Прокуратура в системе государственно-правовых институтов Казахстана

Точное обозначение места прокуратуры в системе государ­ственно-правовых институтов страны имеет ключевое значе­ние для определения сущности органов прокуратуры, ее функ­ций и правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Вопрос о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов вытекает из общей концеп­ции механизма казахстанской государственности, закрепленной в Конституции Республики Казахстан.

Республика Казахстан является унитарным государством с пре­зидентской формой правления. Согласно Конституции Республики Казахстан государственная власть в стране едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые должны взаимодей­ствовать между собой с использованием системы сдержек и про­тивовесов. Гарантом же единства народа и государственной вла­сти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент Республики, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти, и ответственность органов власти перед народом.

Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту страны, который как глава государства принимает на себя большую часть ответственности за состояние правовой систе­мы и правопорядка. На основе и во исполнение Конституции РК и законов он издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. После подписания им законов они вступают в силу в установленном законодательством порядке.

В связи с этим прокуратура становится важным звеном системы «сдержек и противовесов», столь необходимым для нормальной жизни общества. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и составля­ет единую централизованную систему с подчинением нижестоя­щих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

Основной закон и нормативные правовые акты должны неукос­нительно соблюдаться, и прокуратура как орган правоохраны, по­дотчетный лишь Президенту, обязана осуществлять высший над­зор за их точным и единообразным применением на территории республики и принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности. Являясь необходимым звеном в цепи госу­дарственной защиты, обладая конституционной надзорной функ­цией, она призвана быть, прежде всего, инструментом обеспечения полномочий Президента Республики и с позиции закона обязана оказывать влияние на все ветви власти, тем самым, способствуя нормальной их деятельности и выполнению правовых положений, содержащихся в Конституции страны. При этом прокуратура не подменяет представительные, исполнительные и судебные органы власти, а дополняет их, эффективно используя свои специальные полномочия. Тем более все ветви государственной власти и их ор­ганы обязаны соблюдать и укреплять законность. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти, особенно если это государство стремится стать правовым.

Таким образом, прокуратура, взаимодействуя с парламентом, исполнительными и судебными органами действует в интересах всех ветвей власти и, как механизм контроля за реализацией их полномочий, осуществляет надзор за правильным применением законодательных актов. Основная задача прокурора — выявить на­рушения закона, добиться их устранения, защитить невиновных, поставить вопрос об ответственности нарушителей.

Необходимо внести ясность в вопрос о том, что прокуратура Ка­захстана не входит в рамки традиционно классического принципа разделения властей. На наш взгляд, неверно утверждать, что в со­временном обществе любой государственный орган должен быть в треугольнике ветвей власти, руководствуясь только теорией разделения властей, основанной на идеях Дж. Локка и Ш. Монтескье почти три века тому назад. Вне трех ветвей власти функционирует не только прокуратура. На наш взгляд, Президент Республики не относится ни к одной ветви власти и занимает доминирующее положение над тремя ее ветвями. Он как гарант незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина реализует не­которые свои полномочия с помощью Конституционного Совета, Счетной палаты, прокуратуры и других органов. Главное, чтобы эти институты вписывались в рамки демократического устройства государства и содействовали балансу фундаментальных ветвей власти.

Также не должно вводить в заблуждение и то, что конституци­онные нормы, посвященные прокуратуре, находятся в главе седь­мой «Суды и правосудие» Конституции Республики Казахстан. Согласно ст. 75 Основного закона, правосудие в нашей стране осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных за­коном форм судопроизводства. Судами являются Верховный Суд Республики и местные суды, которые, в отличие от прокуратуры, не могут быть органами уголовного преследования. Поэтому про­куратура как государственный орган по своему статусу сегодня не является частью судебной власти. Включение ее в указанную главу Конституции, на наш взгляд, связано с тем, что отправление правосудия осуществляется судом с участием прокурора, которые в реализации правозащитной деятельности, а также в обеспечении верховенства закона дополняют друг друга.

Важное значение имеет то, что Конституцией РК возложено на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным применением законов.

Прокурорский надзор является «высшим», поскольку Гене­ральный Прокурор Республики Казахстан, возглавляющий органы прокуратуры, назначается Главой государства с согласия Сената, и не ограничивается рамками отдельных систем органов и отрас­лей управления, отдельных должностных лиц, а осуществляется с позиции обеспечения точного и единообразного применения за­конов, всемерного укрепления законности и правопорядка всеми и на всей территории страны.

