Прокурор и руководитель следственного органа: оптимизация процессуальных отношений

Изменения, внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ, повлекли перераспределение процессуальных полномочий между прокурором и новым участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения – руководителем следственного органа. Так, руководитель следственного органа был наделен ранее принадлежавшими прокурору полномочиями, связанными с процессуальном руководством (дача следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, дача согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, разрешение отводов, заявленных следователю, а также его самоотводов, отстранение следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ, продление срока предварительного расследования). Кроме того, руководитель следственного органа, осуществляя процессуальный контроль, уполномочен отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам, возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования. Одновременно прокурор был лишен права возбуждать уголовные дела, поручать их расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать их к своему производству, участвовать в производстве предварительного расследования и давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий, лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, разрешать отводы, заявленные следователю, а также их самоотводы, отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, продлевать срок предварительного расследования.

Такие изменения не могли не вызвать проблем правоприменения и дискуссий ученых о функциях, полномочиях прокурора и руководителя следственного органа, а также их процессуальных отношениях. Изучению этих вопросов посвящено большое количество научных исследований, в том числе диссертационного уровня[1].

Процессуалистами совершенно обоснованно отмечается, что в связи с вышеуказанными изменениями уголовно-процессуального законодательства сложился«конфликт полномочий» руководителя следственного органа и прокурора[2], возникла проблема оптимального разделения труда между должностными лицами государственных органов, выступающих на одной процессуальной стороне и оптимизации процедуры досудебного производства[3]. В. Ф. Крюков справедливо указывает, что в современных условиях для реализации назначения уголовного судопроизводства на его досудебных стадиях важное значение имеют правильное уяснение и ответственное, основанное на уголовно-процессуальном законодательстве выстраивание процессуальных отношений надзирающего прокурора и руководителя следственного органа[4].

В целях изучения указанных проблем автором обобщены результаты проведенного в 2015 году исследования мнений 118 прокурорских работников, занимающих должности прокуроров, а также их заместителей и помощников, осуществляющих свою деятельность в сфере уголовного судопроизводства.

В юридической литературе высказывается спорное суждение о том, что «… в настоящее время отпала необходимость двойного контроля работы следователя и соответственно содержания целого аппарата работников, которые осуществляют только надзор за результатами работы следователя…» (имеется ввиду аппарат органов прокуратуры – выделено мною)^[5], тем самым вновь ставится под сомнение необходимость сохранения надзорных полномочий прокурора в уголовном процессе.

Современное уголовно-процессуальное законодательство сохранило за прокурором надзорные полномочия, определив в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах предоставленной ему компетенции осуществлять две функции: уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Несмотря на то, что функция надзора указана в ст. 37 УПК РФ после определения его как должностного лица, уполномоченного в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, именно на прокуроре лежит обязанность обеспечения законности уголовного преследования. Назначение прокурора иное, чем других участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, он находится на более высоком уровне в системе правоохранительных органов. Б. Я. Гавриловым обоснованно отмечена особенность прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, заключающаяся в том, что он, с одной стороны, является органической частью уголовного процесса, а, с другой, – стоит как бы над процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и руководителей органов предварительного расследования^[6].

Поэтому представляется более верным присоединиться к мнению авторов, полагающих, что при определении соотношения функций надзора и уголовного преследования в деятельности прокурора следует исходить из понимания уголовно-процессуальной деятельности как многофункциональной, в которой функции субъектов находятся в иерархический соподчинённости: дополнительные призваны способствовать осуществлению основной функции, и подчинены ей, при этом основная функция участника отражает сущность и главную направленность его деятельности^[7]. Именно для реализации основной функции законодателем в уголовный процесс вводится самостоятельный субъект: орган дознания, следователь, руководитель следственного органа, прокурор, защитник, суд, которые совместными действиями осуществляют уголовное судопроизводство в досудебных стадиях. Основной задачей прокурора в стадии возбуждения уголовного дела является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Подтверждением приоритетного, основного характера функции надзора в стадии возбуждения уголовного дела является и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции. В досудебных стадиях уголовного судопроизводства уголовное преследование, несмотря на то, что важная, но всё же дополнительная функция.

Однако в настоящее время возможности прокурора по реализации данной функции как в стадии возбуждения уголовного дела, так и в стадии предварительного расследования ограничены. Так, например, 78 % опрошенных прокурорских работников полагают, процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела недостаточны для осуществления эффективного прокурорского надзора.

Прокурор не наделен полномочием по отмене любых незаконных и необоснованных постановлений следователя без использования громоздких процедур направления прошений об их отмене руководителю следственного органа. Исключение составляют лишь постановления о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела.

Согласно ч. 4 ст. 39 УПК РФ, установив факт принятия следователем незаконного и необоснованного постановления либо иного нарушения федерального законодательства, допущенного в ходе досудебного производства, прокурор должен направить руководителю следственного органа соответствующее требование, которое рассматривается в срок не позднее 5 суток. При этом в уголовно-процессуальном законе отсутствует положение об обязательности исполнения требования прокурора, в связи с чем руководитель следственного органа может вынести мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора. В такой ситуации прокурор должен использовать предоставленное ему полномочие по «обжалованию» принятого процессуального решения, предусмотренное ч. 6 ст. 37 УПК РФ. Так, в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным. Такой порядок не способствует оперативному устранению процессуальных нарушений и своевременному восстановлению прав граждан, вовлеченных в уголовное судопроизводство.

Отдельными авторами в качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается закрепление возможности обращения прокурора в суд в случае отклонения его требований об устранении нарушений закона руководителем следственного органа, при этом указывается, что суд в течение пяти суток смог бы разрешить возникший конфликт[8]. Однако введение такого порядка лишь закрепит статус прокурора как просителя, заявителя, «жалобщика»[9].

В этой связи следует согласиться с учеными, предлагающими предусмотреть в законе процедуру неукоснительного исполнения требований прокурора и возможность обжалования следователем с согласия руководителя следственного органа таких требований вышестоящему прокурору[10]. Мнение о том, что требования прокурора должны быть обязательными для исполнения и при несогласии с требованиями прокурора следователь и руководитель следственного органа вправе обжаловать их вышестоящему прокурору либо в суд, при этом такое обжалование не должно приостанавливать требование прокурора, поддерживают 100 % опрошенных респондентов.

Исходя из буквального толкования положений п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен потребовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных только в ходе дознания или предварительного следствия, тогда как на основании ч. 4 ст. 39 УПК РФ прокурор уполномочен на внесение требований об устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, т.е. и в стадии возбуждения уголовного дела. Представляется, что все полномочия прокурора, в том числе по требованию от органов предварительного расследования устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела, должны быть четко закреплены в ст. 37 УПК РФ, посвященной именно этому участнику уголовного судопроизводства, с таким мнением согласилось 98 % опрошенных прокурорских работников.

В настоящее время в соответствии с ч. 2.1. ст. 37 УПК РФ прокурору по его мотивированному письменному запросу предоставляется возможность ознакомиться лишь с материалами находящегося в производстве уголовного дела, в связи с чем 96,5% опрошенных прокурорских работников высказали мнение о необходимости закрепления в УПК РФ обязанности органа дознания, дознавателя, руководителя следственного органа, следователя незамедлительного представления прокурору по его требованию не только уголовного дела, но материалов проверки сообщения о преступлении.

Кроме того, несмотря на многочисленные предложения ученых и практических работников вернуть прокурору право возбуждать уголовные дела^[11] у прокурора такое эффективное полномочие по устранению выявленных нарушений уголовного законодательства отсутствует. В связи с этим 90,7 % респондентов полагают, что необходимо вернуть прокурору полномочие по возбуждению уголовных дел, 5% считают, что имеется необходимость наделения прокурора таким полномочием только по результатам проверок прокурором законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и 4,3 % опрошенных считают, что необходимость в таком полномочии отсутствует. Представляется, что прокурор должен иметь право возбуждать уголовные как в целях устранения нарушений, выявленных в ходе проверок исполнения закона при вынесении решений об отказе в возбуждении уголовных дел, так и при выявлении оснований для возбуждения уголовных дел по результатам так называемых «общенадзорных» проверок.

Функции руководителя следственного органа в уголовно-процессуальном законе не указаны, что вызывает многообразие мнений ученых. Так, например, Т. Ю. Попова указывает, что основной (главной, но не единственной) функцией, осуществляемой руководителем следственного органа на предварительном следствии, является функция процессуального руководства, дополнительной функцией является – процессуальный контроль руководителя следственного органа. К факультативным функциям руководителя следственного органа относятся направления деятельности, являющиеся для него эпизодическими и не влияющими на объем реализации его задач: надзорная функция, функция уголовного преследования и функция организации работы следственного подразделения^[12]. При этом не учитывается, что согласно положениям УПК РФ надзорную функцию осуществляет лишь прокурор. В. А. Шабунин полагает, что деятельность руководителя следственного органа носит бифункциональный характер, так как он осуществляет две взаимосвязанные, взаимообусловленные функции – расследования обстоятельств совершенного преступления и руководства таким расследованием (ведомственного процессуального контроля).^[13] Н. А. Моругина выделяет следующие функции: основную – процессуального руководства деятельностью следователя (координация деятельности следователя, направление расследования) и дополнительные: контроля за процессуальной деятельностью следователя (проверка и оценка доказательств, собранных следователем; выявление и устранение допущенных нарушений) и уголовного преследования (в каждом случае обнаружения признаков преступления после установления события преступления, изобличения лица и лиц, виновных в совершении преступления, после принятия уголовного дела к своему производству); обвинения, которая как основополагающая функция руководителя следственного органа, не выражает сущность процессуального положения руководителя следственного органа, а является отдельным направлением его деятельности, наряду с иными, не менее существенными функциями^[14].

Анализ норм уголовно-процессуального законодательства позволяет сделать вывод об осуществлении руководителем следственного органа функции уголовного преследования и ведомственного процессуального контроля.

В настоящее время продолжает оставаться актуальной проблема обеспечения такого положения, при котором субъекты контроля и надзора не подменяли бы, а дополняли друг друга^[15].

Представляется, что в досудебных стадиях уголовного процесса прокурорский надзор и ведомственный контроль в совокупности с судебным контролем должны составлять систему средств обеспечения законности и обоснованности принимаемых решений и совершаемых действий, в которой они осуществляются на основе не взаимозамены или дублирования, а дополнения друг друга с использованием только им присущих форм и методов. Ведь эффективное устранение допущенной органом предварительного следствия ошибки, восстановление необоснованно ограниченных им прав гражданина возможно только в условиях существования системы альтернативных средств и способов защиты интересов личности, в которой один из способов защиты выступает в качестве контролирующего по отношению к другому. Поэтому является правильным утверждение, что сама возможность для граждан обратиться с жалобой в суд, стимулирует повышение качества не только работы органов предварительного расследования, но и эффективность прокурорского надзора^[16].

Прокурор исходя из интереса обеспечения законности и обоснованности осуществления уголовного преследования, а также защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства выступает от имени государства гарантом исполнения федерального уголовно-процессуального законодательства на досудебных стадиях уголовного процесса, а руководитель следственного органа является организатором процессуальной деятельности по расследованию преступлений органами предварительного следствия[17].

В связи с этим следует сохранить как ведомственный процессуальный контроль руководителя следственного органа, достоинством которого является оперативность и непосредственная близость к объекту контрольной деятельности, возможность непрерывного наблюдения за исполнением установленного законом порядка её осуществления, так и объективный, независимый от ведомственных влияний прокурорский надзор. При этом у надзирающего прокурора процессуальных полномочий должно быть не меньше, чем у осуществляющего процессуальный контроль руководителя следственного органа.

С учетом этого, представляется необходимым в процессуальной деятельности прокурора и руководителя следственного органа обеспечить совместную реализацию ими положений ст. 6 УПК РФ, устанавливающей назначение уголовного судопроизводства: защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения её прав и свобод, а не противопоставление и конкуренцию.

[1] Крюков В. Ф. Правовой статус прокурора в уголовном преследовании: досудебное и судебное производство: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Москва, 2012; Терёхин А. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Челябинск, 2013; Новиков Е.А. Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и организационные аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 133-136; Моругина Н.А. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 106; Шабунин В.А. Руководитель следственного органа: нормативное регулирование и практика осуществления процессуальных функций и полномочий: дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 2013. – С. 109-123; Иванова Е.В. Руководитель следственного органа как субъект уголовного судопроизводства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2014 и др.

[2] Минаева С.А. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа по обеспечению законности в досудебном производстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2014. – С. 12, 19, 21.

[3] Маслов И.В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном процессе России: функции, анализ системных связей // Российский следователь. – 2013. – № 19. – С. 27.

[4] Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. М.: Норма, 2010. [Электронный документ] // Режим доступа: СПС «Консультант».

[5] Багмет А.М. Место и роль принципа процессуальной самостоятельности следователя в уголовном процессе // Российская юстиция. – 2014. –№ 5. – С. 20 - 22.

[6] См.: Гаврилов, Б. Я. Правовое регулирование защиты конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства: Автореф. дис. … докт. юрид. наук: 12.00.09 / Б. Я. Гаврилов. – М.: Акад. управления МВД России, 2004. – С. 28.

[7] См.: Соловьев, А. Б. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев, М. Е. Токарева, А. Г. Халиулин, Н. А. Якубович; Науч. ред. Соловьев А. Б., Халиулин А. Г. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 1997. – С. 39-40; Турилов, Г. Г. Прокурор как субъект доказывания в российском уголовном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар: Кубан. гос. аграр. ун-т, 2002. – С. 7.

[8] Шабунин В.В. Указ. соч. – С. 122-123.

[9] См.: Быков В.М. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Законность. – 2013. – № 4. – С. 52.

[10] См., например: Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. – 2008. – № 11. – С. 54.

[11] См, например: Абдул-Кадыров Ш.М. Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. – 2012. – №9. –С. 12-15; Быков В.М. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Законность. –2013. №4. С. 49-53; Ережипалиев Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Уголовное право. – 2011. – №4. – С. 84; Капинус О.С. К вопросу о процессуальном положении прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Прокурор. – 2013. – № 2. – С. 50-58; Соловьев А., Токарева М. Необходимо восстановить властно-распорядительные полномочия прокурора в досудебных стадиях российского уголовного судопроизводства // Уголовное право. – 2011. – № 4. – С. 102.

[12] Попова, Т. Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа: автореф. дис. … канди. юрид. наук. -Челябинск, 2012. – С. 8.

[13] Шабунин, В. А. Руководитель следственного органа: нормативное регулирование и практика осуществления процессуальных функций и полномочий: автореф. дис. … канд. юрид. наук. -Саратов, 2013. – С. 12.

[14] Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. – С. 8.

[15] См.: Бурцев, С. Н. Нарушения уголовно-процессуальных норм в деятельности органов дознания, средства их предупреждения и устранения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / С. Н. Бурцев. – М.: Моск. ун-т МВД России, 2006. – С. 20.

[16] См.: Бессарабов, В. Г. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов, К. А. Кашаев. – М.: Городец, 2007. – С. 253.

[17] Крюков В.Ф. указ. соч.