­ное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей ком­петенции.

Некоторые ученые полагают, что государственный орган может быть представлен и одним человеком, отдельным гражданином данного государства (например, глава государства — президент), другие рассматривают любое должностное лицо как орган. Так, Г.И. Никеров пишет, что «орган... означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учрежде­ние, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочия предпринимать окончательные и обязательные к ис­полнению действия; это действие может быть обжаловано какому-либо вышестоящему административному органу»¹.

В целом с таким мнением можно согласиться. Однако следует пояснить, что президент имеет свой аппарат, и некоторые из пре­доставленных ему полномочий он вправе осуществлять через эти органы. Подобное относится и к должностным лицам. У каждого должностного лица есть подчиненные, т.е. аппарат, иногда состоя­щий из структурных звеньев. Властные же полномочия имеются только у должностных лиц и ими осуществляются. Простые слу­жащие такими полномочиями не наделены, поэтому не существует

¹ Никеров Г.И, Указ. соч. С. 33.

ни одного органа, состоящего из одного человека. Президент изби­рается для того, чтобы возглавить государство или правительство, т.е. в конечном итоге определенный орган, аппарат.

Одним из признаков органа является его определенная самос­тоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью обо­соблен от других органов. Он входит в соответствующую систе­му, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам под­чинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с другими органами как по горизонтали, так и по вертикали.

Самостоятельность органа определяется наличием у него сво­ей компетенции, которая показывает место органа в системе госу­дарственного аппарата, а в отношении органа управления, кроме того — в управленческом механизме (системе),

Самостоятельность проявляется в обособленности, независи­мости от других при решении вопросов своей компетенции, воз­можностях осуществлять компетенцию, проявлении собственной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за ка­чество и результаты своей деятельности.

Орган государства (орган государственного управления) соответ­ствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.

Некоторые ученые, отмечая этот признак, утверждают, что государственные органы учреждаются государством¹. Подобное заявление слишком общо. Ведь государство — это не только госу­дарственный аппарат, но и множество иных составляющих, кото­рые никак не могут участвовать в образовании органов.

Правильнее говорить о существовании некоего устанавливае­мого законодательством порядка образования, реорганизации и ликвидации органов.

С введением в Беларуси института президентства значитель­ные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь (ст. 84 Конституции). Подобными полно­мочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все на­иболее важные государственные органы обладают в большей или меньшей мере полномочиями по учреждению органов.

К признакам государственного органа относится и его ответ­ственность перед другими государственными органами за свою деятельность.

¹ Бахрах Д.Н. Административное право

Органы государственного управления обладают следующими специальными свойствами:

1. Основным и наиболее важным специальным свойством ор­ганов государственного управления является то, что они специ­ально предназначены для осуществления государственного управ­ления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности (исполнительной власти).

2. Органы государственного управления самые многочислен­ные по сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в то же время — один орган прокуратуры, один-два судебных органа.

3.Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов — отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокура­туры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.

4.В построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация: а) вертикальная; б) горизонтальная; в) смешанная, горизонтально-вертикальная.

Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железно­дорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероят­но, вертикальная организация действует и в так называемой пре­зидентской вертикали.

Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов граждан­ского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распреде­лению жилой площади, отделы (управления) капитального строи­тельства, отделы организаторской и кадровой работы.

Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называе­мом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защи­те, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко-

торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.

Иерархическая организация тесно связана с принципами цен­трализации и децентрализации. В вертикальной организации пре­обладает принцип централизации и в меньшей степени — принцип децентрализации. В организации горизонтального характера гос­подствующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации. Де­централизация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше про­являлась местная инициатива, существовало разнообразие прие­мов и средств движения к общей цели.

Смешанная организация предполагает четкое нормативно- правовое разграничение полномочий органов на горизонтальном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регламента­ции нередко превалирует централизация, что является нежела­тельным.

Без централизации не может быть государственного управле­ния. Преимущества ее заключаются в придании управлению един­ства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения только своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.

Как отмечает Ж. Ведель, «она (центральная администрация — Авт.) позволяет добиться максимальной эффективности и управ­ления с наименьшими затратами, так как центральная админис­трация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позво­ляет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, дей­ствующая в трех коммунах»¹.

Между тем централизация содержит в себе и негативные мо­менты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потреб­ностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическо­му централизму, авторитаризму в управлении.

Децентрализация не допускает подобных негативных момен­тов в управлении. По этой причине иерархическая организация

^[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 400

должна строиться на разумном сочетании централизации и де­централизации.

Значимым специальным признаком органов государственного управления является и то, что они воздействуют на управляемых квазисудебным, административным путем, в том числе и нормот­ворчеством. Судебная и прокурорская власти не обладают подобны­ми возможностями. При этом можно спорить о пределах примене­ния таких средств. Однако полностью лишить органы государствен­ного управления квазисудебного порядка невозможно. Они просто -перестанут быть органами государственного управления.

Органам государственного управления присущи повседневность работы и практическая организация исполнения правовых актов.

В административно-правовой литературе к специальным при­знакам органов государственного управления относят порядок их образования и деятельность должностных лиц от имени органов¹.

Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.

Орган государственного управления — это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) по­средством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов.

Предприятия и учреждения также являются коллективами граждан, соответствующим образом организованными и учрежден­ными, т.е. государственными организациями. В этом сходство пред­приятий, учреждений с органами государственного управления.

Другие признаки органов не относятся к предприятиям, учреж­дениям. Цель их создания, основное предназначение иные, чем органов. Предприятия, учреждения создаются для осуществления хозяйственной деятельности, оказания социальных услуг. Как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, «продукцией» органов является информация, чаще всего облеченная в форму решений, а продук­цией предприятий и учреждений являются материальные ценнос­ти, услуги.

Предприятия, учреждения в целом не наделены властными полномочиями, не выполняют исполнительной и распорядитель­ной деятельности. Этим занимается администрация предприятия, учреждения. Она является органом предприятия, учреждения и осуществляет управление внутри его.

^[1] Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 150; Бахрах Д.Н. Административное право. С. 76.

При этом внутреннее управление не имеет отличий от внеш­него, исходящего из министерства или местного исполнительного органа, кроме масштаба деятельности. Внутреннее управление — это не что иное, как разновидность государственного управле­ния¹, и осуществляется оно государственным органом от имени государства.

Администрация, организует производство, оказание услуг, труд людей, воздействует на их поведение, в том числе и с помощью власти, издания соответствующих правовых актов (например, за­числение и увольнение работников, привлечение их к дисциплинар­ной ответственности). Не исключается издание нормативных право­вых актов в виде инструкций, т.е. администрацией осуществляется регулирование общественных отношении. Администрация утвер­ждает (принимает) правила внутреннего распорядка, положения о ее структурных подразделениях и т.п., т.е. властвует.

В государстве нет иной власти, кроме государственной, а администрация государственного предприятия, учреждения мо­жет осуществлять только исполнительную власть. Следователь­но, не предприятия, учреждения, а их администрация является органом государственного управления (исполнительной власти).