Надзор называется высшим потому, что прокуратура действует от имени государства и он распространяется на все министерства, государственные комитеты, ведомства, предприятия, учреждения, организации, должностных лиц и правоприменяющих субъек­тов. Прокуратура распространяет свою деятельность на объекты, не подчиненные ей в административном порядке и она обладает конкретными властными полномочиями по привлечению к ответ­ственности лиц, виновных в нарушении законов.

В стране функционирует широкая система государственных, ведомственных, общественных органов и организаций, которые также осуществляют надзор и контроль. В частности, функцио­нируют множество различных министерств и ведомств, самостоя­тельных агентств, департаментов и инспекций, выполняющих кон­тролирующие, а некоторые из них — и надзорные функции. Так, Министерство финансов осуществляет надзор и контроль за со­блюдением финансовой дисциплины юридическими и физически­ми лицами, контроль за целевым использованием государственных финансов и государственных внебюджетных фондов; Националь­ный банк — надзор и контроль за деятельностью банков, а так­же валютное регулирование и валютный контроль в республике; Комитет по чрезвычайным ситуациям — надзор и контроль за со­блюдением нормативных правовых актов в области предупрежде­ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, безопасным ведением работ в промышленности и горный надзор; органы внутренних дел — надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и некоторыми категориями осужденных. Существуют пожарный надзор, санитарный надзор, энергонадзор и т.д.

Прокурорский надзор, в отличие от них, представляет собой выс­ший надзор, стоящий над ведомственным надзором и контролем, на которые возложено обеспечение применения законов самими госу­дарственными органами, предприятиями и организациями.

Таким образом, прокуратура ввиду всеобъемлимости своей над­зорной деятельности в различных сферах правовых отношений и наличия у нее функции координации имеет более широкие полно­мочия и поэтому высший надзор является всеобщим и надведомственным.

По мнению В. Г. Лебединского и Ю.А. Каленова,_одной_из от­личительных черт высшего надзора прокуратуры является осуществление надзора не только за исполнением законов, но и за единообразным их применением[1].

В. Я. Чеканов отмечал следующие юридические признаки, при­сущие высшему надзору: 1) в надзоре за исполнением законов за­ключается специальное назначение прокуратуры, государственно-правовая сущность ее деятельности; 2) надзор осуществляется от имени государства и является особой формой государственной деятельности, подотчетному высшему органу власти; 3) надзор направлен на обеспечение правильного понимания и единообраз­ного применения законов, имеет своим предметом точное их ис­полнение; 4) надзор распространяется на деятельность всех мини­стерств, ведомств и подчиненных им учреждений, предприятий, а также должностных лиц и граждан; 5) надзору присущи своео­бразные правовые средства выполнения поставленных перед ними задач, законоохранительные по своей сути; 6) анализ прокурорами соответствующей деятельности имеет исключительно правовой аспект[2].

В целом, органы надзора и контроля, выполняя общую задачу — осуществление борьбы за законность, тем не менее, являются раз­личными по своему правовому положению государственными орга­нами, каждый из которых действует присущими ему методами.

Следует учесть, что в новой Концепции правовой политики Ре­спублики Казахстан отмечено, что надзорные полномочия могут возлагаться и на иные, кроме прокуратуры, государственные орга­ны. Наряду с прокурорским надзором правомочен и администра­тивный надзор, осуществляемый уполномоченными должностны­ми лицами исполнительной власти в отношении не подчиненных субъектов — граждан и организаций в целях обеспечения соблюде­ния законности в сферах деятельности, регулируемых администра­тивным законодательством, с использованием в предусмотренных законом случаях мер административного принуждения. Указано, что перспективные направления совершенствования государственного контроля и надзора связаны с:

1. оптимизацией системы контрольно-надзорных органов;

2. упорядочением и сокращением объема контрольно-надзор­ных полномочий не только в отношении предпринимателей, но и других субъектов права;

3. повышением уровня правового регулирования администра­тивно-надзорной деятельности.

В связи с этим, в настоящее время актуальное значение приоб­ретает вопрос о соотношении государственного контроля и про­курорского надзора.

Как мы уже говорили, прокуратура тесно связана со всеми вет­вями власти, оказывая влияние на их функционирование, прежде всего, путем осуществления надзора за применением законов. Из­вестно, что высшим представительным органом страны, осущест­вляющим законодательные функции, является Парламент Респу­блики Казахстан. До принятия Конституции 1995 г. прокуратура была своего рода подконтрольным органом законодательной вла­сти. Генеральный Прокурор Республики Казахстан назначался на должность Верховным Советом сроком на пять лет. В настоящее время Генеральный Прокурор назначается Президентом Республи­ки с согласия Сената. По Конституции прокуратура не обладает правом законодательной инициативы. Однако это не лишает ее ак­тивного участия в законотворческой деятельности. Она может по своей инициативе направлять в Правительство и Парламент стра­ны информацию о пробелах законодательного регулирования от­дельных областей общественной жизни, о состоянии законности в республике и указывать на недостатки законодательства, пред­лагать меры по их устранению, а также оказывать влияние на за­конотворческий процесс путем участия при подготовке законопро­ектов, в работе комитетов и парламентских слушаниях.

Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти осуществляется в разных формах — путем участия по со­гласованию в правительственных программах, инициативы по из­данию постановлений Правительства, затрагивающих конституци­онные и другие права граждан. Прокуратура как самостоятельный государственный институт осуществляет надзор за законностью в Деятельности исполнительной ветви власти, правовых актов Пра­вительства, министерств и ведомств, местных исполнительных и представительных органов, органов контроля и ведомственного надзора, их должностных лиц.

Взаимодействие прокуратуры и суда основано на сотрудниче­стве и взаимном контроле с целью соблюдения законности и повы­шения эффективности правоохранительной деятельности. Судеб­ная власть действует независимо от других ветвей власти и вместе с законодательной и исполнительной властями образует единую государственную власть, возглавляемую Президентом страны. Взаимоотношение прокуратуры и суда строится на основе консти­туционного принципа осуществления правосудия, независимости судей и подчинения их только закону.

Судебная власть и прокурорский надзор — два тесно связанных между собой взаимодействующих государственно-правовых ин­ститута. Каждый из них присущими им своими методами защища­ет права человека, обеспечивает законность и правопорядок. Если прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, то судебная власть от имени государства реагирует на эти нарушения, осуждая виновных и защищая права, свободы и законные интересы пострадавших граждан и органи­заций.

Прокуратура не осуществляет надзор за судом и не посягает на прерогативы судебной власти. Прокурор, представляя интересы государства в суде в ходе уголовного, гражданского или иного су­допроизводства, в апелляционном, кассационном и надзорном по­рядках, осуществляет свои полномочия в соответствии с уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и иным законода­тельством республики. В случае своего несогласия с решением, приговором и иным постановлением суда (судьи) по делу по мо­тиву его несоответствия закону либо необоснованности прокурор вправе подать в целях пересмотра дела и отмены либо изменения правового акта протест в вышестоящий суд.

Правовая позиция, выраженная в прокурорских актах, не имеет обязывающей и заранее установленной силы, а лишь ставит во­прос об отмене или изменении незаконных судебных постановле­ний перед вышестоящим судом, тем самым вносит важный вклад в обеспечение законности судебных актов. Эти отношения между судом и прокуратурой представляют собой форму взаимодействия, которая так необходима для обеспечения законности и защиты прав граждан.

О взаимоотношениях прокуратуры и суда Ю. И. Скуратов спра­ведливо заметил, что как проводник законности прокуратура кров­но заинтересована в сильной независимой судебной власти и в том, чтобы эта власть в полной мере выполняла ту роль, которую должно играть правосудие в нормальном гражданском обществе и правовом государстве. Во всех случаях окончательное решение по документам прокурора принимается судом. И поскольку именно суд делает вывод о правомерности или необоснованности проку­рорской оценки, надзор прокуратуры может выступать гарантом законности лишь в той мере, в какой она опирается на судебную власть и поддерживается ею[3].

Изменения во взаимоотношениях суда и прокуратуры ни в коей мере не означают ослабления роли прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве. Их активное, профессиональное, грамотное участие в судебном разбирательстве является гарантией законности и эффективности осуществления правосудия. Не слу­чайно Президент Республики обратил внимание на то, что забота государства к нуждам судебной системы должна сопровождаться повышением требовательности к судейскому корпусу и усилением правовых рычагов контроля за деятельностью судов, без вмеша­тельства в процесс отправления правосудия.

Контрольные вопросы

1. В чем состоит назначение органов прокуратуры?

2. Чем отличается прокурорский надзор от судебного и государственного контроля?

3. Каково взаимодействие прокуратуры с законодательной, ис­полнительной и судебной ветвями власти?

4. Какова связь курса «Прокурорский надзор» с другими учеб­ными дисциплинами?

5. Какие задачи ставит законодатель перед органами прокура­туры?[kgl]

[gl]Тема 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РК[:]

Цель:Рассмотреть вопросы истории возникновения и развития прокуратуры и организации прокуратуры в зарубежных странах.

Структура лекции:

1. Возникновение и основные исторические этапы развития прокуратуры
2. Прокуратура советского и постсоветского периода
3. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах