Организационная структура и штаты органов государственного управления

Организационная структура органов государственного управ­ления имеет значительное воздействие на эффективность осущес­твления государственного управления. Она влияет на рациональ­ность связей внутри системы органов управления и действенное решение каждым органом своих задач.

Под организационной структурой органов государственного управления понимается внутреннее строение системы управле­ния и самого органа.

Внутреннее строение системы управления состоит из органи­зационных частей, звеньев — органов, управлений, каждое из ко­торых является самостоятельным, имеет свою компетенцию и мас­штаб внешней деятельности, являясь ниже- или вышестоящим по отношению к другому.

Внутренняя структура органа состоит из его частей, струк­турных подразделений, каждое из которых имеет свои задачи, компетенцию, производную от компетенции органа и по сущес­тву является равным среди других.

Следовательно, организационную структуру органов государ­ственного управления следует рассматривать в двух аспектах: как организационную структуру системы управления — строение си­стемы и как внутреннее строение самого органа.

Между этими двумя аспектами организационной структуры существует определенная связь. Во-первых, звенья внутренней структуры нижестоящих органов нередко повторяют структуру вышестоящих органов, во-вторых, между большинством одинако­вых звеньев вышестоящих и нижестоящих органов существует определенная подчиненность, а между некоторыми — и субордина­ция, в-третьих, их обусловливает само название, сущность, то, что оба они представляют совокупность структурных подразделений.

Организационная структура системы управления выражает звенность, субординацию той или иной системы управления, нали­чие вышестоящих и нижестоящих организаций, нередко подчинен­ных. Рассматриваемая организационная структура выражает форму

связи органов, находящихся на более высокой ступени, с органами, организациями более низкого уровня. Связь может быть непосред­ственной или опосредованной. Непосредственная связь существует там, где за одним органом следует другой, т.е. вышестоящий орган прямо может воздействовать на нижестоящий без всяких промежу­точных звеньев. При опосредованной связи между органами сущес­твует одно или несколько структурных образований.

Звенность существует в основном в отраслевых и функцио­нальных системах государственного управления.

В настоящее время действуют одно-, двух-, трех- и четырехзвенная системы.

Организационная внутренняя структура органов государствен­ного управления представляет собой состав его подразделений. Та­ким образом, орган состоит из частей, организационных ячеек. Каж­дая ячейка представляет собой специализированную группу слу­жащих, личный состав органа, обособленную часть органа в органи­зационном и правовом отношении. В организационном аспекте — это группа служащих со своим начальником, руководителем. Она также представляет орган. В правовом плане это структурное под­разделение наделяется определенными полномочиями, которые являются частью компетенции органа. Каждое такое подразделение выражает собой своего рода штаб специалистов при руководителе. Все они, вместе взятые, образуют аппарат органа.

Разделение органа на части производится для того, чтобы распределить задачи, функции и полномочия органа между спе­циалистами, находящимися в структурных подразделениях с целью наилучшей и эффективной их реализации и повышения ответ­ственности за выполнение порученного дела.

На построение внутренней структуры оказывают влияние мно­гие факторы. Среди них наиболее важными являются задачи и функции, которые возлагаются на орган и служат основой для создания его внутренней структуры. Задачи и функции разнообраз­ны и не могут осуществляться одним служащим — руководителем. Для их осуществления требуются различные специалисты. Задачи и функции определяются основным предназначением органа. Ими обусловливаются и компетенция органа, и отличие его от других органов, т.е. одну или несколько родственных функций поручается осуществлять одному структурному подразделению — группе слу­жащих. Такое разделение отношений внутри органа предложил еще Ф. Тейлор, а А. Файоль дополнил линейным типом. Впоследствии

данные принципы применялись и применяются для построения организационных структур и систем управления.

В настоящее время организационная внутренняя структура органа строится с ограниченным функционализмом, т.е. внутрен­ние структуры, как правило, не обладают полномочиями внешне­го характера. Они воздействуют на управляемые объекты через руководителя органа, а не непосредственно. Этому способствует линейный принцип. Такой тип руководства можно изобразить следующим образом (рис. 4).

Рис. 4

В порядке исключения в некоторых органах создаются струк­турные подразделения с полным проявлением функционального принципа, т.е. они наделяются полномочиями внешнего характе­ра, прямого воздействия на объекты управления с целью реализа­ции функции. Подобные подразделения могут образовывать свою систему органов. Например, ГАИ в органах внутренних дел имеет свою систему органов и необходимые полномочия для выполне­ния функции — обеспечения безопасности дорожного движения, санитарный надзор осуществляют органы при органах здравоох­ранения с подобной самостоятельностью. Такой правовой статус имеют в основном внутренние структурные подразделения в виде государственных инспекций.

Структурные подразделения органов одной системы (выше­стоящих и нижестоящих) по задачам и функциям (полномочиям) могут быть одинаковыми. Различия у них существуют лишь в

масштабах деятельности. У органов разных систем повторение возможно только в подразделениях общего характера. Одинако­вых специальных структурных подразделений у органов разных систем не бывает.

Таким образом, основными звеньями внутренней организаци­онной структуры являются функционально-отраслевые (производ­ственные) структурные подразделения типа комитета, главного управления, управления, отдела, департамента, сектора, группы.

Внутренняя организационная структура утверждается, как пра­вило, руководителем органа и строится с учетом штатов, т.е. вы­деленных бюджетных средств на содержание аппарата того или иного органа.

Штаты установлены для каждого органа государственного управления. Под штатами обычно понимается постоянный состав сотрудников в органе, количество государственных служахцих, за­нятых в аппарате управления. Такое толкование понятия штатов не совсем точное. Штаты — это прежде всего количество необхо­димых должностей, их наличие. Если они заполнены, тогда гово­рят о количественном составе государственных служащих в том или ином органе. Незаполненные единицы (должности) являют­ся вакантными, свободными.

В правовых актах обычно указывают штатное количество ра­ботников органа, при этом имеется в виду, каким должно быть их количество. Например, в Указе Президента Республики Беларусь от 5 июля 1999 г. «Вопросы Следственного комитета при Минис­терстве внутренних дел», утвердившем структуру Следственного комитета, определено: «Установить в пределах общей штатной численности работников органов и подразделений внутренних дел численность работников системы органов предварительного след­ствия Министерства внутренних дел 2670 единиц, включая штат­ную численность работников Следственного комитета при Ми­нистерстве внутренних дел в количестве единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий)»¹.

По каждой штатной единице устанавливается определенный размер заработной платы (оклад), т.е. денежное вознаграждение тому, кто будет занимать эту должность. Следовательно, штаты в первую очередь связаны с деньгами, предусмотренными для за­работной платы. Выделяются такие деньги из государственного

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правительства Республики Беларусь 1999. № 19. Ст. 530.

бюджета и предусматриваются в нем отдельной статьей, т.е. обо­собляются от иных бюджетных средств.

Штаты каждого органа имеют официальное правовое закреп­ление — штатное расписание. В нем даются перечень структурных подразделении, название и количество должностей как в целом, так и по каждой отдельной должности с указанием должностных окладов. Штатное расписание является юридическим документом, который составляется по определенной форме и утверждается, как правило, руководителем органа в пределах установленной вышес­тоящим органом численности расходов на содержание данного органа. Например, для Комитета исполнения наказаний Минис­терства внутренних дел общую численность работников устанав­ливает Президент Республики Беларусь. Структуру и штатное ко­личество сотрудников Комитета государственного контроля утвер­ждает Президент Республики Беларусь (ч. 3 ст. 7 Закона «О Коми­тете государственного контроля Республики Беларусь»),

Штатное расписание предназначено для того, чтобы юриди­чески точно определить организационную структуру органа и, исходя из общей компетенции органа, распределить полномочия среди структурных подразделений и их личного состава, устано­вить размеры средств на их содержание и оклады каждого работ­ника. Этот документ служит основанием для оплаты труда слу­жащих органа.

Штатные расписания разрабатываются на основании типо­вых штатов, если они существуют, или общего количественного состава (финансовых средств), выделенных для органа, отрасли или отдельного структурного подразделения.