Статья 20. Соотношение международных договоров и нормативных правовых актов
Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства Республики Беларусь.
Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.
1. Внутреннее законодательство бывшего Союза ССР и, как следствие, – республик, входивших в его состав, развивалось по своим принципам, среди которых не было места тому из них, который обеспечивал бы действие норм международного права. Следствием этого явилось широкое расхождение внутренних норм с международно-правовыми, что наиболее наглядно проявилось в области политических и личных прав и свобод граждан.
Нельзя утверждать, что до принятия Конституции 1994 года в текущем законодательстве никаким образом не регулировались вопросы соотношения международных договоров и норм внутреннего права. В ряде кодексов, законов закреплялся приоритет норм международного права по отношению к правилам, изложенным в законе.
2. Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы. В статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрено, что участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
3. В статье 8 Конституции Беларуси закреплено положение, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания.
Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.
Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие – в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях.
4. С учетом двух тенденций – глобализации и регионализации – к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах.
5. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.
В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах), как я отмечал, иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом от 23 октября 1991 года “О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь” в редакции от 8 июля 1998 г. (в настоящее время – Закон “О международных договорах Республики Беларусь”) предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно новой редакции статьи 15 Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. При этом предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. (См. также Положение о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. № 262, и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. № 506 “О порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь).
6. Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и ряда других.
В отличие от названных Международных пактов Всеобщая декларация прав человека не ратифицировалась государствами, однако это не снижает ее значимости для формирования новых реалий в обществе и государстве. Неукоснительное соблюдение этих документов будет способствовать существенному изменению характера отношений между государством и человеком. Обеспечение закрепленных в них прав и свобод, выполнение предусмотренных обязанностей является неотъемлемым признаком правового государства – государства, где действуют общепринятые международные стандарты.
7. Предшествующий опыт показывает, что необходимо еще много сделать для формирования уважительного отношения к нормам международного права. Исправлять ситуацию необходимо, начиная с образования школьников и студенческой молодежи. Это направление должно стать одним из важнейших аспектов гуманитарного образования в целом. Особо пристальное внимание к Всеобщей декларации прав человека должно быть в связи с 50-летием ее принятия.
8. Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в законе “О правах ребенка” предусмотрено, что если международный договор устанавливает иные правила, которые предусматривают более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, что закреплены в этом законе, то применяются правила международного договора.
9. Как уже отмечалось, международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.) Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы, включая и суды, при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Отметим, что практически во всех своих решениях Конституционный Суд Республики Беларусь опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь.
В соответствии со статьей 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.
Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь при подписании которых стороны договорились о ратификации; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.
Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные законы (часть четвертая статьи 104 Конституции). Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. Считаю, что проверка Конституционным Судом конституционности может касаться международных документов (договоров, соглашений и др.), которые еще не вступили в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.
В связи с этим допустимо внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и другим способом, тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.
В принципе нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, то есть здесь можно говорить о “связанности” такого решения Конституционного Суда.
10. Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе Конституции, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только права и свободы, закрепленные в Конституции, но и предусмотренные обязательствами республики перед международным сообществом. Такая формулировка обязывает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательствам по отношению к законам и подзаконным актам, но и принимать названные формы права в строгом соответствии с международными обязательствами.
Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.
В соответствии со статьей 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем, внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому по существу обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.
Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда вопросов о практике применения судами норм международных договоров Республики Беларусь. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров.
В целях более широкого ознакомления граждан, должностных лиц с нормами наиболее важных международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь, необходимы издание соответствующих сборников, организация циклов лекций и передач на телевидении и радио.